Danıştay 8. Daire Başkanlığı         2020/5991 E.  ,  2022/6051 K.
T.C.
D A N I Ş T A Y
SEKİZİNCİ DAİRE
Esas No : 2020/5991
Karar No : 2022/6051

DAVACI : …
DAVALI : … Bakanlığı
VEKİLİ : …

DAVANIN ÖZETİ :
Tehlikeli madde güvenlik danışmanı (TMGD) olarak görev yapan davacı tarafından; 19/04/2017 tarih ve 30043 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Tehlikeli Madde Güvenlik Danışmanlığı Hakkında Tebliğ (Tebliğ No:TMKTDGM-01)’de Değişiklik Yapılmasına Dair Tebliğ’in 15. maddesinin 5. fıkrası ile bahsi geçen değişiklik sonucu uğranılan mağduriyetin giderilerek 22/05/2014 tarih ve 29007 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Tebliğ uyarınca haklarının iadesi istemiyle yapılan başvurunun reddine ilişkin … tarih ve … sayılı davalı idare işleminin iptali istenilmektedir.

DAVACININ İDDİALARI :
Dava konusu değişiklikle bireysel çalışan TMGD’lerin çalışma alanının daraltıldığı, mağduriyete sebep olan bu durumun hukuk devleti, kazanılmış hak, hukuki güvenlik ve istikrar ilkelerine aykırı olduğunu, 2014 yılında mesleğe girişte TMGD’lere tanınan hak ve imkanların tarafına yeniden iadesi ile 19/04/2017 tarihli değişikliğin iptal edilerek 22/05/2014 tarihli Resmi Gazete’de yayımlanan Tebliğ’in 23. maddesinin 5. fıkrası gereğince işlem oluşturulması gerektiği iddia edilmektedir.

SAVUNMANIN ÖZETİ :
Usul yönünden, davanın süre aşımı nedeniyle reddi gerektiği; esas yönünden ise, tehlikeli madde taşımacılığı sürecinde hizmet veren TMGD’nin yapılan işin önemine istinaden görevlerini aksatmadan ve disiplin içinde yürütebilmesi, yürütmekte oldukları görevleri ile ilgili sosyal haklarının korunması, tehlikeli madde güvenlik danışmanlığı kuruluşları arasındaki haksız rekabetin engellenmesi amacıyla yapılan değişiklikte hukuka aykırılık bulunmadığından davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : Dava konusu düzenlemeye ilişkin uygulamanın ayrıca bir işlem tesis edilmeksizin hukukî sonuçlarını doğurduğu ve etkilerini devam ettirdiği, dava tarihi itibarıyla da davacıya uygulandığı, bu uygulamalar dışında ayrıca bir uygulama işlemi aranmasının dava açma hakkının engellenmesi sonucunu doğuracağı hususu dikkate alındığında, davanın süresinde olduğu sonucuna varıldığından esasın incelenmesi gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Hüküm veren Danıştay Sekizinci Dairesince dava dilekçesi ve ekleri 2577 sayılı Kanun’un 14/6. maddesi uyarınca incelenerek işin gereği görüşüldü:

HUKUKİ SÜREÇ :
22/05/2014 tarih ve 29007 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Tehlikeli Madde Güvenlik Danışmanlığı Hakkında Tebliğ (Tebliğ No:TMKTDGM-01)’in “Tehlikeli madde güvenlik danışmanının görev ve yükümlülükleri” başlıklı 23. maddesinin 5. fıkrasında, “Bir TMGD, en fazla 5 işletmeye danışmanlık yapabilir.” hükmü yer almakta iken; 19/04/2017 tarih ve 30043 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Tehlikeli Madde Güvenlik Danışmanlığı Hakkında Tebliğ (Tebliğ No:TMKTDGM-01)’de Değişiklik Yapılmasına Dair Tebliğ’in 15. maddesinin 5. fıkrası ile Tebliğ’in 23. maddesinin 5. fıkrası, “Bir TMGD, istihdam edildiği işletme ile birlikte bu işletmenin temsilciliği veya şubeleri de dâhil olmak üzere en fazla beş yerde danışmanlık yapabilir. TMGDK bünyesinde hizmet veren bir TMGD, TMGDK tarafından hizmet verilen en fazla sekiz işletme için danışman olarak görevlendirilebilir.” şeklinde değiştirilmiş; 04/08/2022 tarih ve 31913 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Tebliğ’le de Tehlikeli Madde Güvenlik Danışmanlığı Hakkında Tebliğ yürürlükten kaldırılmıştır.

İNCELEME VE GEREKÇE:
USUL YÖNÜNDEN:
İlgili Mevzuat:
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun “Dilekçeler üzerine ilk inceleme” başlığını taşıyan 14. maddesinin 3/e bendinde, dilekçelerin süre aşımı yönünden inceleneceği; 6. fıkrasında ilk incelemeye ilişkin hususların ilk incelemeden sonra tespit edilmesi halinde davanın her safhasında 15. madde hükmünün uygulanacağı; ”İlk inceleme üzerine verilecek karar” başlığını taşıyan 15. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinde, süre aşımı yönünden yapılan incelemede Kanuna aykırılık görülürse davanın reddine karar verileceği hususları hüküm altına alınmıştır.
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun “Dava açma süresi” başlıklı 7. maddesinde;
“1. Dava açma süresi, özel kanunlarında ayrı süre gösterilmeyen hallerde Danıştayda ve idare mahkemelerinde altmış ve vergi mahkemelerinde otuz gündür. …
4. İlanı gereken düzenleyici işlemlerde dava süresi, ilan tarihini izleyen günden itibaren başlar. Ancak bu işlemlerin uygulanması üzerine ilgililer, düzenleyici işlem veya uygulanan işlem yahut her ikisi aleyhine birden dava açabilirler. Düzenleyici işlemin iptal edilmemiş olması bu düzenlemeye dayalı işlemin iptaline engel olmaz.” hükmüne,
“İdari makamların sükutu” başlıklı 10. maddesinde;
“1. İlgililer, haklarında idari davaya konu olabilecek bir işlem veya eylemin yapılması için idari makamlara başvurabilirler.
2. Altmış gün içinde bir cevap verilmezse istek reddedilmiş sayılır. İlgililer altmış günün bittiği tarihten itibaren dava açma süresi içinde, konusuna göre Danıştaya, idare ve vergi mahkemelerine dava açabilirler. Altmış günlük süre içinde idarece verilen cevap kesin değilse ilgili bu cevabı,isteminin reddi sayarak dava açabileceği gibi, kesin cevabı da bekleyebilir. Bu takdirde dava açma süresi işlemez. Ancak, bekleme süresi başvuru tarihinden itibaren altı ayı geçemez. Dava açılmaması veya davanın süreden reddi hallerinde, altmış günlük sürenin bitmesinden sonra yetkili idari makamlarca cevap verilirse, cevabın tebliğinden itibaren altmış gün içinde dava açabilirler.” hükmüne,
“Üst makamlara başvurma” başlıklı 11. maddesinde ise,
“1. İlgililer tarafından idari dava açılmadan önce, idari işlemin kaldırılması, geri alınması değiştirilmesi veya yeni bir işlem yapılması üst makamdan, üst makam yoksa işlemi yapmış olan makamdan, idari dava açma süresi içinde istenebilir. Bu başvurma, işlemeye başlamış olan idari dava açma süresini durdurur.
2. Altmış gün içinde bir cevap verilmezse istek reddedilmiş sayılır.
3. İsteğin reddedilmesi veya reddedilmiş sayılması halinde dava açma süresi yeniden işlemeye başlar ve başvurma tarihine kadar geçmiş süre de hesaba katılır.” hükmüne yer verilmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Yukarıda yer alan Kanun hükümleri uyarınca, ilgililerin, altmış günlük dava açma süresi içerisinde doğrudan dava açmak yerine işlemi tesis eden idarenin hiyerarşik olarak üstü olan makama veya üst makam yoksa işlemi tesis eden makama başvurarak işlemin düzeltilmesini isteme hakkına sahip oldukları açık olup; yasa koyucu tarafından, 2577 sayılı Kanun’un 11. maddesi uyarınca yapılacak başvuruya konu edilebilecek işlemin niteliği bakımından düzenleyici ya da bireysel işlem ayrımı gibi bir ayrıma gidilmemiş, 11. maddenin kapsamı salt bireysel işlemlerle sınırlandırılmamıştır.
Bu itibarla, düzenleyici işlemlerin ilan edildiği tarihi izleyen günden itibaren işlemeye başlayan altmış günlük dava açma süresi içerisinde idareye yapılan başvurunun reddi üzerine, düzenleyici işlemin ilan edildiği tarih ile 11. madde kapsamında başvuruda bulunulduğu tarih arasında geçen süre de dikkate alınmak suretiyle kalan dava açma süresi içerisinde açılan davalarda süre aşımı bulunmamaktadır. Öte yandan, altmış günlük dava açma süresi geçtikten sonra düzenleyici işlemlerin değiştirilmesi, düzeltilmesi, kapsamının genişletilmesi gibi istemlerle yapılan ve 2577 sayılı Kanun’un 10. maddesi kapsamında değerlendirilmesi mümkün olmayan başvuruların, cevap verilmek suretiyle ya da zımnen reddi yolundaki işlemlerin iptali istemiyle açılan davalar yönünden, bu işlemlerin uygulama işlemi olarak kabulüne olanak bulunmadığından, bu davalarda süre aşımı bulunduğunun kabulü gerekmektedir.
Uyuşmazlıkta; tehlikeli madde güvenlik danışmanı olarak görev yapan davacı tarafından, 22/05/2014 tarih ve 29007 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Tehlikeli Madde Güvenlik Danışmanlığı Hakkında Tebliğ’in 23. maddesinin 5. fıkrasında, 19/04/2017 tarih ve 30043 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Tebliğ’in 15. maddesinin 5. fıkrası ile yapılan değişiklikten doğan mağduriyetinin giderilerek 22/05/2014 tarihli Tebliğ’in 23. maddesinin 5. fıkrasında yer alan haklarının tarafına iadesi istemiyle 26/06/2019 tarihinde davalı idareye başvuru yapıldığı, davalı idarece bu başvurunun “ilgi dilekçede belirtilen talebin, devam etmekte olan mevzuat güncelleme çalışmalarında değerlendirileceği” belirtilerek … tarih ve … sayılı işlemle reddedildiği, bahsi geçen işlem ile birlikte 19/04/2017 tarih ve 30043 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan “Tehlikeli Madde Güvenlik Danışmanlığı Hakkında Tebliğde Değişiklik Yapılmasına Dair Tebliğ”in 15. maddesinin 5. fıkrasının iptali istemiyle 02/10/2019 tarihinde işbu davanın açıldığı anlaşılmaktadır.
Bu durumda, 19/04/2017 tarih ve 30043 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak aynı tarihte yürürlüğe giren Tebliğ hükmünün iptali istemiyle en geç 19/04/2017 tarihini izleyen günden itibaren işlemeye başlayan altmış günlük dava açma süresinin son gününde (19/06/2017) yapılacak başvurunun reddi üzerine dava açma süresi içerisinde dava açılması gerekirken, davacı tarafından bu tarihten sonra dava konusu Tebliğ değişikliğinin mağduriyete neden olduğundan bahisle değişiklik öncesi düzenlemenin tarafına uygulanması istemiyle yapılan 26/06/2019 tarihli başvurunun reddine ilişkin … tarih ve … sayılı davalı idare işleminin davacı yönünden uygulama işlemi olarak kabulüne olanak bulunmadığından, davada süre aşımı bulunduğu sonucuna varılmıştır.

KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Davanın süreaşımı nedeniyle reddine,
2. Aşağıda dökümü yapılan … TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına, artan posta avansının istemi halinde davacıya iadesine,
3. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca … TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,
4. Kararın tebliğ tarihinden itibaren 30 (otuz) gün içerisinde, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu’na temyiz yolu açık olmak üzere, 27/10/2022 tarihinde oyçokluğu ile karar verildi.

KARŞI OY:
(X)-2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 7. maddesinin 1. fıkrasında; dava açma süresinin, özel kanunlarında ayrı süre gösterilmeyen hallerde Danıştayda ve idare mahkemelerinde altmış gün olduğu hüküm altına alınmış; 4. fıkrasında, ilanı gereken düzenleyici işlemlerde dava süresinin, ilan tarihini izleyen günden itibaren başlayacağı, ancak bu işlemlerin uygulanması üzerine ilgililerin, düzenleyici işlem veya uygulanan işlem yahut her ikisi aleyhine birden dava açabileceği kuralına yer verilmiş; Kanun’un 10. maddesinde ise, ilgililerin, haklarında idari davaya konu olabilecek bir işlem veya eylemin yapılması için idari makamlara başvurabilecekleri, altmış gün içinde bir cevap verilmezse isteğin reddedilmiş sayılacağı, ilgililerin altmış günün bittiği tarihten itibaren dava açma süresi içinde Danıştaya, idare ve vergi mahkemelerine dava açabilecekleri hükme bağlanmıştır.
Uyuşmazlıkta; 22/05/2014 tarih ve 29007 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Tehlikeli Madde Güvenlik Danışmanlığı Hakkında Tebliğ’in 23. maddesinin 5. fıkrasında, bir TMGD’nın en fazla 5 işletmeye danışmanlık yapabileceği, kuralına yer verilmiş iken; 19/04/2017 tarih ve 30043 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan dava konusu düzenleme ile bir TMGD’nın, istihdam edildiği işletme ile birlikte bu işletmenin temsilciliği veya şubeleri de dahil olmak üzere en fazla beş yerde danışmanlık yapabileceği yönünde değişiklik yapıldığı; tehlikeli madde güvenlik danışmanı olarak görev yapan davacı tarafından, bahsi geçen değişikliğin çalışma alanını kısıtladığından bahisle 22/05/2014 tarih ve 29007 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Tebliğ’in 23. maddesinin 5. fıkrası gereğince işlem oluşturulması, tehlikeli madde güvenlik danışmanı olarak önceki haklarının tarafına iadesi ve mağduriyetinin giderilmesi istemiyle davalı idareye yapılan 26/06/2019 tarihli başvurunun reddine ilişkin … tarih ve … sayılı işlemin 07/08/2019 tarihinde davacıya tebliği üzerine 02/10/2019 tarihinde bakılan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.
Davaya konu düzenlemenin niteliği göz önünde bulundurulduğunda, dava konusu düzenlemeye ilişkin uygulamaların ayrıca bir işlem tesis edilmeksizin hukukî sonuçlarını doğurduğu ve etkilerini devam ettirdiği, dava açıldığı tarihte de uygulamanın sürdüğü, bu uygulamalar dışında yeni bir uygulama işlemi aranmasının dava açma hakkının engellenmesi sonucunu doğuracağı hususu dikkate alındığında, davacının davalı idareye yaptığı 26/06/2019 tarihli başvurunun, 2577 sayılı Kanun’un 10. maddesi kapsamında yapılan bir başvuru olduğunun kabulü gerekmektedir.
Bu durumda, davacının anılan başvurusunun reddi üzerine altmış gün içinde açmış olduğu davada süre aşımı bulunmadığından, uyuşmazlığın esasının incelenmesi gerektiği görüşüyle çoğunluk kararına katılmıyoruz.