Danıştay 8. Daire Başkanlığı         2020/5712 E.  ,  2022/6365 K.
T.C.
D A N I Ş T A Y
SEKİZİNCİ DAİRE
Esas No : 2020/5712
Karar No : 2022/6365

DAVACI : …

DAVALI : … Başkanlığı
VEKİLİ : Av. …

DAVANIN KONUSU :
Yükseköğretim Kurulu Başkanlığı Yürütme Kurulu’nun … tarihli ve … sayılı kararının iptali istenilmektedir.

DAVACININ İDDİALARI :
17.04.2020 tarihinde Resmi Gazete’de yayınlanan 7243 sayılı Yükseköğretim Kanunu ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un 11. maddesi ile vakıf yükseköğretim kurumlarında çalışan öğretim elemanlarına verilen maaaşların devlet yükseköğretim kurumlarındaki aynı unvanda görevli öğretim elemanlarının aldıkları ücretten az olmaması gerektiğinin hüküm altına alınmasına rağmen, davalı idarenin … tarih ve … sayılı kararı ile emsal ücret uygulamasına 2020 yılı içinde olmak şartıyla öğretim elemanı sözleşmelerinin yenilendiği aydan itibaren başlatılması hususunun, vakıf yükseköğretim kurumlarının yetkili kurullarınca değerlendirilerek sonuçlandırılmasının uygun olacağına dair kararı idarenin eylem ve işlemlerinin kanuna dayanması ve idari işlemin kanuna aykırı olmaması ilkelerine aykırı olarak alındığı, açıkça hukuka aykırı olan söz konusu kararın iptaline karar verilmesi istenilmiştir.

DAVALININ SAVUNMASI :
2547 sayılı Kanun’un 6. maddesinin (a) fıkrasında Yükseköğretim Kurulu’nun yükseköğretimi düzenleyen ve yükseköğretim kurumlarının faaliyetlerine yön veren bir kuruluş olduğu, 7243 sayılı Kanun’un yürürlüğe girmesinden sonra bazı vakıf yükseköğretim kurumlarınca sözleşmelerin yıllık olarak yenilendiği, bütçelerini özel hesap dönemine göre planladıkları, maaş artış ve iyileştirmelerinin özel hesap dönemini izleyen aydan itibaren yapılmasının planlandığı, kanunun yürürlüğe girdiği tarihten itibaren emsal ücret uygulamasına geçiş yapacak uygun bütçelerinin bulunmadığı gibi gerekçelerle emsal ücret uygulamasının 2020 yılı içerisinde öğretim elemanı sözleşmelerin yıllık olarak yenilendiği aydan itibaren başlatılıp başlatılmayacağının sorulması üzerine, emsal ücret uygulamasına 2020 yılı içinde olmak şartıyla öğretim elemanı sözleşmelerinin yenilendiği aydan itibaren başlatılması hususunun, vakıf yükseköğretim kurumlarının yetkili kurullarınca değerlendirilerek sonuçlandırılmasının uygun olduğuna dair söz konusu kararın alındığı, kanun değişikliği ile bütçe imkanları kısıtlı olan bir kısım vakıf yükseköğretim kurumlarının zorda kaldıkları iddiasında haklılık payı bulunduğu, dolayısıyla alınan
bu karar ile hem vakıf yükseköğretim kurumlarında çalışan öğretim elemanlarının menfaatleri toplu olarak öncelenmiş hem de vakıf yükseköğretim kurumlarının mali durumu, planlamaları ve öngörmeleri beklenemeyecek sonradan ortaya çıkan ek mali mali külfet göz ardı edilmeyerek 2020 yılı ile sınırlı olarak bünyelerinde çalışan öğretim elemanlarının bilgi ve onayları alınmak suretiyle emsal ücret uygulamasına sözleşme sürelerinin bitiminden sonra geçilebilmesi konusunda vakıf yükseköğretim kurumlarının yetkili kılındığı ileri sürülerek davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : Dava konusu edilen Yükseköğretim Kurulu Başkanlığı Yürütme Kurulu’nun 08.07.2020 tarihli ve 39 sayılı kararının iptaline karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI : ….
DÜŞÜNCESİ : Dava; Yükseköğretim Kurulu Başkanlığı Yürütme Kurulunun “emsal ücret uygulamasına 2020 yılı içinde olmak şartıyla öğretim elemanı sözleşmelerinin yenilendiği aydan itibaren başlatılması hususunun, vakıf yükseköğretim kurumlarının yetkili kurullarınca değerlendirilerek sonuçlandırılmasının uygun olacağına” dair … tarih ve … sayılı kararının iptali istemiyle YÖK Başkanlığına karşı açılmıştır.
Anayasanın 130. maddesinin ikinci fıkrasında, Kanunda gösterilen usul ve esaslara göre, kazanç amacına yönelik olmamak şartı ile vakıflar tarafından, Devletin gözetim ve denetimine tâbi yükseköğretim kurumları kurulabileceği hükmü; dokuzuncu fıkrasında ”Yükseköğretim kurumlarının kuruluş ve organları ile işleyişleri ve bunların seçimleri, görev, yetki ve sorumlulukları üniversiteler üzerinde Devletin gözetim ve denetim hakkını kullanma usulleri, öğretim elemanlarının görevleri, unvanları, atama, yükselme ve emeklilikleri, öğretim elemanı yetiştirme, üniversitelerin ve öğretim elemanlarının kamu kuruluşları ve diğer kurumlar ile ilişkileri, öğretim düzeyleri ve süreleri, yükseköğretime giriş, devam ve alınacak harçlar, Devletin yapacağı yardımlar ile ilgili ilkeler, disiplin ve ceza işleri, malî işler, özlük hakları, öğretim elemanlarının uyacakları koşullar, üniversitelerarası ihtiyaçlara göre öğretim elemanlarının görevlendirilmesi, öğrenimin ve öğretimin hürriyet ve teminat içinde ve çağdaş bilim ve teknoloji gereklerine göre yürütülmesi, Yükseköğretim Kuruluna ve üniversitelere Devletin sağladığı malî kaynakların kullanılması kanunla düzenlenir.” hükmü getirilmiştir.
17.04.2020 tarihinde 31102 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 7243 sayılı Yükseköğretim Kanunu ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un 11. maddesi ile 2547 sayılı Kanunun Ek 8. Maddesine “Vakıf yükseköğretim kurumlarında çalışan öğretim elemanlarına, unvanlarına göre Devlet yükseköğretim kurumlarında ödenen ücret tutarından az ücret verilemez. Bu fıkra kapsamında Devlet yükseköğretim kurumlarında ödenen emsal ücretin hesaplanmasında ilgili mevzuat uyarınca aylıklara ilişkin hükümlerin uygulandığı kadroya bağlı ödemeler dikkate alınır.” hükmü eklenerek, aynı kanunun 30. maddesi ile “bu kanunun 19. maddesi dışındaki diğer hükümlerin yayımı tarihinde yürürlüğe gireceği düzenlemesine yer verilmiştir.
Normlar hiyerarşisi olarak bilinen temel hukuk ilkesine göre, normlar arasında altlık ve üstlük ilişkisi söz konusu olmakta ve her norm geçerliliğini bir üst hukuk normundan almaktadır. Başka bir anlatımla normlar hiyerarşisi, her türlü normun hiyerarşik olarak bir sıra dahilinde sıralanması, birbirine bağlı olması ve üst normla getirilen hukuksal sınırın içinde kalması zorunlu olup,; bunun doğal sonucu olarak, hiyerarşik sıralamada daha altta yer alan bir normun, kendisinden üstte bulunan norma aykırı hükümler içeremeyeceği , bir başka deyişle alt norm niteliğindeki düzenleyici işlemlerin, bir hakkın kullanımını üst normda öngörülmeyen bir şekilde daraltamayacağı veya kısıtlayamayacağı; dolayısıyla, düzenleyici bir işlemin kendinden önce gelen Kanun veya diğer normlarda yer alan hükümlere aykırı düzenlemeler getiremeyeceği kabul edilmektedir.
Bu kapsamda idarenin düzenleme yetkisinin, yasalarla getirilen hükümleri aşacak bir şekilde kullanılamayacağı da İdare Hukuku’nun en temel ilkelerindendir. Dolayısıyla, sınırlı, tamamlayıcı ve bağımlı bir düzenleme yetkisine sahip olan idarenin, Anayasa’da öngörülen ayrıksı durumlar dışında, yasalarla düzenlenmemiş bir alanda, düzenleme yapmak suretiyle kural koyması mümkün değildir.
Genel yazı gibi adsız düzenleyici işlemler bir kanunun veya yönetmeliğin uygulanmasını göstermek amacıyla ve onlara aykırı hükümler içermemek şartıyla “açıklayıcı” hükümler taşıyan, yeni bir yöntem ve usul getirmeyen; dayanağı olan mevzuatta yer alan hükümler dışında yeni bir düzenleme içermeyen işlemlerdir. Düzenleyici işlemler ile kanun ile düzenlenen bir hakkın kanunda öngörülmeyen şekilde daraltılması veya kısıtlanması mümkün bulunmamaktadır.
7243 sayılı Kanun’un 11. Maddesi ile 2547 sayılı Yükseköğretim Kanunu’nun Ek 8. Maddesine eklenen bahse konu hükmün yayımı tarihinde yürürlüğe gireceğinin hüküm altına alınması karşısında; Yükseköğretim Kurulu Başkanlığı Yürütme Kurulunca alınan dava konusu kararla, 7243 sayılı Yasanın 30. maddesini bertaraf edecek şekilde düzenleme yapıldığı ve Kanun ile getirilen bir hakkın kullanımını daralttığı, iş sözleşmelerinin yasanın yürürlüğünden önce zam miktarlarını belirleyecek şekilde imzalanmış olmasının da yasanın uygulanmamasına gerekçe olamayacağı açık olup; üst hukuk normlarına uyarlık bulunmadığı sonucuna ulaşılmıştır.
Açıklanan nedenlerle, dava konusu işlemin iptali gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Sekizinci Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

HUKUKİ SÜREÇ :
17.04.2020 tarihinde 31102 sayılı Resmi Gazete’de yayınlanan 7243 sayılı Yükseköğretim Kanunu ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un 11. maddesi ile “Vakıf yükseköğretim kurumlarında çalışan öğretim elemanlarına, unvanlarına göre Devlet yükseköğretim kurumlarında ödenen ücret tutarından az ücret verilemez. Bu fıkra kapsamında Devlet yükseköğretim kurumlarında ödenen emsal ücretin hesaplanmasında ilgili mevzuat uyarınca aylıklara ilişkin hükümlerin uygulandığı kadroya bağlı ödemeler dikkate alınır.” hükmü getirilmiştir. Söz konusu Kanunun 30. maddesi ile yayımı tarihinde yürürlüğe gireceğinin kararlaştırılması üzerine, bazı vakıf yükseköğretim kurumlarınca kanunun yürürlüğe girdiği tarihten itibaren emsal ücret uygulamasına geçiş yapacak uygun bütçelerinin bulunmadığı ileri sürülerek emsal ücret uygulamasının 2020 yılı içerisinde öğretim elemanı sözleşmelerin yıllık olarak yenilendiği aydan itibaren başlatılıp başlatılmayacağının davalı idareye sorulması üzerine, Yükseköğretim Kurulu Başkanlığı Yürütme Kurulu’nca … tarih ve … sayılı alınan karar ile emsal ücret uygulamasına 2020 yılı içinde olmak şartıyla öğretim elemanı sözleşmelerinin yenilendiği aydan itibaren başlatılması hususunun, vakıf yükseköğretim kurumlarının yetkili kurullarınca değerlendirilerek sonuçlandırılmasının uygun olacağına dair karar alınmıştır.

İNCELEME VE GEREKÇE:
USUL YÖNÜNDEN:
Dava Konusu işlemin görüş mahiyetinde olduğu kesin ve yürütülmesi zorunlu bir işlem olmadığı bu nedenle davanın incelenmeksizin reddi gerektiği yolundaki Başkan Yüksel Öztürk’ün azlık oyuna karşılık işin esası incelendi.

ESAS YÖNÜNDEN
İlgili Mevzuat:
Anayasanın 130. maddesinin 2. fıkrasında Kanunda gösterilen usul ve esaslara göre, kazanç amacına yönelik olmamak şartı ile vakıflar tarafından, Devletin gözetim ve denetimine tâbi yükseköğretim kurumları kurulabileceği, 9. fıkrasında ”Yükseköğretim kurumlarının kuruluş ve organları ile işleyişleri ve bunların seçimleri, görev, yetki ve sorumlulukları üniversiteler üzerinde Devletin gözetim ve denetim hakkını kullanma usulleri, öğretim elemanlarının görevleri, unvanları, atama, yükselme ve emeklilikleri, öğretim elemanı yetiştirme, üniversitelerin ve öğretim elemanlarının kamu kuruluşları ve diğer kurumlar ile ilişkileri, öğretim düzeyleri ve süreleri, yükseköğretime giriş, devam ve alınacak harçlar, Devletin yapacağı yardımlar ile ilgili ilkeler, disiplin ve ceza işleri, malî işler, özlük hakları, öğretim elemanlarının uyacakları koşullar, üniversitelerarası ihtiyaçlara göre öğretim elemanlarının görevlendirilmesi, öğrenimin ve öğretimin hürriyet ve teminat içinde ve çağdaş bilim ve teknoloji gereklerine göre yürütülmesi, Yükseköğretim Kuruluna ve üniversitelere Devletin sağladığı malî kaynakların kullanılması kanunla düzenlenir.” hükümlerine yer verilmiştir.
17.04.2020 tarihinde 31102 sayılı Resmi Gazete’de yayınlanan 7243 sayılı Yükseköğretim Kanunu ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un 11. maddesi ile “Vakıf yükseköğretim kurumlarında çalışan öğretim elemanlarına, unvanlarına göre Devlet yükseköğretim kurumlarında ödenen ücret tutarından az ücret verilemez. Bu fıkra kapsamında Devlet yükseköğretim kurumlarında ödenen emsal ücretin hesaplanmasında ilgili mevzuat uyarınca aylıklara ilişkin hükümlerin uygulandığı kadroya bağlı ödemeler dikkate alınır.” hükmü getirilmiş aynı kanunun 30. maddesi ile bu kanunun 19. maddesi dışındaki diğer hükümlerin yayımı tarihinde yürürlüğe gireceği düzenlemesine yer verilmiştir.

Hukuki Değerlendirme
Davacı tarafından; davalı idarece alınan ve dava konusu edilen kararın, idarenin eylem ve işlemlerinin kanuna dayanması ve idari işlemin kanuna aykırı olmaması ilkelerine aykırı olarak alındığı, bu sebeple açıkça hukuka aykırı olduğu iddia edilmektedir.
Davalı tarafından ise, kanun değişikliği ile bütçe imkanları kısıtlı olan bir kısım vakıf yükseköğretim kurumlarının zorda kaldıkları iddiasında haklılık payı bulunduğu, dolayısıyla alınan bu karar ile hem vakıf yükseköğretim kurumlarında çalışan öğretim elemanlarının menfaatleri toplu olarak öncelenmiş hem de vakıf yükseköğretim kurumlarının mali durumu, planlamaları ve sonradan ortaya çıkan ek mali külfet göz ardı edilmeyerek 2020 yılı içinde olması şartıyla öğretim elemanlarının emsal ücret uygulamasına sözleşme sürelerinin bitiminden sonra geçilebilmesi konusunda vakıf yükseköğretim kurumları yetkili kılınmasına karar verildiği söz konusu kararın hukuka uygun olduğu savunulmuştur.
Normlar hiyerarşisi olarak bilinen temel hukuk ilkesine göre, normlar arasında altlık ve üstlük ilişkisi söz konusu olmakta ve her norm geçerliliğini bir üst hukuk normundan almaktadır. Başka bir anlatımla normlar hiyerarşisi, her türlü normun hiyerarşik olarak bir sıra dahilinde sıralanması, birbirine bağlı olması ve üst normla getirilen hukuksal sınırın içinde kalması zorunlu olup,; bunun doğal sonucu olarak, hiyerarşik sıralamada daha altta yer alan bir normun, kendisinden üstte bulunan norma aykırı hükümler içeremeyeceği , bir başka deyişle alt norm niteliğindeki düzenleyici işlemlerin, bir hakkın kullanımını üst normda öngörülmeyen bir şekilde daraltamayacağı veya kısıtlayamayacağı; dolayısıyla, düzenleyici bir işlemin kendinden önce gelen Kanun veya diğer normlarda yer alan hükümlere aykırı düzenlemeler getiremeyeceği kabul edilmektedir.
Bu kapsamda idarenin düzenleme yetkisinin, yasalarla getirilen hükümleri aşacak bir şekilde kullanılamayacağı da İdare Hukuku’nun en temel ilkelerindendir. Dolayısıyla, sınırlı, tamamlayıcı ve bağımlı bir düzenleme yetkisine sahip olan idarenin, Anayasa’da öngörülen ayrıksı durumlar dışında, yasalarla düzenlenmemiş bir alanda, düzenleme yapmak suretiyle kural koyması mümkün değildir.
Genel yazı gibi adsız düzenleyici işlemler bir kanunun veya yönetmeliğin uygulanmasını göstermek amacıyla ve onlara aykırı hükümler içermemek şartıyla “açıklayıcı” hükümler taşıyan, yeni bir yöntem ve usul getirmeyen; dayanağı olan mevzuatta yer alan hükümler dışında yeni bir düzenleme içermeyen işlemlerdir. Düzenleyici işlemler ile kanun ile düzenlenen bir hakkın kanunda öngörülmeyen şekilde daraltılması veya kısıtlanması mümkün bulunmamaktadır.
17.04.2020 tarihinde 31102 sayılı Resmi Gazete’de yayınlanan 7243 sayılı Yükseköğretim Kanunu ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un 11. maddesinin yayımı tarihinde yürürlüğü gireceğinin hüküm altına alınmasına karşın, Yükseköğretim Kurulu Başkanlığı Yürütme Kurulu’nca alınan ve dava konusu edilen kararla emsal ücret uygulamasının 2020 yılı içinde olmak şartıyla öğretim elemanı sözleşmelerinin yenilendiği aydan itibaren başlatılması hususunun yükseköğretim kurumlarının yetkili kurullarınca değerlendirilerek sonuçlandırılmasının uygun olduğuna karar verilerek yukarıda belirtilen ve 30. maddesi ile yayımı tarihinde yürürlüğe girmesinin kararlaştırıldığı Kanun maddesini bertaraf edecek şekilde düzenleme yapıldığı ve Kanun ile getirilen bir hakkın kullanımını daralttığı, iş sözleşmelerinin yasanın yürürlüğünden önce zam miktarlarını belirleyecek şekilde imzalanmış olmasının da yasanın uygulanmamasına gerekçe olamayacağından hukuka aykırı düzenleme yapıldığı sonucuna varılmıştır.

KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Dava konusu edilen Yükseköğretim Kurulu Başkanlığı Yürütme Kurulu’nun … tarihli ve … sayılı kararının İPTALİNE ,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam …TL yargılama giderinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine,
3. Posta giderleri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra istemi halinde davacıya iadesine,
4. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 09/11/2022 tarihinde oybirliği ile karar verildi.