Danıştay 6. Daire Başkanlığı         2019/14753 E.  ,  2022/9928 K.
T.C.
D A N I Ş T A Y
ALTINCI DAİRE
Esas No : 2019/14753
Karar No : 2022/9928

KARAR DÜZELTME İSTEMİNDE
BULUNAN (DAVALI) : … Büyükşehir Belediye Başkanlığı
VEKİLİ : Av. …

KARŞI TARAF (DAVACI) : … Valiliği (… İl Müdürlüğü)
VEKİLİ : Av. …

İSTEMİN KONUSU : … İdare Mahkemesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı dava konusu işlemin iptali yolundaki kararının onanmasına dair Danıştay Altıncı Dairesinin 05/03/2019 tarih ve E:2014/870, K:2019/1168 sayılı kararının; 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun Geçici 8. maddesi uyarınca uygulanmasına devam edilen 3622 sayılı Kanun ile değişik 54. maddesi uyarınca düzeltilmesi istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Mersin ili, Mezitli ilçesi, … Mahallesi, … ve … parsel sayılı taşınmazların “turizm tesis alanı” olarak işlevlendirilmesine ilişkin 1/1000 ölçekli uygulama imar planı değişikliği ve 1/5000 ölçekli nazım imar planı değişikliğinin onaylanmasına dair … tarihli, … sayılı Mersin Büyükşehir Belediye Meclisi kararının iptali istenilmiştir.

İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: İdare Mahkemesince; dosyadaki bilgi ve belgelerin incelenmesinden dava konusu taşınmazların bulunduğu alanın 1/25000 ölçekli nazım imar planında “turizm tesis alanı” olarak işlevlendirilmesine karşın uyuşmazlık konusu 1/1000 ölçekli uygulama imar planı ve 1/5000 ölçekli nazım imar planı değişikliklerinde “park alanı” olarak öngörüldüğü, üst ölçekli 1/25000 ölçekli nazım imar planında getirilen “turizm tesisi alanı” kullanım kararının alt ölçekli 1/1000 ölçekli uygulama imar planı ve 1/5000 ölçekli nazım imar planında getirilmediği, bu durumda üst ölçekli planda öngörülen kullanım şekli dışında bir kullanım şekli öngören plan değişikliklerinin kabulüne ilişkin dava konusu işlemde hukuka ve mevzuata uyarlık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Belirtilen gerekçelerle hukuka aykırı bulunan dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.
Daire kararının özeti: Davalının temyiz başvurusu üzerine Danıştay Altıncı Dairesince, temyize konu karar hukuk ve usule uygun bulunmuş ve kararın onanmasına karar verilmiştir.

KARAR DÜZELTME TALEP EDENİN İDDİALARI : Davalı tarafından, İdare Mahkemesince yerinde keşif ve bilirkişi incelemesi yaptırılmadan karar verildiği, dava konusu taşınmazın Kıyı Kanunu gereği sahil şeridi içerisinde kalması ve kısmi yapılaşma şartının gerçekleşmemesi nedeniyle park fonksiyonu verildiği bu nedenle karar düzeltme isteminin kabulü ile idare mahkemesi kararının bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Savunma verilmemiştir.

DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ …’IN DÜŞÜNCESİ : Karar düzeltme isteminin kabulü ile idare mahkemesi kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Altıncı Dairesince Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, 10/07/2018 tarih ve 30474 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 101. maddesi uyarınca Hazine malları konusunda genel yetkili kuruluş Milli Emlak Genel Müdürlüğü olup anılan Genel Müdürlük aynı kararnamenin 99. Madddesinde Çevre ve Şehircilik Bakanlığının hizmet birimleri arasında sayıldığından, 703 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Geçici 1. maddesinin 19. fıkrası uyarınca, davacı Maliye Hazinesi (Mersin Defterdarlığı) yerine Mersin Valiliğinin (Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği İl Müdürlüğü) davacı olarak alınması suretiyle işin gereği görüşüldü:
6545 sayılı Türk Ceza Kanunu İle Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanunun 103. maddesinin b) bendi ile 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 54. maddesi yürürlükten kaldırılmış ise de; anılan Yasanın 27. maddesiyle 2577 sayılı Yasaya eklenen Geçici 8. maddenin 1. fıkrasındaki “Bu Kanunla idari yargıda kanun yollarına ilişkin getirilen hükümler, 2576 sayılı Kanunun, bu Kanunla değişik 3 üncü maddesine göre kurulan bölge idare mahkemelerinin tüm yurtta göreve başlayacakları tarihten sonra verilen kararlar hakkında uygulanır. Bu tarihten önce verilmiş kararlar hakkında, kararın verildiği tarihte yürürlükte bulunan kanun yollarına ilişkin hükümler uygulanır.” kuralı uyarınca, bu maddeye göre kararın düzeltilmesi yolundaki istemin incelemesine geçildi. 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 54. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendine göre kararın düzeltilmesi istemi yerinde görüldüğünden Dairemizin 05/03/2019 tarih ve E:2014/870, K:2019/1168 sayılı kararı kaldırılarak işin esası incelendi:

İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY : Mersin ili, … ilçesi, … Mahallesinde maliye hazinesine kayıtlı olan ve mevcut imar planında turizm tesis alanı olarak öngörülen … parsel sayılı taşınmazın çocuk bahçesi, … parsel sayılı taşınmazın park alanı olarak işlevlendirilmesi yolundaki 1/5000 ölçekli nazım ve 1/1000 ölçekli uygulama imar planı değişikliklerinin kabulüne ilişkin Mersin Büyükşehir Belediye Meclisinin … tarihli, … sayılı kararının iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
2577 sayılı İdari Yargılama Usulu Kanununun 31. maddesinin 1. fıkrasında yapılan atıfla, 6100 sayılı Kanunun 275. maddesinin bilirkişiye başvurulmasını gerektiren hâller başlıklı 266. maddesinde ” Mahkeme, çözümü hukuk dışında, özel veya teknik bilgiyi gerektiren hâllerde, taraflardan birinin talebi üzerine yahut kendiliğinden, bilirkişinin oy ve görüşünün alınmasına karar verir. Hâkimlik mesleğinin gerektirdiği genel ve hukuki bilgiyle çözümlenmesi mümkün olan konularda bilirkişiye başvurulamaz.” hükmüne yer verilmiştir.
3194 sayılı İmar Kanununun 5. maddesinin işlem tarihinde yürürlükte olan halinde, “nazım imar planı; varsa bölge veya çevre düzeni planlarına uygun olarak halihazır haritalar üzerine, yine varsa kadastral durumu işlenmiş olarak çizilen ve arazi parçalarının; genel kullanış biçimlerini, başlıca bölge tiplerini, bölgelerin gelecekteki nüfus yoğunluklarını, gerektiğinde yapı yoğunluğunu, çeşitli yerleşme alanlarının gelişme yön ve büyüklükleri ile ilkelerini, ulaşım sistemlerini ve problemlerinin çözümü gibi hususları göstermek ve uygulama imar planlarının hazırlanmasına esas olmak üzere düzenlenen, detaylı bir raporla açıklanan ve raporuyla beraber bütün olan plan; uygulama imar planı da; tasdikli halihazır haritalar üzerine varsa kadastral durumu işlenmiş olarak nazım imar planı esaslarına göre çizilen ve çeşitli bölgelerin yapı adalarını, bunların yoğunluk ve düzenini, yolları ve uygulama için gerekli imar uygulama programlarına esas olacak uygulama etaplarını ve diğer bilgileri ayrıntıları ile gösteren plan” olarak tanımlanmıştır. Aynı Kanunun 6. maddesinin işlem tarihinde yürürlükte olan halinde ise, planlar kapsadıkları alan ve amaçları açısından bölge planları ve imar planları olarak iki ana kategoriye ayrılmış, imar planları da uygulamaya esas olan uygulama imar planları ve bu planın hazırlanmasındaki temel hedefleri, ilkeleri ve arazi kullanım kararlarını belirleyen nazım imar planları olarak sınıflandırılmış, her planın bir üst kademedeki plana uygun olarak hazırlanması zorunluluğu getirilmiştir.
Dava konusu işlem tarihinde yürürlükte olan Plan Yapımına Ait Esaslara Dair Yönetmeliğin “Tanımlar” başlıklı 3.maddesinde, nazım imar planı; onaylı halihazır haritalar üzerine varsa kadastral durumu işlenmiş olan, varsa bölge ve çevre düzeni planlarına uygun olarak hazırlanan ve arazi parçalarının; genel kullanış biçimlerini, başlıca bölge tiplerini, bölgelerin gelecekteki nüfus yoğunluklarını, gerektiğinde yapı yoğunluğunu, çeşitli yerleşme alanlarının gelişme yön ve büyüklükleri ile ilkelerini, ulaşım sistemlerini ve problemlerinin çözümü gibi hususları göstermek ve uygulama imar planlarının hazırlanmasına esas olmak üzere 1/2000 veya 1/5000 ölçekte düzenlenen, detaylı bir raporla açıklanan ve raporu ile bir bütün olan plan olarak, uygulama imar planı ise; onaylı halihazır haritalar üzerine varsa kadastral durumu işlenmiş olan ve nazım imar planına uygun olarak hazırlanan ve çeşitli bölgelerin yapı adalarını, bunların yoğunluk ve düzenini, yolları ve uygulama için gerekli imar uygulama programlarına esas olacak uygulama etaplarını ve esaslarını ve diğer bilgileri ayrıntıları ile gösteren ve 1/1000 ölçekte düzenlenen raporuyla bir bütün olan plan olarak tanımlanmış, aynı yönetmeliğin 17. maddesinde; “Nazım planlar üzerinde gösterilen teknik ve sosyal altyapı alanlarının konum ile büyüklükleri, toplam standartların altına düşülmemek şartı ile uygulama planlarında değiştirilebilir.” düzenlemesine yer verilmiştir.
14.06.2014 tarihli, 29030 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliğinin 23. Maddesinde “Nazım imar planında karar düzeyi ve içerikleri bakımından, uygulama imar planındaki detay kararlar alınmaması esas olup, uygulamaya dönük kararlar uygulama imar planlarında belirlenir. İhtiyaç duyulması halinde, nazım imar planlarında, sosyal ve teknik altyapı alanları ve kamuya ayrılan alan dengeleri gözetilmek suretiyle uygulama imar planlarının yapım etapları belirlenebilir.” hükmüne; 24. maddesinin ikinci fıkrasında ” Nazım imar planları üzerinde gösterilen sosyal ve teknik altyapı alanlarının konum ile büyüklükleri, toplam standartların altına düşülmemek, nazım imar planının ana kararlarını, sürekliliğini, bütünlüğünü ve genel işleyişini bozmamak ve hizmet etki alanı içinde kalmak şartı ile ilgili kurum ve kuruluşların görüşü dikkate alınarak uygulama imar planlarında değiştirilebilir.” hükmüne; üçüncü fıkrasında ise “Uygulama imar planlarında, bölgenin ihtiyacına yönelik çocuk bahçesi, yeşil alan, otopark, cep otoparkı, yol boyu otopark, durak cebi, aile sağlık merkezi, mescit, karakol, muhtarlık, trafo gibi sosyal ve teknik altyapı alanlarını artırıcı küçük alan gerektiren fonksiyonlar ayrılabilir ve bu fonksiyonların konulması nazım imar planına aykırılık teşkil etmez.” hükmüne yer verilmiştir.
3621 sayılı Kıyı Kanununun 4. maddesinde, kıyı çizgisi, kıyı kenar çizgisi, kıyı,sahil şeridi ve dar kıyının tanımı yapıldıktan sonra 5. maddesinde kıyılar ile ilgili genel esaslar belirtilmiş, 6. ve 7. maddelerinde, kıyının korunması, yapı yasağı, kıyıda ve sahil şeridinde yapılabilecek yapılarla ilgili düzenlemeler getirilmiş, geçici maddesinde de, bu Kanunun yürürlüğe girdiği tarihten önce mevzuat hükümlerine uygun olarak onanmış ve kısmen veya tamamen yapılaşmış 1/1000 ölçekli uygulama imar planlarının sahil şeritleri ile ilgili hükümlerinin saklı olduğu, hükme bağlanmıştır.
Anılan Kanun doğrultusunda düzenlenen Kıyı Kanununun Uygulanmasına Dair Yönetmeliğin 30.03.1994 tarihli, 21890 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan değişik 4. maddesinde; “Kısmi yapılaşma: a) Belediye ve mücavir alan sınırları içinde ve dışında; 11 Temmuz 1992 tarihinden önce belirli bir kullanım amacına dayalı olarak onaylanmış 1/1000 ölçekli mevzi imar planlarının, kıyı kenar çizgisinden itibaren kara yönünde 100 metrelik kesim içerisindeki imar adalarında; üzerinde yapıldığı tarihte yürürlükte bulunan plan ve mevzuata uygun olarak tamamlanmış yapılar ile ruhsat alınarak en az su basman seviyesinde inşaatı tamamlanmış yapıların bulunduğu parsellerin sayısının veya kullanılan toplam taban alanının imar adasındaki toplam parsel sayısının veya toplam alanın yüzde ellisinden fazla olması durumudur.
Üzerinde birden fazla yapı yapılması mümkün olan parseller, en az su basman seviyesinde inşaatı tamamlanmış olmak kaydı ile taban alanı veya yapı sayısı itibariyle bu kapsamda değerlendirilir.
b) Kentsel ve kırsal yerleşmelerde; meskun ve gelişme alanlarını kapsamak yerleşmenin mevcut ve projeksiyon nüfusuna dayalı gerekli tüm kullanım ve fonksiyonları içermek üzere hazırlanmış ve 11 Temmuz 1992 tarihinden önce onaylanmış uygulama imar planlarının kıyı kenar çizgisinden itibaren kara yönünde 100 metrelik bandı içerisinde kalan kesiminde yer alan imar adalarının sayısının yüzde ellisinden fazlasında, (a) bendi hükümleri geçerlidir.
c) Turizm alan ve merkezlerinde; Turizm Bakanlığınca 11 Temmuz 1992 tarihinden önce onaylanmış turizm amaçlı uygulama imar planlarının, kıyı kenar çizgisinden itibaren kara yönünde 100 metrelik bandı içerisinde kalan kesimindeki imar adalarının yüzde ellisinden fazlasında, (a) bendindeki tanıma uygun yapılaşma olması durumudur. Aksi halde (a) bendi hükümleri geçerlidir.
d) Turizm alan ve merkezlerinde, turizm dışı kullanımlara yönelik olarak hazırlanmış ve 11 Temmuz 1992 tarihinden önce onaylanmış uygulama imar planlarının ilgi ve kapsamına göre (a) veya (b) bentlerindeki tanımlara uygun yapılaşmış olması durumudur.” şeklinde tanımlanmıştır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Yukarıda anılan mevzuat hükümleri uyarınca arazi ve arsaların imar planlarında hangi kullanıma ayrılacağı öncelikle nazım imar planında belirlenmektedir. Nazım imar planında belirlenen ana kararlar doğrultusunda arazi parçalarının genel kullanış biçimleri ve bölge tipleri belirlendikten sonra planlamaya konu edilen alanın özelliklerine göre planlama yapılmaktadır.
Genel nitelikli olan 1/5000 ölçekli nazım imar planlarında arazi kullanımları ile yerleşme alanları şematik olarak gösterildiğinden, nazım imar planına göre uygulama yapılamaz. Bununla birlikte nazım imar planlarında kentsel alan kullanımı, sosyal ve teknik donatı alanları ayrıntılı olarak gösterilir.
Buna karşın 5216 sayılı Yasa gereğince büyükşehir belediyeleri tarafından hazırlanan 1/25.000 ölçekli nazım imar planları ise 1/5000 ölçekli planlara göre daha az ayrıntı içeren planlar olup, 1/25.000 ölçekli nazım imar planlarında öngörülen mekansal kullanım kararları daha soyut ve genel niteliktedir.
Kentsel planlamanın en temel unsurlarından birisi olan imar planlarının kademeli birlikteliği ilkesine göre, 1/1000 ölçekli uygulama imar planlarının uygun olması gereken üst ölçekli plan kademeli olarak 1/5000 ölçekli nazım imar planıdır. Söz konusu plan da, planlama kademesinde daha üstte yer alan 1/25.000 ölçekli imar planına uygunluk göstermelidir. Hiyerarşik planlama ilişkisine göre, bir plan bir üst ölçekli plan tarafından yönlendirilmeli ve ona uyumu noktasında denetlenmelidir.
Bu itibarla, imar mevzuatımızın öngördüğü planlama süreci doğrultusunda, 1/25.000 ölçekli nazım imar planı uyarınca hazırlanacak daha somut belirlemelere yer veren 1/5000 ölçekli nazım imar planı sonrasında, buna uygun olarak uygulama imar planı hazırlanması suretiyle uygulamaya geçilmesi gerekmektedir.
İmar planlarının kademeli birlikteliği ilkesi uyarınca, uygulama imar planlarının nazım imar planlarına uygun olarak hazırlanması esas olmakla birlikte, bölgenin ihtiyacına yönelik çocuk bahçesi, yeşil alan, park gibi sosyal ve teknik altyapı alanlarını arttırıcı küçük alan gerektiren fonksiyonların uygulama imar planlarında ayrılmasının, üst ölçekli nazım imar planlarına aykırılık teşkil etmeyeceği sonucuna varılmaktadır.
Dosyanın incelenmesinden; sahil şeridinde uyuşmazlık konusu … parsel sayılı taşınmazın çocuk bahçesi, … parsel sayılı taşınmazın park alanı olarak belirlenmesini öngören 1/5000 ölçekli nazım imar planı ile 1/1000 ölçekli uygulama imar planının iptali istemiyle bakılan davanın açıldığı, idare mahkemesince dava konusu imar planı değişikliklerinin üst ölçekli plana uygun olmadığı gerekçesiyle iptaline karar verildiği, anılan 1/5000 ölçekli nazım ve 1/1000 ölçekli uygulama imar planının dayanağı 1/25.000 ölçekli nazım imar planının 1.6.1 sayılı plan notunda ” 1/25.000 ölçekli nazım imar planında gösterilmiş olan kullanım alanları şematik olup, plan üzerinden ölçüm, yer belirleme ve uygulama yapılamaz. 1/5000 ve 1/1000 ölçekli imar planları, bu planın kararlarına uygun olarak yapılacaktır. ” düzenlemesi bulunduğu anlaşılmaktadır.
Kamu yararını yakından ilgilendiren ve çözümü teknik uzmanlık gerektiren imar planlarının şehircilik ilkeleri ile planlama esaslarına uygun olup olmadığının incelenmesi için keşif ve bilirkişi incelemesi yapılmasının gerekli olabileceği tabiidir.
Dava konusu taşınmazın da içinde bulunduğu 1/25000 ölçekli nazım imar planının gerek plan ifade teknikleri, gerekse plan kararlarının niteliği itibariyle, davaya konu imar planı değişikliklerini gösterebilecek bir ölçek olmadığı hususu dikkate alındığında uyuşmazlık konusu 1/5000 ölçekli nazım ve 1/1000 ölçekli uygulama imar planı değişikliklerinin parsel bazında üst ölçekli plan olan 1/25.000 ölçekli nazım imar planına uygunluğu hususunun çözümünün teknik ve hukuki bilgiyi gerektirdiği, sonucuna ulaşıldığından İdare Mahkemesince salt üst ölçekli plan olan 1/25.000 ölçekli nazım imar planına uygunluk yönünden yapılan değerlendirme ile dava konusu işlemin iptali yolunda verilen kararda isabet görülmemiştir.
Öte yandan dava konusu taşınmazlar, Kıyı Kanununa göre sahil şeridinde kaldığından, taşınmazlara 1/5000 nazım ve 1/1000 ölçekli uygulama imar planlarında getirilen kullanımların Kıyı Kanunu ve Kıyı Kanununun Uygulanması Hakkında Yönetmelik’e uygun olup olmadığı hususunun çözümünün de teknik ve hukuki bilgi gerektirmektedir.
Bu itibarla konusunda uzman bilirkişilerden oluşturulacak bilirkişi heyetiyle yerinde keşif ve bilirkişi incelemesi yaptırılmak suretiyle, Kıyı Kanunu ve Kıyı Kanunun Uygulanmasına Dair Yönetmelik gereği geçerli kıyı kenar çizgisi esas alınmak suretiyle 11 Temmuz 1992 tarihinden önce planlama yapılıp yapılmadığı, yapıldı ise kısmi yapılaşma koşullarının gerçekleşip gerçekleşmediği, bu kapsamda kazanılmış hakkın bulunup bulunmadığı belirlenerek, dava konusu imar planlarının kıyı mevzuatına, 3194 sayılı İmar Kanununa şehircilik ilkelerine, planlama esaslarına ve kamu yararına uygun olup olmadığının araştırılması suretiyle dava hakkında yeniden karar verilmesi gerekmektedir.

KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. 2577 sayılı Kanunun 49. maddesine uygun bulunan davalının temyiz isteminin kabulüne,
2.Dava konusu işlemin yukarıda özetlenen gerekçeyle iptaline ilişkin, … İdare Mahkemesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının 2577 sayılı Kanunun 49. maddesi uyarınca BOZULMASINA,
3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın anılan Mahkemeye gönderilmesine, 21/11/2022 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.