Danıştay 2. Daire Başkanlığı 2019/663 E. , 2022/6179 K.
T.C.
D A N I Ş T A Y
İKİNCİ DAİRE
Esas No : 2019/663
Karar No : 2022/6179
DAVACI : …
VEKİLİ : Av. …
DAVALI : … Bakanlığı
VEKİLİ : …
DAVANIN KONUSU : Vergi müfettiş yardımcısı olarak görev yapan davacı tarafından;
1. Performans değerlendirmesi sonucunda başarısız olması nedeniyle, 14-17 Ocak 2019 tarihlerinde yapılacak yeterlik sınavına alınmamasına ilişkin … günlü, … sayılı işlemin;
2. 11/01/2016 günlü, 29590 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Vergi Denetim Kurulu Performans Değerlendirme Sistemi Yönetmeliği’nin 23. maddesinin 4. fıkrasının;
3. 31/10/2011 günlü, 28101 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Vergi Denetim Kurulu Yönetmeliği’nin 29. maddesinin 3. fıkrası ile 11/01/2016 günlü, 29590 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Vergi Denetim Kurulu Performans Değerlendirme Sistemi Yönetmeliği’nin 22. maddesinin 16. fıkrasının iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI : Vergi Denetim Kurulu Yönetmeliği’nin 29. maddesinin ilk halinde, ikinci yetki sınavında başarısız olan vergi müfettiş yardımcılarının memur kadrolarına atanmaları öngörülmüşken, bu düzenlemenin, Danıştay İkinci Dairesinin 16/11/2016 günlü, E:2016/8679 sayılı kararıyla yürütülmesinin durdurulmasının ardından Yönetmelik’te değişiklik yapılarak, ikinci yetki sınavında başarısız olan vergi müfettiş yardımcılarının bir vergi müfettişi gözetiminde görevlerine devam edeceklerinin kurala bağlandığı, ancak, yetki sınavında düşük puan alan vergi müfettiş yardımcılarının performans değerlendirmesinden başarılı olabilmesi için 100’ün üzerinde çalışma puanına ihtiyaç duydukları, aksi halde, matematiksel olarak performans değerlendirmesinden başarılı olmalarına imkan bulunmadığı;
Mevcut düzenlemeler ile ikinci yetki sınavında düşük puan alan bir vergi müfettiş yardımcısının, performans değerlendirmesinden başarılı olma imkanı bulunmadığı için, ikinci yetki sınavı sonrası görevine devam etmesinin de bir anlamı kalmadığı;
Vergi Denetim Kurulu Yönetmeliği’nin 29/3. maddesi ve Vergi Denetim Kurulu Performans Değerlendirme Sistemi Yönetmeliği’nin 22/16. maddesinde, ikinci yetki sınavında başarısız olan vergi müfettiş yardımcılarının, bir vergi müfettişinin gözetiminde görevlerine devam edeceklerinin birer cümle ile düzenlenmiş olduğu, ancak, gözetim görevinin nasıl uygulanacağı, gözetim altındaki vergi müfettiş yardımcılarının nasıl performans puanı toplayacağına dair düzenleme yapılmadığı, bu yönüyle eksik ve belirsiz düzenlemeler olduğu, gözetim görevine ilişkin eksikliklerin Vergi Denetim Kurulunun … günlü, … sayılı “Gözetim Görevi” konulu Genel Yazısı ile giderilmeye çalışıldığı, ancak bunun, “… performans değerlendirme sisteminin oluşturulması ve yönetimi yönetmelikle düzenlenir.” yolundaki 178 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin Ek 29. maddesine aykırılık teşkil ettiği ileri sürülmektedir.
DAVALININ SAVUNMASI : İkinci yetki sınavı notu “0” olarak belirlenen davacının performans puanının diğer kriterler esas alınarak hesaplandığı;
Çalışmalardan elde edilen puanların 100’ü aşan kısmının hesaplamaya dahil edilmesi halinde, gözetimindeki vergi müfettişinin yaptığı işlerden puan alan, yetkisini almamış vergi müfettiş yardımcısının, gözetimindeki vergi müfettişinin çok yüksek (örneğin 400 puan) çalışma puanı elde etmesi durumunda 100’ün üzerinde (400*%30 = 120) bir performans puanı alarak, diğer kriterlere gerek kalmadan performans değerlendirmesinden başarılı olacağı, böylelikle, performans değerlendirme sistemini oluşturan diğer unsurların etkisini yitireceği;
Vergi müfettiş yardımcılarının performans değerlendirmesindeki en önemli kriterin, sınavlardaki başarı dereceleri olduğu, davacının, ikinci yetki sınavında “0” gibi düşük bir puan alması sebebiyle bu sonuçla karşılaştığı;
Davacının, yetki sınavında başarısız olduğu için, sorumlu vergi müfettişinin gözetiminde çalışmalarına devam ettiği, iş emirlerinin sorumlu vergi müfettişine tevdi edildiği, davacıya ilişkin iş emri çalışma puanlarının, sorumlu vergi müfettişi tarafından sisteme girildiği, dava konusu işlemlerde hukuka aykırı bir yön bulunmadığı savunulmuştur.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : Vergi Denetim Kurulu Yönetmeliği’nin 29. maddesinin 3. fıkrası ile Vergi Denetim Kurulu Performans Değerlendirme Sistemi Yönetmeliği’nin 22. maddesinin 16. fıkrasının iptali istemi hakkında karar verilmesine yer olmadığına; davacının performans değerlendirmesi sonucunda başarısız olması nedeniyle 14-17 Ocak 2019 tarihlerinde yapılacak yeterlik sınavına alınmamasına ilişkin işlemin iptaline; Vergi Denetim Kurulu Performans Değerlendirme Sistemi Yönetmeliği’nin 23. maddesinin 4. fıkrasının iptali istemine yönelik olarak davanın reddine karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI : …
DÜŞÜNCESİ : Davacının Vergi müfettiş yardımcısı olarak görev yaptığı, katıldığı birinci yetki sınavında “38,75” puanla başarısız olduğu, ikinci yetki sınavında sıfır puan alarak başarısız olduğu için bir vergi müfettişinin gözetiminde çalışmaya devam ederek yardımcılık süresini tamamladığı, davalı idarenin … tarih ve … sayılı işlemi ile, yardımcılık süresinin sonunda hesaplanan genel performans puanı 57,82 (70 puanın altında) olması ve buna bağlı olarak Performans değerlendirmesi sonucunda başarısız olması nedeniyle, 14-17 Ocak 2019 tarihlerinde yapılacak vergi müfettişliği yeterlik sınavına katılmasının mümkün olmadığının bildirildiği, davacı tarafından, kendisinin performans değerlendirmesinden başarılı olabilmesi için 114 puan yeterli iken 134, puan almayı başardığı, ancak, performans puanı hesaplanırken 100 puanı aşan kısmın dikkate alınmaması nedeniyle başarısız olduğu, mevcut düzenlemeler ile ikinci yetki sınavında başarısız olan bir vergi müfettiş yardımcısının, performans değerlendirmesinden başarılı olma imkanı bulunmadığı, başarılı olabilmesi için 100’ün üzerinde çalışma puanına ihtiyaç duyulduğu, Vergi Denetim Kurulu Yönetmeliği’nin 29/3. maddesi ve Vergi Denetim Kurulu Performans Değerlendirme Sistemi Yönetmeliği’nin 22/16. maddesinde, ikinci yetki sınavında başarısız olan vergi müfettiş yardımcılarının, bir vergi müfettişinin gözetiminde görevlerine devam edeceklerinin düzenlenmiş olduğu, ancak, gözetim görevinin nasıl uygulanacağı, gözetim altındaki vergi müfettiş yardımcılarının nasıl performans puanı toplayacağına dair düzenleme yapılmadığı, bu yönüyle eksik ve belirsiz düzenlemeler olduğu, gözetim görevine ilişkin eksikliklerin Vergi Denetim Kurulunun … günlü, … sayılı “Gözetim Görevi” konulu Genel Yazısı ile giderilmeye çalışıldığı, ancak bunun, “… performans değerlendirme sisteminin oluşturulması ve yönetimi yönetmelikle düzenlenir.” yolundaki 178 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin Ek 29. maddesine aykırılık teşkil ettiği; ileri sürülerek 14-17 Ocak 2019 tarihlerinde yapılacak yeterlik sınavına alınmamasına ilişkin … tarih ve … sayılı işlem ile, Vergi Denetim Kurulu Performans Değerlendirme Sistemi Yönetmeliği’nin 22. maddesinin 16. fıkrası (eksik düzenleme nedeniyle) ve 23. maddesinin 4.fıkrasının , Vergi Denetim Kurulu Yönetmeliği’nin 29. maddesinin 3. fıkrasının (eksik düzenleme nedeniyle) iptali istemiyle bakılmakta olan davanın açıldığı anlaşılmıştır.
Dava konusu Yönetmelikler, 178 sayılı Maliye Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname (KHK)’nin Ek 29. maddesine dayalı olarak, bu maddenin uygulanmasını sağlamak üzere çıkarılmıştır.
Her ne kadar 178 sayılı KHK; 09/07/2018 günlü, 30473 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren 703 sayılı, Anayasada Yapılan Değişikliklere Uyum Sağlanması Amacıyla Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun Hükmünde Kararname’nin 13. maddesi ile yürürlükten kaldırılmış ise de; aynı Kanun Hükmünde Kararname’nin 179. maddesi ile 375 sayılı KHK’ya eklenen Geçici 27. maddenin ikinci fıkrası uyarınca somut uyuşmazlığın çözümünde, 178 sayılı KHK’nın Ek 29. maddesinin uygulanacağı açıktır.
178 sayılı Maliye Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname’nin “Vergi Denetim Kurulu Başkanlığında atama, yükselme ve yer değişikliği” başlıklı Ek 29. maddesinin altıncı fıkrasında; “Vergi Müfettiş Yardımcıları, fiilen üç yıl çalışmak ve yardımcılık döneminde performans değerlendirmesine göre başarılı olmak şartıyla yapılacak yeterlik sınavına girmeye hak kazanırlar. Yeterlik sınavında her bir grup başkanlığı itibarıyla yer alacak sınav konuları ile ortak sınav konuları ve sınava ilişkin diğer usul ve esaslar yönetmelikle düzenlenir. … Yeterlik sınavına girmeye hak kazanamayanlar ile yeterlik sınavında başarılı olamayanlar ise Bakanlıkta derecelerine uygun memur kadrolarına atanırlar.” hükmü, dokuzuncu fıkrasında; “Performans değerlendirme sistemi, Vergi Müfettişlerinin mesleki yeterlik ve yetkinliklerinin objektif, nesnel ve mukayeseli bir şekilde değerlendirilmesi için görev yaptıkları süre içindeki sınavlarda elde ettikleri başarı derecesi, grup başkanlarının Vergi Müfettişlerinin iş performansına ilişkin değerlendirmeleri, düzenledikleri vergi inceleme raporları hakkında rapor değerlendirme komisyonları tarafından yapılan değerlendirmeler, düzenledikleri diğer inceleme, araştırma, görüş, denetim ve soruşturma raporları hakkında yapılan değerlendirmeler, lisansüstü eğitim düzeyleri ve benzeri kriterler esas alınarak oluşturulur. Vergi Müfettişlerinin performans değerlendirmesi takvim yılı itibarıyla yapılır.” hükmü, onuncu fıkrasında ise; “Başkanlığın görev, yetki ve sorumlulukları, grup başkanlıklarının görev alanları, performans değerlendirme sisteminin oluşturulması ve yönetimi ile Vergi Müfettişlerinin görev, yetki ve sorumlulukları, mesleğe alınmaları, yetiştirilmeleri, yeterlikleri, yükselmeleri, grup başkanlıklarında görevlendirilmeleri ve yer değiştirmelerine ilişkin usul ve esaslar yönetmelikle düzenlenir.” hükmü yer almaktadır.
11/01/2016 günlü, 29590 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Vergi Denetim Kurulu Performans Değerlendirme Sistemi Yönetmeliği’nin “Çalışmaların puanlandırılması” başlıklı 22. maddesinin 16. fıkrasında ; “(Ek:RG-24/3/2017-30017)(1) Girdikleri ikinci yetki sınavında da başarısız olan veya özürsüz olarak sınava girmeyen Vergi Müfettiş Yardımcıları, Vergi Müfettişleri gözetiminde yaptıkları çalışmalardan bu maddeye göre belirlenen puanları alırlar.” kuralı, “Çalışmaların ve sınavların değerlendirilmesi” başlıklı 23. maddesinin 4. Fıkrasında ise; “Vergi Müfettişleri ve Vergi Müfettiş Yardımcılarının çalışmalara ilişkin performans değerlendirme notunun 100 puanı aşması durumunda, aşan kısım performans değerlendirmesinde dikkate alınmaz.” kuralı düzenlenmiştir.
31/10/2011 günlü, 28101 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Vergi Denetim Kurulu Yönetmeliği’nin “Vergi Müfettiş Yardımcılarına yetki verilmesi” başlıklı 29. maddesinin 3. fıkrasında; “Yetki sınavı, Başkanlıkça belirlenen esaslar çerçevesinde ve yazılı olarak yapılır. Yetki sınavında başarılı olmak için, sınav oturumlarının her birinden 100 tam puan üzerinden en az 50 puan alınması ve bütün sınav oturumlarından alınacak puanların ortalamasının 65’ten aşağı olmaması şarttır. Yetki sınavında başarılı olamayanlar, en az üç ay süresince bir Vergi Müfettişinin refakatinde çalıştıktan sonra, Başkanlıkça belirlenen bir tarihte yeniden yetki sınavına girerler. Bu sınavda da başarılı olamayan veya özürsüz olarak sınava girmeyen Vergi Müfettiş Yardımcıları, Vergi Müfettişlerinin gözetiminde çalışmalarına devam ederler.” kuralı yer almıştır.
Vergi Denetim Kurulu Performans Değerlendirme Sistemi Yönetmeliği’nin, vergi müfettiş yardımcılarının performanslarının değerlendirilmesine yönelik hükümleri incelendiğinde; performans değerlendirmesinde esas alınan beş ana kriter bulunduğu, bunların; 1-Sınavlarda elde edilen başarı derecesi, 2- Grup Başkanının değerlendirmesi, 3- Rapor değerlendirme komisyonları tarafından yapılan değerlendirmeler, 4- Refakat çalışmalarının değerlendirilmesi, 5- Çalışmalarına ilişkin değerlendirmeler olduğu görülmektedir.
Bu beş değişkenin her birinin nasıl hesaplanacağına, hangi oranlar ile genel performans puanına dahil edileceğine dair hükümler Vergi Denetim Kurulu Performans Değerlendirme Sistemi Yönetmeliği’nde ayrıntılı bir şekilde düzenlenmiştir. Buna göre; sınavlarda elde edilen başarı derecesinin %40’ı; grup başkanı değerlendirmesinin %10’u; rapor değerlendirme komisyonları tarafından yapılan değerlendirmelerin %10’u; refakat çalışmalarının değerlendirilmesi notunun %10’u ve çalışmalarına ilişkin değerlendirmelerin %30’unun toplamı sonucunda genel performans puanı elde edilmektedir.
Sözü edilen değişkenlerin genel performans puanı içindeki ağırlık oranları dikkate alındığında, sınavlarda elde edilen puanlar ile çalışmalardan elde edilen puanların ağırlığının diğer değişkenlere göre yüksek olduğu anlaşılmaktadır.
Bu açıklamalar ışığında, dava konusu işlemlerin incelenmesinde:
Vergi Denetim Kurulu Performans Değerlendirme Sistemi Yönetmeliği’nin 23. maddesinin 4. fıkrasına yönelik olarak;
Yukarıda söz edildiği gibi, vergi müfettiş yardımcılarının performanslarını ölçmek amacıyla getirilen performans değerlendirme sistemi; birden fazla değişkenin ölçümü sonucu elde edilen puanların yüzdelerinin alınması suretiyle genel performans puanının elde edilmesi üzerine kurulmuştur. Başka bir ifade ile her bir değişkenin tavan puanı 100 puan olarak öngörülmüş ve bu şekilde değişkenlerin ağırlık oranları korunmuştur.
Her ne kadar davacı tarafından, daha fazla çalışmak suretiyle elde ettiği 100’ün üzerindeki puanların hesaplamaya dahil edilmemesinin hakkaniyete aykırı olduğu ileri sürülmekte ise de; anılan kuralın, eşitlik ilkesine uygun biçimde, yalnızca davacıya değil her vergi müfettiş yardımcısına uygulandığı ve 100’ün üzerindeki puanların hesaplamaya dahil edilmesi halinde, değerlendirme sisteminin tavan sınırı aşılarak, sadece tamamlanan işlerin karşılığında alınacak yüksek puanlarla ile başarılı olma ihtimalinin doğacağı, bu durumun da, diğer değerlendirme ölçütlerini önemli ölçüde etkisizleştireceği ve diğer değerlendirme ölçütlerinden beklenen amacın nesnel sonuçlarını ortadan kaldırabileceği dikkate alındığında, böyle bir sonucun 178 sayılı KHK ile getirilen düzenlemelerin amacıyla bağdaşmayacağı açıktır. Bu nedenlerle söz konusu düzenlemede hukuka ve hakkaniyete aykırı bir yön bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Vergi Denetim Kurulu Yönetmeliği’nin 29. maddesinin 3. fıkrası ile Vergi Denetim Kurulu Performans Değerlendirme Sistemi Yönetmeliği’nin 22. maddesinin 16. fıkrasının eksik düzenlendiği iddiasına yönelik olarak;
Vergi Denetim Kurulu Yönetmeliği’nin 29. maddesinin ilk halinde, ikinci yetki sınavına özürsüz olarak katılmayan veya sınava katılıp başarısız olan vergi müfettiş yardımcılarının, performans değerlendirmesine göre başarısız sayılarak yeterlik sınavına girmeye hak kazanamayacağı ve Bakanlık teşkilatında derecelerine uygun memur kadrolarına atanacakları düzenlemesi yer almakta iken, Danıştay 2. Dairesinin 16/11/2016 günlü, E:2016/8679 sayılı kararıyla;Vergi Denetim Kurulu Yönetmeliğinin 29. maddesinin yürütülmesinin durdurulması üzerine, davalı idarece söz konusu kuralda değişiklik yapılarak, ikinci yetki sınavında başarısız olan vergi müfettiş yardımcılarının, üç yıllık yardımcılık süresinin sonuna kadar vergi müfettişlerinin gözetiminde çalışmaya devam edecekleri düzenlenmiştir.
Vergi Denetim Kurulu Performans Değerlendirme Sistemi Yönetmeliği’nin 22. maddesinin 16. fıkrası ile de; vergi müfettişi gözetiminde çalışmaya devam eden vergi müfettiş yardımcılarının, çalışmalardan elde edecekleri puanların; vergi müfettişleri ve yetki sınavında başarılı olan diğer vergi müfettiş yardımcılarının çalışmalarından elde edecekleri puanları kurala bağlayan düzenleme kapsamında hesaplanacağı kurala bağlanmıştır.
Davacı tarafından, gözetim görevi müessesesinin ayrıntılarına yönetmelikte yer verilmediği, gözetim görevine ilişkin eksikliklerin “Genel Yazı” isimli düzenlemeler ile giderilmeye çalışıldığı ileri sürülmekte ise de; davaya konu düzenleyici işlemler ile ikinci yetki sınavında başarısız olan vergi müfettiş yardımcılarının çalışma koşullarına ve çalışmalarından elde edecekleri performans puanlarına ilişkin kuralların yönetmelik ile düzenlendiği, görev ve faaliyet alanıyla ilgili olarak, normlar hiyerarşisine aykırılık taşımamak kaydıyla, kamu hizmetinin gerektirdiği her türlü düzenlemeyi yapabilme yetkisi bulunan davalı idarece, yönetmelik hükümlerini açıklayıcı ve bu hükümlerin uygulanmasını kolaylaştırıcı nitelikte alt düzenleyici işlemler yapabileceği de dikkate alındığında, uygulamaya yönelik kuralların tümünün yönetmelik ile düzenlenmesinin zorunlu olmadığı gibi buna imkanda bulunmadığı, bu itibarla, dava konusu düzenlemelerde eksiklik veya hukuka aykırı bir yön bulunmadığı sonucuna ulaşılmıştır.
Davacının, performans değerlendirmesi sonucunda başarısız olması nedeniyle yeterlik sınavına alınmamasına ilişkin işlem yönünden;
Her ne kadar davacı vekili tarafından 10.06.2020 tarihinde kayıtlara geçen dilekçe ile müvekkilinin yeterlik sınavında başarısız olması sonucu memur kadrosuna atanmasına dair 11.10.2019 tarihli onayın iptal edildiği ve Hazine Maliye Bakanlığı Vergi Denetim Kurulu Başkanlığı’nın … tarih ve … sayılı yazısı ile müvekkilinin vergi müfettiş yardımcılığı kadrosunda devam etmesinin uygun görüldüğü belirtilerek davanın kabulü yönünde karar verilmesi talep edilmiş ise de;
Öncelikle belirtmek gerekir ki,bu davaya konu bireysel işlem memur kadrosuna atanma işlemi olmayıp, vergi müfettişliği yeterlik sınavına alınmama işlemidir. Davacı vekili tarafından ibraz edilen belgelerden bu davaya konu vergi müfettişliği yeterlik sınavına alınmama işleminin geri alındığı yönünde davalı idarenin herhangi bir irade beyanının bulunmadığı, davacının memur kadrosuna atanmasının iptal edildiği, davacıya yeniden yeterlik sınavına girmek için yeni bir imkan tanındığı anlaşılmaktadır. Dolayısıyla davalı idarece davacının memur kadrosuna atama onayının iptal edilmiş olmasının bu davanın kabulü mahiyetinde olmadığı değerlendirilmiştir.
Kariyer bir meslek olan vergi müfettişliğinin yetiştirme aşamasına ilişkin olan vergi müfettiş yardımcılığı sürecinde, yardımcıların performanslarının ölçülmesindeki en temel ölçüt sınavlarda elde edecekleri başarı derecesidir. Zira, yukarıda söz edildiği gibi sınavlardaki başarı derecesinin genel performans puanındaki oranı %40’tır. Sınavlarda elde edilen başarı derecesi ise; temel eğitim notunun %15’i, hizmet içi eğitim notunun %15’i, birinci yetki sınavı notunun %70’i, ikinci yetki sınav notunun %50’si alınmak suretiyle belirlenmektedir. Bu oranlara bakıldığında, performans değerlendirme sisteminin en yüksek ağırlık oranı yetki sınav notu oluşturmaktadır.
Somut uyuşmazlıkta; davacı, birinci yetki sınavına girip 38,75 puan alıp başarısız olmasının ardından, ikinci yetki sınavında da sıfır puan alarak başarısız olmuştur. Davacının temel eğitim sınav notu(56,30)hizmet içi eğitim sınav notu(60),çalışmalarından elde ettiği grup başkanı notu (90,20),refakat çalışmaları notu (91,60), rapor değerlendirme komisyonu notu (86,60), çalışmalar notunun(80) olduğu, bu notların incelenmesi sonucunda, davacının performans değerlendirmesinden başarısız olmasının temel nedeninin ikinci yetki sınavında sıfır puan alması olduğu, şayet davacı, ikinci yetki sınavında en az 60,90 puan almış olsaydı performans değerlendirmesinden başarılı olabilmesinin mümkün olduğu anlaşılmaktadır.
Bu durum karşısında, mesleğin gerektirdiği niteliklerin kazanılıp kazanılmadığını ölçen ve performans değerlendirme sisteminin en etkili parametresi olan yetki sınavında sıfır puan alan davacının performans değerlendirmesi sonucunda başarısız olmasına ve bunun sonucu olarak yeterlik sınavına alınmamasına ilişkin işlemde hukuka ve mevzuata aykırılık bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle;
11/01/2016 günlü, 29590 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Vergi Denetim Kurulu Performans Değerlendirme Sistemi Yönetmeliği’nin 22. maddesinin 16. Fıkrası ve 23. maddesinin 4. fıkrası,31/10/2011 günlü, 28101 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Vergi Denetim Kurulu Yönetmeliği’nin 29. maddesinin 3. fıkrasının iptali ile performans değerlendirmesi sonucunda başarısız olması nedeniyle 14-17 Ocak 2019 tarihlerinde yapılacak yeterlik sınavına alınmamasına ilişkin işlemin iptali istemine ilişkin davanın reddine karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İkinci Dairesince; Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY :
Vergi müfettiş yardımcısı olarak görev yapan davacı, katıldığı birinci yetki sınavında “38,75” puanla; ikinci yetki sınavında da “0” puanla başarısız olmuş ve bir vergi müfettişinin gözetiminde çalışmaya devam ederek yardımcılık süresini tamamlamıştır.
Yardımcılık süresinin sonunda hesaplanan genel performans puanı 57,82 (70’in altında) olduğundan, performans değerlendirmesinden başarısız sayılmış ve yeterlik sınavına çağrılmamıştır.
Davacıya, performans değerlendirmesi sonucunda başarısız olduğu ve yeterlik sınavına girmeye hak kazanamadığı hususu … günlü, … sayılı işlem ile bildirilmiş, bu işlem üzerine, bakılmakta olan dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT :
Türkiye Cumhuriyeti Anayasası’nın “Yönetmelikler” başlıklı 124. maddesinde; “Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzelkişileri, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilirler.” hükmü yer almaktadır.
Dava konusu Yönetmelikler, 178 sayılı Maliye Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname (KHK)’nin Ek 29. maddesine dayalı olarak, bu maddenin uygulanmasını sağlamak üzere çıkarılmıştır.
Her ne kadar 178 sayılı KHK; 09/07/2018 günlü, 30473 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren 703 sayılı, Anayasada Yapılan Değişikliklere Uyum Sağlanması Amacıyla Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun Hükmünde Kararname’nin 13. maddesi ile yürürlükten kaldırılmış ise de; aynı Kanun Hükmünde Kararname’nin 179. maddesi ile 375 sayılı KHK’ye eklenen Geçici 27. maddenin ikinci fıkrasında yer alan, “Bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte kamu kurum ve kuruluşlarında 10/5/2018 tarihli ve 7142 sayılı 6771 sayılı Kanunla Türkiye Cumhuriyeti Anayasasında Yapılan Değişikliklere Uyum Sağlanması Amacıyla Çeşitli Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılması Konusunda Yetki Kanununa göre çıkarılan kanun hükmünde kararnamelerle yürürlükten kaldırılan hükümlere dayanarak müfettiş yardımcısı, denetmen yardımcısı, denetçi yardımcısı, aktüer yardımcısı ve stajyer kontrolör olarak istihdam olunanların müfettiş, denetmen, denetçi, kontrolör, aktüerler kadro veya pozisyonlarına atanmaları, bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten önce tabi oldukları mevzuat hükümlerine göre sonuçlandırılır.” hükmü karşısında, somut uyuşmazlığın çözümünde, 178 sayılı KHK’nin Ek 29. maddesinin uygulanacağı açıktır.
Öte yandan, 703 sayılı KHK’nin 178. maddesi ile 375 sayılı KHK’ye eklenen Ek 32. maddede, yürürlükten kaldırılan 178 sayılı KHK’nin Ek 29. maddesinde yer alan düzenlemelere benzer hükümlerin getirildiği görülmektedir.
178 sayılı Maliye Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname’nin “Vergi Denetim Kurulu Başkanlığında atama, yükselme ve yer değişikliği” başlıklı Ek 29. maddesinin altıncı fıkrasında; “Vergi Müfettiş Yardımcıları, fiilen üç yıl çalışmak ve yardımcılık döneminde performans değerlendirmesine göre başarılı olmak şartıyla yapılacak yeterlik sınavına girmeye hak kazanırlar. Yeterlik sınavında her bir grup başkanlığı itibarıyla yer alacak sınav konuları ile ortak sınav konuları ve sınava ilişkin diğer usul ve esaslar yönetmelikle düzenlenir. … Yeterlik sınavına girmeye hak kazanamayanlar ile yeterlik sınavında başarılı olamayanlar ise Bakanlıkta derecelerine uygun memur kadrolarına atanırlar.” hükmü, dokuzuncu fıkrasında; “Performans değerlendirme sistemi, Vergi Müfettişlerinin mesleki yeterlik ve yetkinliklerinin objektif, nesnel ve mukayeseli bir şekilde değerlendirilmesi için görev yaptıkları süre içindeki sınavlarda elde ettikleri başarı derecesi, grup başkanlarının Vergi Müfettişlerinin iş performansına ilişkin değerlendirmeleri, düzenledikleri vergi inceleme raporları hakkında rapor değerlendirme komisyonları tarafından yapılan değerlendirmeler, düzenledikleri diğer inceleme, araştırma, görüş, denetim ve soruşturma raporları hakkında yapılan değerlendirmeler, lisansüstü eğitim düzeyleri ve benzeri kriterler esas alınarak oluşturulur. Vergi Müfettişlerinin performans değerlendirmesi takvim yılı itibarıyla yapılır.” hükmü, onuncu fıkrasında ise; “Başkanlığın görev, yetki ve sorumlulukları, grup başkanlıklarının görev alanları, performans değerlendirme sisteminin oluşturulması ve yönetimi ile Vergi Müfettişlerinin görev, yetki ve sorumlulukları, mesleğe alınmaları, yetiştirilmeleri, yeterlikleri, yükselmeleri, grup başkanlıklarında görevlendirilmeleri ve yer değiştirmelerine ilişkin usul ve esaslar yönetmelikle düzenlenir.” hükmü yer almaktadır.
31/10/2011 günlü, 28101 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan ve dava tarihinde yürürlükte bulunan Vergi Denetim Kurulu Yönetmeliği’nin “Vergi Müfettiş Yardımcılarına yetki verilmesi” başlıklı, 24/03/2017 günlü Yönetmelik ile değişik 29. maddesinin 3. fıkrasında; “Yetki sınavı, Başkanlıkça belirlenen esaslar çerçevesinde ve yazılı olarak yapılır. Yetki sınavında başarılı olmak için, sınav oturumlarının her birinden 100 tam puan üzerinden en az 50 puan alınması ve bütün sınav oturumlarından alınacak puanların ortalamasının 65’ten aşağı olmaması şarttır. Yetki sınavında başarılı olamayanlar, en az üç ay süresince bir Vergi Müfettişinin refakatinde çalıştıktan sonra, Başkanlıkça belirlenen bir tarihte yeniden yetki sınavına girerler. Bu sınavda da başarılı olamayan veya özürsüz olarak sınava girmeyen Vergi Müfettiş Yardımcıları, Vergi Müfettişlerinin gözetiminde çalışmalarına devam ederler.” kuralı; Vergi Denetim Kurulu Performans Değerlendirme Sistemi Yönetmeliği’nin “Çalışmaların puanlandırılması” başlıklı 22. maddesinin 16. fıkrasında ise; “(Ek:RG-24/3/2017-30017)(1) Girdikleri ikinci yetki sınavında da başarısız olan veya özürsüz olarak sınava girmeyen Vergi Müfettiş Yardımcıları, Vergi Müfettişleri gözetiminde yaptıkları çalışmalardan bu maddeye göre belirlenen puanları alırlar.” kuralı yer almıştır.
11/01/2016 günlü, 29590 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Vergi Denetim Kurulu Performans Değerlendirme Sistemi Yönetmeliği’nin “Çalışmaların ve sınavların değerlendirilmesi” başlıklı 23. maddesinin 4. fıkrasında ise; “Vergi Müfettişleri ve Vergi Müfettiş Yardımcılarının çalışmalara ilişkin performans değerlendirme notunun 100 puanı aşması durumunda, aşan kısım performans değerlendirmesinde dikkate alınmaz.” hükmü düzenlenmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME :
Vergi Denetim Kurulu Performans Değerlendirme Sistemi Yönetmeliği’nin, vergi müfettiş yardımcılarının performanslarının değerlendirilmesine yönelik hükümleri incelendiğinde; performans değerlendirmesinde esas alınan beş ana kriter bulunduğu, bunların; 1- Sınavlarda elde edilen başarı derecesi, 2- Grup Başkanının değerlendirmesi, 3- Rapor değerlendirme komisyonları tarafından yapılan değerlendirmeler, 4- Refakat çalışmalarının değerlendirilmesi, 5- Çalışmalarına ilişkin değerlendirmeler olduğu görülmektedir.
Bu beş parametrenin her birinin nasıl hesaplanacağına, hangi oranlar ile genel performans puanına dahil edileceğine dair hükümler, Vergi Denetim Kurulu Performans Değerlendirme Sistemi Yönetmeliği’nde ayrıntılı bir şekilde düzenlenmiştir. Buna göre; sınavlarda elde edilen başarı derecesinin %40’ı; grup başkanı değerlendirmesinin %10’u; rapor değerlendirme komisyonları tarafından yapılan değerlendirmelerin %10’u; refakat çalışmalarının değerlendirilmesi notunun %10’u ve çalışmalarına ilişkin değerlendirmelerin %30’unun toplamı sonucunda genel performans puanı elde edilmektedir.
Vergi Denetim Kurulu Performans Değerlendirme Sistemi Yönetmeliği’nin 23. maddesinin 4. fıkrasına yönelik olarak;
Yukarıda söz edildiği gibi, vergi müfettiş yardımcılarının performanslarını ölçmek amacıyla getirilen performans değerlendirme sistemi; birden fazla parametrenin ölçümü sonucu elde edilen puanların yüzdelerinin alınması suretiyle genel performans puanının elde edilmesi üzerine kurulmuştur. Başka bir ifade ile her bir parametrenin tavan puanı 100 puan olarak öngörülmüş ve bu sayede parametrelerin ağırlık oranları korunmuştur.
Her ne kadar davacı tarafından, daha fazla çalışmak suretiyle elde ettiği 100’ün üzerindeki puanların hesaplamaya dahil edilmemesinin hakkaniyete aykırı olduğu ileri sürülmekte ise de; anılan kuralın, eşitlik ilkesine uygun biçimde, yalnızca davacıya değil, her vergi müfettiş yardımcısına uygulandığı ve 100’ün üzerindeki puanların hesaplamaya dahil edilmesi halinde değerlendirme sisteminin tavan sınırı aşılarak, diğer parametrelerin sahip olduğu ağırlık oranının ihlal edilmiş olacağı dikkate alındığında, söz konusu düzenlemede hukuka ve hakkaniyete aykırı bir yön bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Vergi Denetim Kurulu Yönetmeliği’nin 29. maddesinin 3. fıkrası ile Vergi Denetim Kurulu Performans Değerlendirme Sistemi Yönetmeliği’nin 22. maddesinin 16. fıkrasına yönelik olarak;
31/10/2011 günlü, 28101 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Vergi Denetim Kurulu Yönetmeliği’nin, 07/04/2021 günlü, 31447 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Vergi Denetim Kurulu Yönetmeliği’nin 75. maddesi ile yürürlükten kaldırıldığı; Vergi Denetim Kurulu Performans Değerlendirme Sistemi Yönetmeliği’nin 22. maddesinin 16. fıkrasının ise, 07/04/2021 günlü, 31447 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Yönetmelik ile ilga edildiği dikkate alındığında, söz konusu düzenlemeler yönünden davanın konusuz kaldığı anlaşılmıştır.
Davacının, performans değerlendirmesi sonucunda başarısız olması nedeniyle yeterlik sınavına alınmamasına ilişkin işleme gelince;
178 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin Ek 29. maddesinin dokuzuncu fıkrasında yer alan hüküm uyarınca, vergi müfettiş yardımcılarının görev yaptıkları süre içinde, mesleki yeterlik ve yetkinliklerinin objektif, nesnel ve mukayeseli bir şekilde değerlendirilmesi için sınavlara tabi tutulabileceği açıktır. Yetki sınavı da; yardımcılıkta fiilen geçen on sekiz aydan sonra girilen ve vergi müfettiş yardımcılarının görev ve yetki alanlarına giren yürürlükteki mevzuat ve bunun uygulamasına ilişkin mesleğin gerektirdiği niteliklerin kazanılıp kazanılmadığını ölçen bir sınavdır. Yetki sınavı sonucunda başarılı olan vergi müfettiş yardımcılarına re’sen inceleme, teftiş ve soruşturma yetkisi verilmektedir. Yetki sınavında başarısız olanlara ise, en az üç ay bir vergi müfettişinin refakatinde çalıştıktan sonra yeniden yetki sınavına girme hakkı verilmekte, ikinci sınavda da başarısız olunması halinde bir vergi müfettişinin gözetiminde görevlerine devam etmeleri sağlanmaktadır.
Vergi Denetim Kurulu Performans Değerlendirme Sistemi Yönetmeliği’nin 13. maddesinin dava tarihindeki halinde yer alan düzenleme uyarınca; ilk yetki sınavında başarılı olan vergi müfettiş yardımcılarının aldığı notun %70’i, ikinci yetki sınavına katılan vergi müfettiş yardımcılarının ise aldığı notun %50’si performans notunun hesabında dikkate alınmakta iken, anılan hüküm; Anayasa’da düzenlenen eşitlik ilkesine ve hukuka aykırı olduğu gerekçesiyle Danıştay İkinci Dairesinin 01/12/2022 günlü, E:2019/683, K:2022/6176 sayılı kararıyla iptal edilmiştir.
Davacının performans puanının hesabında dikkate alınmış olan Vergi Denetim Kurulu Performans Değerlendirme Sistemi Yönetmeliği’nin 13. maddesinin hukuka aykırı bulunarak iptaline karar verildiği göz önüne alındığında, davalı idarece anılan iptal kararı sonucunda getirilecek yeni düzenleme uyarınca davacının puanının yeniden hesaplanması gerekeceği açık olduğundan, davaya konu bireysel işlemde hukuka uyarlık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Nitekim, Vergi Denetim Kurulu Performans Değerlendirme Sistemi Yönetmeliği’nin 13. maddesinde, 07/04/2021 günlü, 31447 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Yönetmelik ile yapılan değişiklik ve aynı Yönetmelik ile getirilen Geçici 6. madde ile yetki sınavında başarılı olamamış vergi müfettiş yardımcıları yönünden yeni bir performans puanı hesaplama yöntemi getirildiği görülmektedir.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. 31/10/2011 günlü, 28101 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Vergi Denetim Kurulu Yönetmeliği’nin 29. maddesinin 3. fıkrası ile 11/01/2016 günlü, 29590 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Vergi Denetim Kurulu Performans Değerlendirme Sistemi Yönetmeliği’nin 22. maddesinin 16. fıkrasının iptali istemi hakkında KARAR VERİLMESİNE YER OLMADIĞINA oybirliğiyle;
2. Davacının performans değerlendirmesi sonucunda başarısız olması nedeniyle yeterlik sınavına alınmamasına ilişkin … günlü, … sayılı işlemin İPTALİNE oybirliğiyle;
3. 11/01/2016 günlü, 29590 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Vergi Denetim Kurulu Performans Değerlendirme Sistemi Yönetmeliği’nin 23. maddesinin 4. fıkrasının iptali istemine yönelik olarak DAVANIN REDDİNE oyçokluğuyla;
4. Aşağıda dökümü yapılan … -TL yargılama giderinin, davadaki haklılık oranına göre … -TL’lik kısmının davacı üzerinde bırakılmasına, karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesine göre belirlenen … -TL vekalet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine; yargılama giderinin … -TL’lik kısmının ve … -TL vekalet ücretinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine; kararın kesinleşmesinden sonra posta ücretinden artan … -TL’nin davacıya iadesine;
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 01/12/2022 tarihinde karar verildi.
(X) KARŞI OY :
178 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin Ek 29. maddesinin dokuzuncu fıkrasında; “Performans değerlendirme sistemi, Vergi Müfettişlerinin mesleki yeterlik ve yetkinliklerinin objektif, nesnel ve mukayeseli bir şekilde değerlendirilmesi için görev yaptıkları süre içindeki sınavlarda elde ettikleri başarı derecesi, grup başkanlarının Vergi Müfettişlerinin iş performansına ilişkin değerlendirmeleri, düzenledikleri vergi inceleme raporları hakkında rapor değerlendirme komisyonları tarafından yapılan değerlendirmeler, düzenledikleri diğer inceleme, araştırma, görüş, denetim ve soruşturma raporları hakkında yapılan değerlendirmeler, lisansüstü eğitim düzeyleri ve benzeri kriterler esas alınarak oluşturulur. ” hükmü yer almıştır.
Vergi Denetim Kurulu Performans Değerlendirme Sistemi Yönetmeliği’nin “Amaç” başlıklı 1. maddesinde; “Bu Yönetmeliğin amacı, Vergi Müfettişlerinin ve Vergi Müfettiş Yardımcılarının mesleki yeterlik ve yetkinliklerinin objektif, nesnel ve mukayeseli bir şekilde değerlendirilmesi için performans değerlendirme sisteminin oluşturulması ve yönetimine ilişkin usul ve esasları düzenlemektir.” kuralı düzenlenmiştir.
Aynı Yönetmeliğin “Çalışmaların ve sınavların değerlendirilmesi” başlıklı 23. maddesinin 4. fıkrasında ise; “Vergi Müfettişleri ve Vergi Müfettiş Yardımcılarının çalışmalara ilişkin performans değerlendirme notunun 100 puanı aşması durumunda, aşan kısım performans değerlendirmesinde dikkate alınmaz.” düzenlemesine yer verilmiştir.
Dava dosyası içerisinde yer alan bilgi ve belgeler incelendiğinde; davalı idarece vergi müfettiş yardımcılarına verilen işlerin karşılığı olan puanların 100’ün üzerinde olabildiği görülmektedir.
Yukarıda yer verilen mevzuat uyarınca, performans değerlendirme sistemi, vergi müfettişi ve vergi müfettiş yardımcılarının mesleki yeterlik ve yetkinliklerini ölçmek amacıyla getirilmiş olup, idare tarafından verilen işlerin karşılığının 100 puanı aşması halinde, çalışmalara ilişkin performans değerlendirmesi bakımından, mesleki yeterlik ve yetkinliğini eksiksiz biçimde ortaya koyarak işlerini tamamlayan ve 100’ün üzerinde puan alan bir vergi müfettiş yardımcısının, çalışmalarının 100’ün üzerindeki puanlara karşılık gelen kısmının değerlendirmeye alınmaması sonucunu doğuran dava konusu düzenlemenin, performans değerlendirme sisteminin amacına ve hakkaniyete aykırı olduğu sonucuna varılmıştır.
Bu itibarla, Vergi Denetim Kurulu Performans Değerlendirme Sistemi Yönetmeliği’nin 23. maddesinin 4. fıkrasının iptali gerektiği oyuyla çoğunluk kararına katılmıyorum.