Danıştay 8. Daire Başkanlığı         2019/2984 E.  ,  2022/6314 K.
T.C.
D A N I Ş T A Y
SEKİZİNCİ DAİRE
Esas No : 2019/2984
Karar No : 2022/6314

DAVACI : … Büyükşehir Belediye Başkanlığı
VEKİLİ : Av. …

DAVALI : … Bakanlığı
VEKİLİ : I. Hukuk Müşaviri …

DAVALI YANINDA MÜDAHİL : … Anonim Şirketi
VEKİLİ : Av. …

DAVANIN KONUSU :
1- … Anonim Şirketi (…)’a Ankara Esenboğa Havalimanı ile Ankara şehir merkezi istikametinde karşılıklı olarak yolcu taşıma hizmeti vermek üzere 5 yıl süreyle yetki verilmesine ilişkin … tarih ve … sayılı Karayolu Düzenleme Genel Müdürlüğü işlemi ile;
2- Bu işlemin dayanağı olan, Havayolu+Karayolu Kombine Yolcu Taşımalarının usul ve esaslarını düzenleyen 24/07/2009 tarih ve 2009/KUGM-23/YOLCU sayılı Genelgede değişiklik yapılmasına ilişkin 21/12/2016 tarih ve 2016/KDGM-21 sayılı “Havayolu+Karayolu Kombine Yolcu Taşımaları” konulu Genelgenin iptali istemidir.

DAVACININ İDDİALARI :
Anayasanın 124. maddesinde yer alan amir hüküm gereğince yönetmelik, genelge vb. Düzenleyici işlemler ile kanunun genişletilmesi, normlar hiyerarşisine aykırı düzenleme yapılmasının mümkün olmadığı, dava konusu Genelgenin dayanağı Havalimanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği’nin 11. maddesinin (c) bendinin Anayasa 124. maddesine, normlar hiyerarşisine aykırı olduğu, ilgili Yönetmeliğin düzenleme alanının 2920 sayılı Türk Sivil Havacılık Kanunu gereği “havaalanları” olduğu, bu sınırı aşarak şehrin tamamını kapsayacak şekilde düzenleme yapılmasının hukuka aykırı olduğu, aynı konuya ilişkin açılan dava sonuçlarının beklenmeden yeni bir işlem ile kendi alanlarına girerek işlem yapılmasının yetki ihlali olduğu ileri sürülmüştür.

DAVALININ SAVUNMASI :
İdarelerinin Havayolu+Karayolu Kombine Yolcu taşımalarında ülke genelinde düzenleme yapmasının esas olduğu, 655 sayılı Kanun Hükmünde Kararname, 495 sayılı Karayolu Taşıma Kanunu, Karayolu Taşıma Yönetmeliği ile Havaalanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği’nin birlikte değerlendirilmesi suretiyle toplum ve kamu yararı çerçevesinde ilgili Genelge ile düzenleme yapıldığı, Bakanlıklarının bu hususta yetkili olduğu, 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanununun 7. maddesinin (f) bendinde yer alan “4562 sayılı Organize Sanayi Bölgeleri Kanunu ile Sanayi ve Ticaret Bakanlığına ve organize sanayi bölgelerine tanınan yetki ve sorumluluklar ile sivil hava ulaşımına açık havaalanları ve bu havaalanları bünyesinde yer alan tüm tesisler Kanun kapsamı dışındadır.” hükmü çerçevesinde havalimanları fiziki yapıları ve müştemilatları ile birlikte bütünlük arz ettiğinden havalimanı ve şehir merkezi arasında sunulan ulaşım hizmetinin de havalimanlarında sunulan hizmetlerin bütünlüğü içinde değerlendirilmesinin tabii olduğu, havalimanlarının fiziki yapısına dahil olan yerlerde yetkisi bulunmayan belediyelerin, hizmet bütünlüğüne dahil olan ulaşım hizmetlerinde de yetkilerinin sınırlı olduğu savunulmuştur.

DAVALI YANINDA MÜDAHİLİN BEYANI :
Davalı idarenin havaalanları ile yerleşim yerleri arasında yaptığı yolcu taşıma faaliyetinin, hava taşımacılığının bir uzantısı olan yer hizmetlerinin ayrılmaz bir parçası olduğu, sivil havacılık mevzuatına tabi olduğu, sivil havacılık mevzuatının özel düzenleme niteliğinde olduğu, normlar hiyerarşisi gereği belediye mevzuatına nazaran öncelikle uygulanması gerektiği, havalimanları ve şehir terminalleri arasında yapılacak taşıma hizmetinin yürütülme şekil ve esasları konusunda Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığının esas yetkili olduğu, belediyelerin Bakanlığın devrettiği ölçüde sınırlı yetkili olduğu belirtilmiştir.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : Davanın genelgeye ilişkin kısmı hakkında karar verilmesine yer olmadığı, işleme ilişkin kısmı hakkında ise reddine karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI : …
DÜŞÜNCESİ : Dava, … Anonim Şirketi’ne (…), Ankara Esenboğa Havalimanı ile Ankara şehir merkezi istikametinde karşılıklı olarak yolcu taşıma hizmeti vermek üzere 5 yıl süreyle yetki verilmesine ilişkin … günlü, … sayılı Karayolu Düzenleme Genel Müdürlüğü işlemi ile bu işlemin dayanağı olan “Havayolu+Karayolu Kombine Yolcu Taşımaları”nın usul ve esaslarını düzenleyen 24/07/2009 günlü, 2009/KUGM-23/YOLCU sayılı Genelge’de değişiklik yapılmasına ilişkin 21/12/2016 günlü, 2016/KDGM-21 sayılı “Havayolu+Karayolu Kombine Yolcu Taşımaları” konulu Genelge’nin iptali istemiyle açılmıştır.
2920 sayılı Türk Sivil Havacılık Kanunu’nun 1. maddesinde, bu Kanunun amacının; devamlı ve hızlı bir gelişme gösteren, ileri teknolojinin uygulandığı, sürat ve emniyet faktörlerinin büyük önem taşıdığı sivil havacılık sahasındaki faaliyetlerin ulusal çıkarlarımız ve uluslararası ilişkilerimize uygun bir şekilde düzenlenmesini sağlamak olduğu belirtilmiş, ‘Yer Hizmetleri’ başlıklı 44. maddesinde de, Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığının, havaalanlarında, yolcu ve yük trafiğinin ve her türlü hizmetlerin çağdaş sivil havacılık ilkelerine ve ülke çıkarlarına uygun bir biçimde yürütülmesi amacı ile gereken önlemleri almaya veya aldırmaya yetkili olduğu belirtilmiştir.
Diğer taraftan, Havaalanları Yer Hizmetleri Yönetmeliğinin (SHY-22) Amaç başlıklı 1. maddesinde; “ Bu Yönetmeliğin amacı, 2920 sayılı Türk Sivil Havacılık Kanunu’ nun 44 üncü maddesi gereğince, havaalanları yer hizmetlerinin uluslar arası seviyede yapılmasını sağlamak için, uygulanacak usul ve esasları düzenlemek ve bu hizmetlerle ilgili ücret tarifelerini belirlemektir.” hükmüne, aynı Yönetmeliğin Hizmet Türleri başlıklı 5. maddesinde ise;“ Havaalanları yer hizmetleri türleri; a) Temsil, b) Yolcu Trafik, c) Yük Kontrolü ve Haberleşme, d) Ramp: Ramp, kargo ve posta, uçak temizlik, birim yükleme gereçlerinin kontrolü, e) Uçak Hat Bakım: Uçak hat bakım, yakıt ve yağ, f) Uçuş Operasyon, g) Ulaşım, h) İkram Servis, i) Gözetim ve Yönetim, j) Uçak özel Güvenlik Hizmet ve Denetimi, Şeklinde gruplandırılmıştır. Havaalanları yer hizmet türlerinin detayları Sivil Havacılık Genel Müdürlüğü’nün çıkaracağı havacılık talimatlarıyla belirlenir.” hükmüne yer verilmiş; 7. maddesinde yer hizmetleri kuruluşlarının, havaalanlarında 5 inci maddede de açıklanan yer hizmet türlerinin, tamamını veya bir kısmını tarifeli ve tarifesiz seferler için yapmaya yetkili oldukları belirtilmiş; 11. maddesinin c bendinde ise şehir terminali ve/veya terminalleri ile havaalanı arasında ve/veya hava alanından çevre illere ve ilçelere yapılacak olan düzenli yolcu taşıma işletmeciliğinin, karayolu taşımacılığı ile ilgili tüm mevzuata uyulması koşulu ile taleplere göre, Bakanlık tarafından düzenleneceği hükmüne yer verilmiştir.
Dosyanın incelenmesinden, 24/07/2009 tarihli ( 2009/KUGM-23/YOLCU) genelgesinde, ulaştırma hizmetleri konusunda ”A ve B grubu çalışma ruhsatı alan özel hukuk tüzel kişilerine bu genelgedeki diğer şartları taşımaları ve ilgili hava alanı işletmecisinin bu yönde ihtiyaç bulunduğuna dair olumlu görüş vermesi halinde Bakanlıkça bu genelge kapsamında en fazla 2 yıl süreyle yetkilendirme yapılacağı belirtilmiş, davaya konu 21/12/2016 tarih (2016/KDGM-21 sayılı genelgeyle 2 yıllık süre 5 yıla çıkarılmış ve bu sürenin, firmaların koşulları sağlaması halinde yetki süresinin aynı süre uzatılacağı kurala bağlanmış olup davacı tarafından bu yetkiye dayanılarak HAVAŞ’ın yolcu taşıma konusunda 5 yıl yetkilendirilmesine ilişkin işlemin ve dayanağı olan bu genelge değişikliğinin iptali istemiyle bu davanın açıldığı anlaşılmaktadır.
Yukarıda aktarılan mevzuat uyarınca hava alanına veya hava alanından taşınacak yolcular bakımından davalı bakanlığın yetkisinin açık olduğu, öte yandan Havayolu + Karayolu Kombine Yolcu Taşımaları” konulu 24/07/2009 günlü, 2009/KUGM-23/YOLCU sayılı Genelge ile “Havaalanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği”nde yer alan hizmetlerden “ulaştırma” hizmeti konusunda “A veya B Grubu Çalışma Ruhsatı” alan özel hukuk tüzel kişilerinin, söz konusu Genelge’de yer alan diğer şartları sağlamaları, başvuruda bulunmaları ve ilgili havaalanı işletmecisinin bu yönde ihtiyaç bulunduğuna dair görüş belirtmesi halinde havaalanı ve şehir içi yolcu taşıması konusunda yetkilendirilebileceği anlaşıldığından, 2 yıllık sürenin 5 yıla çıkarılmasında ve bu sürenin koşulların sağlanması halinde yeniden aynı süre uzatılabileceğine ilişkin düzenlemede ve yetkiye dayalı olarak HAVAŞ’a verilen izinde hukuka aykırılık bulunmadığından davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Sekizinci Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

MADDİ OLAY:
Havaalanları ve Yer Hizmetleri Anonim Şirketi (HAVAŞ)’a Ankara Esenboğa Havalimanı ile Ankara şehir merkezi istikametinde karşılıklı olarak yolcu taşıma hizmeti vermek üzere 5 yıl süreyle yetki verilmesine ilişkin … tarih ve … sayılı Karayolu Düzenleme Genel Müdürlüğü işlemi ile bu işlemin dayanağı olan Havayolu+Karayolu Kombine Yolcu Taşımalarının usul ve esaslarını düzenleyen 24.07.2009 tarih ve 2009/KUGM-23/YOLCU sayılı Genelgede değişiklik yapılmasına ilişkin 21.12.2016 tarih ve 2016/KDGM-21 sayılı “Havayolu+Karayolu Kombine Yolcu Taşımaları” konulu Genelgenin iptali istemiyle dava açılmıştır.

İNCELEME VE GEREKÇE:
İLGİLİ MEVZUAT:
5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu’nun “Büyükşehir belediyesinin görev, yetki ve sorumlulukları” başlıklı 7. maddesinde; “Büyükşehir belediyesinin görev, yetki ve sorumlulukları şunlardır:
f) Büyükşehir ulaşım ana plânını yapmak veya yaptırmak ve uygulamak; ulaşım ve toplu taşıma hizmetlerini plânlamak ve koordinasyonu sağlamak; kara, deniz, su ve demiryolu üzerinde işletilen her türlü servis ve toplu taşıma araçları ile taksi sayılarını, bilet ücret ve tarifelerini, zaman ve güzergâhlarını belirlemek; durak yerleri ile karayolu, yol, cadde, sokak, meydan ve benzeri yerler üzerinde araç park yerlerini tespit etmek ve işletmek, işlettirmek veya kiraya vermek; kanunların belediyelere verdiği trafik düzenlemesinin gerektirdiği bütün işleri yürütmek.
p) Büyükşehir içindeki toplu taşıma hizmetlerini yürütmek ve bu amaçla gerekli tesisleri kurmak, kurdurmak, işletmek veya işlettirmek, büyükşehir sınırları içindeki kara ve denizde taksi ve servis araçları dahil toplu taşıma araçlarına ruhsat vermek.” hükmü bulunmaktadır.
5393 sayılı Belediye Kanunu’nun “Belediyenin yetkileri ve imtiyazları” başlıklı 15. maddesinde; “Belediyenin yetkileri ve imtiyazları şunlardır:
f) Toplu taşıma yapmak; bu amaçla otobüs, deniz ve su ulaşım araçları, tünel, raylı sistem dâhil her türlü toplu taşıma sistemlerini kurmak, kurdurmak, işletmek ve işlettirmek.” hükmü yer almaktadır.
2920 sayılı Türk Sivil Havacılık Kanunu’nun “Amaç” başlıklı 1. maddesinde; “Bu Kanunun amacı; devamlı ve hızlı bir gelişme gösteren, ileri teknolojinin uygulandığı, sürat ve emniyet faktörlerinin büyük önem taşıdığı sivil havacılık sahasındaki faaliyetlerin ulusal çıkarlarımız ve uluslararası ilişkilerimize uygun bir şekilde düzenlenmesini sağlamaktır.” hükmü,
“Hizmetler” başlıklı 43. maddesinde; “Ulaştırma Bakanlığı; sivil havacılık faaliyetlerinin güvenli, düzenli ve süratli bir biçimde yürütülmesini sağlamak amacı ile, havaalanlarında ve gerekli göreceği diğer yerlerde, Türk hava sahası ile sorumluluğu Türkiye’ye ait olan hava sahalarına ilişkin, meteoroloji, hava trafik ve uçuş bilgilerini doğru ve hassas bir şekilde toplayıp ilgililere dağıtılması için gerekli önlemleri alır.
Hizmetin yürütülmesi ve hizmetten yararlanma şekil ve şartları yönetmelikle belirlenir.” hükmü,
“Yer hizmetleri” başlıklı 44. maddesinde; “Ulaştırma Bakanlığı, havaalanlarında, yolcu ve yük trafiğinin ve her türlü hizmetlerin çağdaş sivil havacılık ilkelerine ve ülke çıkarlarına uygun bir biçimde yürütülmesi amacı ile gereken önlemleri almaya veya aldırmaya yetkilidir.” kuralı bulunmaktadır.
4925 sayılı Karayolu Taşıma Kanunu’nun “Amaç” başlıklı 1. maddesinde; “Bu Kanunun amacı; karayolu taşımalarını ülke ekonomisinin gerektirdiği şekilde düzenlemek, taşımada düzeni ve güvenliği sağlamak, taşımacı, acente ve taşıma işleri komisyoncuları ile nakliyat ambarı ve kargo işletmeciliği ve benzeri hizmetlerin şartlarını belirlemek, taşıma işlerinde istihdam edilenlerin niteliklerini, haklarını ve sorumluluklarını saptamak, karayolu taşımalarının, diğer taşıma sistemleri ile birlikte ve birbirlerini tamamlayıcı olarak hizmet vermesini ve mevcut imkânların daha yararlı bir şekilde kullanılmasını sağlamaktır.” hükmü,
“Kapsam” başlıklı 2. maddesinde; “Bu Kanun kamuya açık karayolunda motorlu taşıtlarla yapılan yolcu ve eşya taşımalarını, taşımacıları, taşıma acentelerini, taşıma işleri komisyoncularını, nakliyat ambarı ve kargo işletmecilerini, taşıma işlerinde çalışanlar ile taşımalarda yararlanılan her türlü taşıt, araç, gereç, yapıları ve benzerlerini kapsar.” hükmü,
“Genel kural” başlıklı 4. maddesinde; “Taşımalar; ekonomik, seri, elverişli, güvenli, çevreye kötü etkisi en az ve kamu yararını gözetecek tarzda serbest rekabet ortamında gerçekleştirilir.” hükmü,
“Yetki belgesi alma zorunluluğu ve taşıma hizmeti” başlıklı 5. maddesinde; “Taşımacılık, acentelik ve taşıma işleri komisyonculuğu ile nakliyat ambarı ve kargo işletmeciliği yapılabilmesi için Bakanlıktan yetki belgesi alınması zorunludur.” düzenlemesi yer almaktadır.
İşlem tarihinde yürürlükte olan 655 sayılı Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname’nin “Görevler” başlıklı 2.maddesinde; “(1) Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığının görevleri şunlardır:
(a) Ulaştırma, denizcilik, haberleşme ve posta iş ve hizmetlerinin geliştirilmesi, kurulması, kurdurulması, işletilmesi ve işlettirilmesi hususlarında, ilgili kurum ve kuruluşlarla koordinasyon içerisinde, milli politika, strateji ve hedefleri belirlemek;
(ç) Ulaştırma, denizcilik, haberleşme ve posta iş ve hizmetleriyle ilgili altyapı, şebeke, sistem ve hizmetleri ticari, ekonomik ve sosyal ihtiyaçlara, teknik gelişmelere uygun olarak planlamak, kurmak, kurdurmak, işletmek, işlettirmek ve geliştirmek” hükmü,
“Karayolu Düzenleme Genel Müdürlüğü” başlıklı 7. maddesinde; “(1) Karayolu Düzenleme Genel Müdürlüğünün görevleri şunlardır:
a) Karayolu ulaştırması faaliyetlerinin ticari, ekonomik, sosyal ihtiyaçlara ve teknik gelişmelere bağlı olarak ekonomik, seri, elverişli, güvenli, kaliteli, çevreye kötü etkisi en az ve kamu yararını gözetecek tarzda serbest, adil ve sürdürülebilir bir rekabet ortamında yapılmasını ve bu faaliyetlerin diğer ulaştırma türleriyle birlikte ve birbirlerini tamamlayıcı olarak hizmet vermesini sağlamak” hükmü,
“Düzenleme yetkisi” başlıklı 34. maddesinde; “Bakanlık; görev, yetki ve sorumluluk alanına giren ve kanunla belirlenmiş konularda idari düzenlemeler yapabilir.” kuralı şeklinde düzenlenmiştir.
İşlem tarihinde yürürlükte olan Havaalanları Yer Hizmetleri Yönetmeliğinin (SHY-22) “Amaç” başlıklı 1. maddesinde; “Bu Yönetmeliğin amacı, 2920 sayılı Türk Sivil Havacılık Kanunu’ nun 44 üncü maddesi gereğince, havaalanları yer hizmetlerinin uluslar arası seviyede yapılmasını sağlamak için, uygulanacak usul ve esasları düzenlemek ve bu hizmetlerle ilgili ücret tarifelerini belirlemektir.” kuralı,
“Hizmet Türleri” başlıklı 5. maddesinde; “Havaalanları yer hizmetleri türleri; a) Temsil, b) Yolcu Trafik, c) Yük Kontrolü ve Haberleşme, d) Ramp: Ramp, kargo ve posta, uçak temizlik, birim yükleme gereçlerinin kontrolü, e) Uçak Hat Bakım: Uçak hat bakım, yakıt ve yağ, f) Uçuş Operasyon, g) Ulaşım, h) İkram Servis, i) Gözetim ve Yönetim, j) Uçak özel Güvenlik Hizmet ve Denetimi, şeklinde gruplandırılmıştır.
Havaalanları yer hizmet türlerinin detayları Sivil Havacılık Genel Müdürlüğü’nün çıkaracağı havacılık talimatlarıyla belirlenir.” kuralı,
“Yer hizmetleri Kuruluşlarının Yetki ve Sorumlulukları” başlıklı” 7. maddesinde; “a) Yer hizmetleri kuruluşlarının, havaalanlarında 5 inci maddede de açıklanan yer hizmet türlerinin, tamamını veya bir kısmını tarifeli ve tarifesiz seferler için yapmaya yetkilidir.” kuralı,
“Özel yetkiler” başlıklı 11. maddesinde; “c) Şehir terminali ve/veya terminalleri ile havaalanı arasında ve/veya hava alanından çevre illere ve ilçelere yapılacak olan düzenli yolcu taşıma işletmeciliğinin, karayolu taşımacılığı ile ilgili tüm mevzuata uyulması koşulu ile taleplere göre, Bakanlık tarafından düzenlenir.” kuralı yer almaktadır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Davanın “Havayolu+Karayolu Kombine Yolcu Taşımaları”nın usul ve esaslarını düzenleyen 24/07/2009 günlü, 2009/KUGM-23/YOLCU sayılı Genelge’de değişiklik yapılmasına ilişkin 21/12/2016 günlü, 2016/KDGM-21 sayılı “Havayolu+Karayolu Kombine Yolcu Taşımaları” konulu Genelge’ye ilişkin kısmının incelenmesinden:
Davalı Bakanlıkça yürürlüğe konulan 24/07/2009 tarih ve 2009/KUGM-23/YOLCU sayılı Genelgenin; Konu kısmında; Havaalanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği’nin 06/07/2006 gününde değişen 11/c maddesinde yer alan, şehir terminali ve/veya terminalleri ile havaalanı arasında ve/veya havaalanından çevre il ve ilçelere yapılacak olan düzenli yolcu taşımacılığı hizmetlerinin taleplere göre Bakanlıkça düzenleneceği hükmü uyarınca Genelgenin yürürlüğe konulduğu belirtilerek, Genelgede; bu taşımacılığa ilişkin usul ve esaslar belirlenmiş; 4 (ı) maddesinde de; belediye sınırındaki havalanlarından yapılacak yolcu taşımacılığında belediyenin yanısıra (A) veya (B) grubu çalışma ruhsatı sahibi firmaların da Bakanlıkça 2 yıl süre ile yetkilendirilebileceği düzenlenmiştir.
Dava konusu 21/12/2016 tarihli Genelge ile 2009/KUGM-23/YOLCU sayılı Genelgenin konu kısmındaki Yönetmelik (11/c) kuralı 23/08/2016 günlü yeni Yönetmelikteki kurala uygun hale getirilerek ”Havaalanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği (SHY-22)’nin 23 Ağustos 2016 tarihli Resmi Gazete’de yayımlanan 11. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinde yer alan; ”Şehir terminali ve/veya terminalleri ile havalimanı arasında ve/veya havalimanından çevre illere ve ilçelere yapılacak olan düzenli yolcu taşıma işletmeciliği, karayolu taşımacılığı ile ilgili tüm mevzuata uyulması koşulu ile taleplere göre, Bakanlık tarafından düzenlenir. Ancak 10/07/2004 tarihli ve 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu’nun 9. maddesine göre Ulaşım Koordinasyon Merkezi (UKOME) kararı ile yetkilendirilen ve havalimanı, şehir merkezi, havalimanı arasında ulaşım hizmeti verecek kuruluşlar bu Yönetmelik gerekliliklerinin dışındadır.” şeklinde değiştirilmiş; Genelgenin 4 (ı) maddesinde yer alan ”… bu Genelge kapsamında en fazla 2 yıl süreyle yetkilendirme yapılabilir.” kuralı ”bu Genelge kapsamında 5 yıl süreyle yetkilendirme yapılır, yetkilendirme yapılan firmanın, firmaların bu süre sonunda gerekli şartları sağlamaları halinde yetki süresi aynı süre uzatılır ve bu husus sonraki yıllar içinde geçerlidir.” şeklinde değiştirilmiştir.
Dava konusu Genelge davalı idare tarafından 17/12/2018 gününde yürürlüğe konulan 2018/16 (KGDM) sayılı Genelge ile yürürlükten kaldırılmış, 04/02/2020, 20/08/2020 ve 29/12/2020 tarihli Genelgelerle de bir önceki Genelge yürürlükten kaldırılmış olduğundan davanın genelgeye ilişkin kısmının konusuz kaldığı anlaşılmıştır.
Bu itibarla; davacının iptalini talep ettiği söz konusu düzenleme yürürlükte bulunmadığından, düzenlemenin iptaline ilişkin istem hakkında karar verilmesine yer bulunmamaktadır.
Davanın … Anonim Şirketi (…)’a Ankara Esenboğa Havalimanı ile Ankara şehir merkezi istikametinde karşılıklı olarak yolcu taşıma hizmeti vermek üzere 5 yıl süreyle yetki verilmesine ilişkin … tarih ve … sayılı Karayolu Düzenleme Genel Müdürlüğü işlemine ilişkin kısmının incelenmesinden:
Uyuşmazlığın çözümünün, havaalanları/ havalimanları ile yerleşim yerleri arasında ve aksi yönde yapılacak yolcu taşımacılığının düzenlenmesi hususunda davalı Bakanlığın yetkisinin bulunup bulunmadığı, varsa bu yetkinin sınırının belirlenmesi noktasında toplandığı anlaşılmaktadır. Bu durumda ilk olarak, davalı Bakanlığın söz konusu taşımacılığın düzenlenmesine ilişkin yetkisinin bulunup bulunmadığı, devamında ise bu yetkinin sınırlarının ne olduğunun açıklığa kavuşturulması gerekmektedir.
5216 sayılı Kanun’un 7. maddesi ile 5393 sayılı Kanun’un 15. maddesinde, belediye ve mücavir alan sınırları içinde ulaşım ve toplu taşıma hizmetlerini planlamak, toplu taşıma araçlarına ruhsat vermek, bunların sayılarını, bilet ve ücret tarifeleri ile zaman ve güzergahlarını belirlemek görev ve yetkisi büyükşehir belediyelerine ve belediyelere verilmiştir. Bununla birlikte sivil havacılık alanında özel bir düzenleme olan 2920 sayılı Kanun’un 43 ve 44. maddeleri ile davalı Bakanlık, havaalanlarında ve gerekli göreceği diğer yerlerde, sivil havacılık faaliyetlerinin güvenli, düzenli ve süratli bir biçimde yürütülmesini sağlamak, yolcu ve yük trafiği ile her türlü hizmetlerin çağdaş sivil havacılık ilkelerine ve ülke çıkarlarına uygun bir biçimde yürütülmesi amacıyla gereken önlemleri almaya ve aldırmaya yetkili kılınmıştır. Yine işlem tarihinde yürürlükte bulunan 655 sayılı Kanun Hükmünde Kararmane’nin 2. ve 7. maddelerinde, ulaştırma, hizmetlerinin geliştirilmesi, kurulması, kurdurulması, işletilmesi ve işlettirilmesi hususlarında, ilgili kurum ve kuruluşlarla koordinasyon içerisinde, milli politika, strateji ve hedefleri belirlemek, karayolu ulaştırması faaliyetlerinin ticari, ekonomik, sosyal ihtiyaçlara ve teknik gelişmelere bağlı olarak ekonomik, seri, elverişli, güvenli, kaliteli, çevreye kötü etkisi en az ve kamu yararını gözetecek tarzda serbest, adil ve sürdürülebilir bir rekabet ortamında yapılmasını ve bu faaliyetlerin diğer ulaştırma türleriyle birlikte ve birbirlerini tamamlayıcı olarak hizmet vermesini sağlamak görev ve yetkisi davalı Bakanlığa verilmiştir. Bu yetki kapsamında hazırlanan ve işlem tarihinde yürürlükte bulunan Havalimanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği’nin 5. maddesinde ise, “ulaşım” hizmeti yer hizmetleri arasında sayılmış ve şehir terminali ve/veya terminalleri ile havaalanı arasında ve/veya havaalanından çevre illere ve ilçelere yapılacak düzenli yolcu taşımacılığının ilgili tüm mevzuata uyulması koşulu ile taleplere göre davalı Bakanlık tarafından düzenleneceği kuralına yer verilmiştir.
Görüleceği üzere, havaalanının belediye ve mücavir alan sınırları içinde kaldığı yerlerde belediyeler de, davalı Bakanlıkla birlikte, havaalanı ile yerleşim yerleri arasındaki yolcu taşımacılığı konusunda yetkili bulunmaktadır. Ancak burada vurgulanması gereken en önemli husus, söz konusu hizmete yönelik olarak idarelerden birine tanınmış münhasır bir yetkinin bulunması halinde, diğer idarece yapılacak hizmet planlamasında bu hususun dikkate alınması zorunluluğudur. Buna göre, davalı Bakanlık tarafından havaalanı ve yerleşim yerleri arasında yolcu taşımacılığının düzenlenmesi halinde, bu taşımacılığın kanunla münhasıran belediyelere tanınan şehir içi toplu taşıma faaliyeti niteliğinde olamayacağı, taşımacılığın belediye ve mücavir alan sınırları içinde kalan kısımlarında kullanılacak olan güzergah ve durak yerlerinin ise ilgili belediyece tespit edileceği açıktır.
Öte yandan; 4925 sayılı Karayolları Taşıma Kanunu’nun 1. maddesinde, karayolu taşımalarının diğer taşıma sistemleri ile birlikte ve birbirini tamamlayıcı olarak hizmet vermesi ve mevcut imkanların daha yararlı bir şekilde kullanılması, Kanun’un amaçları arasında sayılmış, 2. maddesinde, Kanun’un kamuya açık karayolunda motorlu taşıtlarla yapılan yolcu ve eşya taşımalarını da kapsadığı belirtilmiş, 5. maddesinde de, karayolu ile taşımacılık yapılabilmesi için Bakanlıktan yetki belgesi almanın zorunlu olduğu düzenlenmiştir.
Havaalanları ile şehir merkezi arasında yapılan taşımanın, esas itibarıyla karayoluyla yolcu taşımacılığı niteliğinde olduğu, 4925 sayılı Kanun uyarınca davalı Bakanlığın anılan taşımacılığın düzenlenmesi konusunda ülke sathında yetkili olduğu, 5216 ve 5393 sayılı Kanun’larda belediyelere tanınan yetkilerin ise, belediye ve mücavir alan sınırları içinde geçerli ve belirli konulara ilişkin özel bir yetki olduğu hususu dikkate alındığında, davalı Bakanlığın havaalanı ile yerleşim yerleri arasındaki yolcu taşımacılığına ilişkin yetkisinin, yalnızca havaalanı-terminal arası ile sınırlı olduğunun kabulü mümkün bulunmamaktadır.
Buna göre; taşımacılığın belediye ve mücavir alan sınırları içinde kalan kısmı bakımından, ilgili belediyelerce belirlenecek güzergah ve durak yerlerine uymak koşulu ile, davalı Bakanlık tarafından, havaalanı/havalimanı ile şehir merkezi/merkezleri ve aksi yönde yolcu taşımacığının düzenlenebileceği açıktır.
Nitekim, …’ın yetkilendirilmesine ilişkin dava konusu işlem incelendiğinde, yetkilendirmenin ilgili belediye tarafından uygun görülecek şehir içi güzergahlar ile indirme/bindirme duraklarına uyulması ve belediye sınırları dışına çıkılmaması kaydıyla yapıldığı görülmektedir.
Yukarıda izah edilen nedenlerle davalı idare tarafından yapılan … tarih ve … sayılı sayılı işlemde hukuka aykırılık bulunmamaktadır.

KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Davanın 21/12/2016 tarih, 2016/KDGM-21 sayılı “Havayolu+Karayolu Kombine Yolcu Taşımaları” konulu Genelge’ye ilişkin kısmı yönünden KARAR VERİLMESİNE YER OLMADIĞINA,
2. Davanın … tarih ve … sayılı Karayolu Düzenleme Genel Müdürlüğü işlemine ilişkin kısmı yönünden DAVANIN REDDİNE,
3. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam … TL yargılama giderinin … TL’sinin davacı üzerinde bırakılmasına, kalan … TL’sinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine,
4. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca … TL vekâlet ücretinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine, … TL vekâlet ücretinin de davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,
5. Müdahil tarafından yapılan yargılama giderinin müdahil üzerinde bırakılmasına,
6. Posta giderleri avansından varsa artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra istemleri halinde davacıya ve müdahile iadesine,
7. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 07/11/2022 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.