Danıştay 8. Daire Başkanlığı         2022/811 E.  ,  2022/7131 K.
T.C.

D A N I Ş T A Y

SEKİZİNCİ DAİRE

Esas No : 2022/811

Karar No : 2022/7131

DAVACI : …

VEKİLİ : Av. …

DAVALI : … Bakanlığı

VEKİLİ : Av. …

DAVANIN KONUSU :

1-Kırıkkale ili, Merkez ilçe, … Kasabası, … mevkiinde bulunan mülkiyeti Hazineye ait taşınmaza ilişkin özel ağaçlandırma amaçlı kiralama talebiyle yapılan başvurunun reddine ilişkin … tarih ve … sayılı Milli Emlak Genel Müdürlüğü işlemi ile;

2- Bu işlemin dayanağı olan 17/09/2013 tarih ve 28768 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren 358 Sıra No’lu Milli Emlak Genel Tebliği’nin “Başvuruların değerlendirilmesi ve hak sahipliğinin tespiti” başlıklı 9. maddesinin 1. fıkrasında yer alan ”…genel yönetim kapsamındaki kamu idareleri ile köy tüzel kişiliklerinin ağaçlandırma amaçlı tahsis talepleri değerlendirilir. Gerçek ve tüzel kişilerin bu taşınmazlara yönelik ağaçlandırma amaçlı ön izin ve kiralama talepleri değerlendirilmez.” ibaresinin iptali istenilmektedir.

DAVACININ İDDİALARI :

Kanunlarda belirtilmiş özel durumlar haricinde gerçek kişiler ile özel ve kamu hukuk tüzel kişileri arasında ayrım yapılamayacağı, bu durumun Anayasa ile güvence altına alınan “eşitlik” ilkesine aykırı olacağı, yürürlükten kaldırılan Genel Tebliğ’de doğrudan gerçek kişilerin ağaçlandırma amaçlı kiralama yapmasının engellenmediği, kademeli olarak öncelik sırasına göre gerçek kişilerin de bu tür yerleri kiralamasına izin verildiği, ancak dava konusu Genel Tebliğ’de belediye ve mücavir alan sınırları içerisinde ve onaylı nazım ve uygulama imar planlarında ağaçlandırılacak alan olarak ayrılan yerlerin sadece genel yönetim kapsamındaki kamu idareleri ile köy tüzel kişiliklerine tahsisine izin verildiği, gerçek ve tüzel kişilerin kiralamaya yönelik taleplerinin değerlendirilmeyeceğinin kural altına alındığı, ağaçlandırılacak yerlere birden fazla talep olması halinde istekliler arasında bir öncelik sıralaması yapılabileceği, ama yasaklama konulamayacağı; öte yandan, dava konusu 9. maddede belediye sınırları içerisinde ve onaylı nazım ve uygulama imar planlarında ağaçlandırılacak alan olarak ayrılan yerlerin köy tüzel kişilerine tahsisinin yapılabileceği belirtilmiş ise de, belediye sınırları içerisinde köy tüzel kişiliğinin bulunmasının hukuken mümkün olmadığı, tahsis yapılsa bile belediye sınırları dışındaki köy tüzel kişiliğinin bu sefer de ağaçlandırma yapamayacağı, büyükşehir belediyesinin sınırlarının il sınırlarıyla çakışır halde olduğu, bu haliyle sınırları dahilindeki tüm köylerin tüzel kişiliğinin son bulduğu; genel yönetim kapsamındaki idarelerin amaç ve yetkilerinde ağaçlandırma yapmanın sayılmadığı, bütçelerinde bunun için ödenek ayrılmadığı; dava konusu birel işlemde söz konusu taşınmazların Hazine çıkarlarına uygun olarak başka amaçlarda da kullanılabileceğinin belirtildiği; ancak, bu alanların imar planında “ağaçlandırma alanı” olarak belirlendiği, dolayısıyla başka amaçlarla değerlendirilemeyecekleri ileri sürülmektedir.

DAVALININ SAVUNMASI :

Hazine taşınmazlarının ağaçlandırma amacıyla belli esaslar çerçevesinde kiraya verilebileceği, Hazine menfaatine olması halinde başka şekillerde de tasarruf edilebileceği, ülke dahilindeki tüm köylerin tüzel kişiliğinin kalkmadığı, ayrıca, 6360 sayılı Kanun uyarınca 30.03.2014 tarihi itibarıyla köylerin tüzel kişiliğinin kalkacağı, Genel Tebliğ’in tanımlar maddesinde “belediye ve mücavir alan sınırı” nın Tebliğin yürürlüğe girdiği tarihte geçerli olan belediye ve mücavir alan sınırı olarak tanımlandığı, bu bağlamda kiralama talepleri değerlendirilirken Tebliğin yayımlandığı tarihteki belediye sınırlarının esas alınacağı, dolayısıyla, Genel Tebliğ hazırlanırken Belediye mevzuatının da dikkate alındığı, dava konusu Genel Tebliğin 17.09.2013 tarihinde yürürlüğe girdiği, o tarihte büyükşehir belediye sınırlarının il sınırlarıyla çakışık durumda olmadığı, kiralama izin taleplerinde 17.09.2013 tarihinin esas alındığı, aksi takdirde hiçbir büyükşehir belediyesinde kiralama yapılamayacağı, aynı durumda bulunan kişilerin (gerçek ve tüzel kişi) aynı işleme tabi tutulması ve farklı durumda bulunanların da (kamu idareleri ile köy tüzel kişilikleri) farklı işlemlere tabi tutulmasının eşitlik ilkesine aykırı olmayacağı savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : …

DÜŞÜNCESİ : İdari Dava Daireleri Kurulunun bozma kararında yer alan gerekçelerle, davanın reddine karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI : …

DÜŞÜNCESİ : Dava, Kırıkkale İli, Merkez İlçe, … Kasabası, … mevkiinde bulunan mülkiyeti hazineye ait taşınmaza ilişkin özel ağaçlandırma amaçlı kiralama talebiyle yapılan başvurusunun reddine ilişkin … günlü, … sayılı Milli Emlak Genel Müdürlüğü işlemi ile; bu işlemin dayanağı olan 17.9.2013 gün ve 28768 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren 358 Sıra No’lu Milli Emlak Genel Tebliği’nin “Başvuruların değerlendirilmesi ve hak sahipliğinin tespiti” başlıklı 9. maddesinin 1. fıkrasında yer alan ”…genel yönetim kapsamındaki kamu idareleri ile köy tüzel kişiliklerinin ağaçlandırma amaçlı tahsis talepleri değerlendirilir. Gerçek ve tüzel kişilerin bu taşınmazlara yönelik ağaçlandırma amaçlı ön izin ve kiralama talepleri değerlendirilmez.” ibaresinin iptali istemiyle açılmıştır.

İncelenen dava daha önce Danıştay Sekizinci Dairesinin 04/10/2019 gün ve E:2015/8176; K:2019/8258 sayılı kararıyla, dava konusu 358 Sıra Nolu Milli Emlak Genel Tebliği’nin 9. maddesinin 1. fıkrasında yer alan “…genel yönetim kapsamındaki kamu idareleri ile köy tüzel kişiliklerinin ağaçlandırma amaçlı tahsis talepleri değerlendirilir. Gerçek ve tüzel kişilerin bu taşınmazlara yönelik ağaçlandırma amaçlı ön izin ve kiralama talepleri değerlendirilmez.” ibaresinin gerçek kişiler yönünden ve davacının özel ağaçlandırma amaçlı kiralama talebiyle yaptığı başvurusunun reddine ilişkin … günlü, … sayılı Milli Emlak Genel Müdürlüğü işleminin iptaline hükmedilmiş ise de, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun temyiz incelemesi sonucunda verdiği 27/10/2021 gün ve E:2020/695; K:2021/2108 sayılı kararla, mevzuatta Hazinenin mülkiyetindeki taşınmazların gerçek ve tüzel kişilere kiraya verilebileceğine yönelik genel nitelikteki hükmün, bir hakkın kullanımını tamamen ortadan kaldırıcı, yasaklayıcı nitelikte olmayacak şekilde, nasıl uygulanacağına ilişkin detaylandırılmasına ilişkin olduğu sonucuna varılan Tebliğ hükmü ile belli taşınmazlara yönelik özel kişilerin ağaçlandırma amaçlı ön izin ve kiralama taleplerinin değerlendirilmeyeceği yolunda kullanılan takdir hakkının, imar planlarında ağaçlandırılacak alan olarak ayrılan yerlerin kamusal niteliği dikkate alınarak, taşınmazların kamu yararını gerçekleştirecek şekilde kullanılmasını sağlama amacını teminen kullanıldığı anlaşıldığından, Tebliğ hükmü ile bu hükme dayalı olarak tesis edilen bireysel işlemde hukuka aykırılık görülmediği gerekçesiyle söz konusu Daire kararı bozulmuş ve kararda kesinleşmiştir.

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 50. maddesi uyarınca, Danıştay’ın ilk derece mahkemesi olarak baktığı davaların temyizen incelenmesi sonucunda Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu’nca verilen bozma kararlarına Danıştay Dava Dairelerince uyulması zorunlu olduğundan, bozma kararında yer alan gerekçelerle, Tebliğ hükmü ile bu hükme dayalı olarak tesis edilen bireysel işlemde hukuka aykırılık görülmemiştir.

Açıklanan nedenlerle davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Sekizinci Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

HUKUKİ SÜREÇ :

Davacı tarafından, Kırıkkale ili, Merkez ilçesi, … beldesinde bulunan Hazinenin mülkiyetindeki … nolu parsel (247.748,00 m2) ve … nolu parselin (351.866,00 m2) ağaçlandırma yapmak üzere kiralanması için Kırıkkale Valiliği’ne başvurulduğu, söz konusu alanın belediye mücavir alan sınırları içerisinde yer aldığı, Valilikçe davacının talebine ilişkin bilgi ve belgelerin Maliye Bakanlığı Milli Emlak Genel Müdürlüğü’ne gönderildiği, Milli Emlak Genel Müdürlüğü’nün …tarih ve … sayılı yazısıyla, inceleme ve değerlendirme işlemleri devam ederken 23.08.2012 tarihinde yeni Ağaçlandırma Yönetmeliği’nin yürürlüğe girdiği, bu Yönetmelik ile kiralama işlerinde esaslı değişiklikler öngörüldüğü, bu nedenle yeni bir Genel Tebliğe ihtiyaç duyulduğu, mevzuat çalışması halen devam ettiğinden, kiralama taleplerinin yeni Tebliğe göre değerlendirileceğinin davacıya tebliğ edildiği, davacının en son 28.04.2015 tarihli dilekçesine cevaben, söz konusu taşınmazların belediye ve mücavir alan sınırları içerisinde ve 1/5000 ölçekli imar planında “ağaçlandırılacak alan” olarak ayrıldığı, talebe konu taşınmazların Hazine menfaati açısından başka amaçlarda alternatif kullanımlara yönelik olarak değerlendirilmesinin uygun olacağı ve 358 numaralı Genel Tebliğ’in 9. maddesine göre gerçek ve tüzel kişilerin bu taşınmazlara yönelik ağaçlandırma amaçlı ön izin ve kiralama taleplerinin değerlendirilemeyeceği gerekçesiyle davacının başvurusunun … tarih ve … sayılı Milli Emlak Genel Müdürlüğü işlemiyle reddedilmesi üzerine bakılmakta olan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.

İNCELEME VE GEREKÇE:

İlgili Mevzuat:

6831 sayılı Orman Kanunu’nun “Ağaçlandırma ve İmar İşleri” başlıklı 57. maddesinde; “Orman sahasını artırmak maksadıyla, orman sınırları içinde yangın ve çeşitli sebeplerle meydana gelmiş açıklıklarda, verimsiz, vasıfları bozulmuş ve amenajman planlarında toprak muhafaza karekteri taşımadığı halde muhafazaya ayrılmış orman alanları ile, Devlete ait olup orman yetişme muhiti şartları bakımından elverişli olan yerlerde; köy tüzelkişilikleri ve diğer gerçek ve tüzelkişiler tarafından Orman Genel Müdürlüğünce uygun görülecek planlara göre ağaçlandırma yapılabilir. Köy, kasaba ve şehirler civarında Devlete veya diğer kamu tüzelkişilerine ait arazilerle de gerekli şartlar bulunduğu ve ilgili kuruluşların talebi olduğu veya muvafakatları alındığı takdirde bu kuruluşlarca tesis edilmek ve bakılmak şartıyla orman idaresince ağaçlandırmalar yapılabilir. Bu yerler için lüzumlu fidan ile ağaçlandırma planları ve ağaçlandırma ile ilgili yardımlar bedelsiz sağlanabilir. Ağaçlandırılan sahayı orman halinde koruyup idame ettirmeyenlerden izin hakları geri alınır. İmar ihya çalışması yapılacak bozuk koru ve bozuk baltalık ormanların da bu fıkra hükümleri uygulanır. Mülkiyeti hazinede kalmak üzere bu ağaçlandırma sonucu meydana gelecek ormandan faydalanma usulü, bu Kanunda yer alan hususi ormanlara ait hükümler göre yürütülür. Bozuk ormanlardan çıkacak her nevi orman emvali, üretim, taşıma ve diğer giderler kendilerine ait olmak üzere bu sahaları boşaltıp ağaçlandıracaklara tarife bedeli üzerinden pazar satışı olarak verilir. Uygulama usul ve esasları Tarım Orman ve Köyişleri Bakanlığınca hazırlanacak yönetmelikte gösterilir.” hükmüne yer verilmiştir.

Dava konusu işlem tarihinde yürürlükte bulunan 178 sayılı Maliye Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname’nin “Milli Emlak Genel Müdürlüğü” başlıklı 13. maddesinde, Hazinenin özel mülkiyetindeki taşınmazların satışı, kiralanması, trampası ve üzerinde sınırlı aynî hak tesisi, Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerin kiralanması ve bu yerler için gerekli görülen hallerde kullanma izni verilmesi işlemlerini yapmak, Milli Emlak Genel Müdürlüğünün görevleri arasında sayılmıştır.

Hazine Taşınmazlarının İdaresi Hakkında Yönetmeliğin, “Ağaçlandırma veya özel orman fidanlığı amaçlı kira işlemleri” başlıklı 72. maddesinde;

“(1) 31/8/1956 tarihli ve 6831 sayılı Orman Kanunu ile 23/8/2012 tarihli ve 28390 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Ağaçlandırma Yönetmeliği hükümleri uyarınca Hazine taşınmazları, üzerinde ağaçlandırma veya özel orman fidanlığı yapmak isteyen gerçek veya tüzel kişilere kiraya verilebilir.

(2) Ağaçlandırma amacıyla yapılan kiralamalarda yıllık kira bedeli, Orman ve Su İşleri Bakanlığı Orman Genel Müdürlüğünce fidan türleri ve arazi verim sınıfları dikkate alınarak her yıl belirlenen bedeldir. Bu bedel, ilk beş yıl yüzde elli indirimli olarak tahsil edilir. (3) Ağaçlandırma veya özel orman fidanlığı amaçlı kiralama işlemlerine ilişkin usul ve esaslar Bakanlıkça çıkarılacak tebliğde gösterilir.” hükmüne yer verilmiştir.

Dava konusu 358 Sıra Nolu Milli Emlak Genel Tebliği’nin “Başvuruların değerlendirilmesi ve hak sahipliğinin tespiti” başlıklı 9. maddesinde;

“(1) Ağaçlandırma yapılmak amacıyla ilan edilen taşınmazların belediye ve mücavir alan sınırları içerisinde ve onaylı nazım ve uygulama imar planlarında ağaçlandırılacak alan olarak ayrılan yerlerden olması halinde; bu taşınmazlara yönelik olarak sırasıyla genel yönetim kapsamındaki kamu idareleri ile köy tüzel kişiliklerinin ağaçlandırma amaçlı tahsis talepleri değerlendirilir. Gerçek ve tüzel kişilerin bu taşınmazlara yönelik ağaçlandırma amaçlı ön izin ve kiralama talepleri değerlendirilmez.

…”

hükmü yer almaktadır.

Dava Konusu Milli Emlak Genel Tebliği (Sıra No: 358)’ nin İncelenmesi:

358 sıra nolu Tebliğ’in dava konusu edilen “Başvuruların değerlendirilmesi ve hak sahipliğinin tespiti” başlıklı 9. maddesi incelendiğinde, ağaçlandırma yapılmak amacıyla ilan edilen taşınmazların belediye ve mücavir alan sınırları içerisinde ve onaylı nazım ve uygulama imar planlarında ağaçlandırılacak alan olarak ayrılan yerlerden olması halinde, sırasıyla genel yönetim kapsamındaki kamu idareleri ile köy tüzel kişiliklerinin ağaçlandırma amaçlı tahsis taleplerinin değerlendirileceği; ancak, gerçek ve tüzel kişilerin bu taşınmazlara yönelik ağaçlandırma amaçlı ön izin ve kiralama taleplerinin değerlendirilmeyeceğinin kural altına alındığı, devamı fıkralarında ise, belediye ve mücavir alan sınırları dışında bulunan ve ilan edilen taşınmazlar için böyle bir ayrıma gidilmediği, sadece bazı gerçek ve tüzel kişiler yönünden öncelik sırası belirlendiği görülmektedir.

Olayda, ağaçlandırma yapılmak istenen taşınmazlar Hazinenin mülkiyetindeki taşınmazlar olup, bu kapsamdaki taşınmazların ağaçlandırma amacıyla kiralama taleplerine ilişkin düzenleyici hükümler Ağaçlandırma Yönetmeliği ve Hazine Taşınmazlarının İdaresi Hakkında Yönetmelik’te yer almıştır. Anılan Yönetmeliklerde Hazine taşınmazlarının ağaçlandırma yapılmak üzere gerçek ve tüzel kişilere kiraya verilebileceği belirtilmiş; Hazine Taşınmazlarının İdaresi Hakkında Yönetmeliğin 72. maddesinde ağaçlandırma veya özel orman fidanlığı amaçlı kiralama işlemlerine ilişkin usul ve esasların Bakanlıkça çıkarılacak Tebliğde gösterileceği hükmüne yer verilmiş olup, davalı idarece hazırlanan 358 Sıra Nolu Genel Tebliğ’de bu esaslar belirlenmiştir.

Dava konusu Tebliğ’in dayanağı mevzuatta Hazinenin mülkiyetindeki taşınmazların gerçek ve tüzel kişilere kiraya verilebileceğine yönelik hüküm, genel nitelikte ve kapsamı ortaya koyan bir hüküm olup, davalı idarenin üst normlarda yer alan kapsamın sınırlarını aşmayacak şekilde ve fakat taşınmazlarının kamu yararını gerçekleştirecek şekilde kullanılmasını sağlama amacını teminen düzenleyici ve daha ayrıntılı kurallar getirebileceği açıktır.

Nitekim, Tebliğ’in dava konusu 9. maddesinde de taşınmazların belediye ve mücavir alan sınırları içerisinde olup olmamasına göre takdir yetkisi çerçevesinde bir ayrıma gidilmiş, belediye ve mücavir alan sınırları içerisinde ve onaylı nazım ve uygulama imar planlarında ağaçlandırılacak alan olarak ayrılan yerlerde genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin ve köy tüzel kişilerinin tahsis taleplerinin değerlendirmeye alınacağı hükme bağlanmıştır. Maddenin devamında ise bu yerler dışında gerçek ve tüzel kişilerin de kiralama taleplerinin değerlendirileceği, gerçek kişiler yönünden Hazine taşınmazlarının tümüyle kiralanmasının yasaklanmadığı, sadece Hazinenin, nazım ve uygulama imar planlarında ağaçlandırılacak alan olarak ayrılan taşınmazlarında bir ayrıma giderek kamu yararının sağlanmasının amaçlandığı anlaşılmaktadır.

Bu durumda, mevzuatta Hazinenin mülkiyetindeki taşınmazların gerçek ve tüzel kişilere kiraya verilebileceğine yönelik genel nitelikteki hükmün, bir hakkın kullanımını tamamen ortadan kaldırıcı, yasaklayıcı nitelikte olmayacak şekilde, nasıl uygulanacağına ilişkin detaylandırılmasına ilişkin olduğu sonucuna varılan Tebliğ hükmü ile belli taşınmazlara yönelik özel kişilerin ağaçlandırma amaçlı ön izin ve kiralama taleplerinin değerlendirilmeyeceği yolunda kullanılan takdir hakkının, imar planlarında ağaçlandırılacak alan olarak ayrılan yerlerin kamusal niteliği dikkate alınarak, taşınmazların kamu yararını gerçekleştirecek şekilde kullanılmasını sağlama amacını teminen kullanıldığı anlaşıldığından, Tebliğ hükmü ile bu hükme dayalı olarak tesis edilen bireysel işlemde hukuka aykırılık görülmemiştir.

KARAR SONUCU:

Açıklanan nedenlerle;

1. DAVANIN REDDİNE,

2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam …-TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına, davalı idare tarafından yapılan …-TL yargılama giderinin davacı tarafından davalı idareye ödenmesine,

3. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca …-TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,

4. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra istemi halinde davacıya iadesine,

5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere,

02/12/2022 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.