Danıştay 6. Daire Başkanlığı 2021/9922 E. , 2022/8839 K.
T.C.
D A N I Ş T A Y
ALTINCI DAİRE
Esas No : 2021/9922
Karar No : 2022/8839
DAVACI : … Vakfı
VEKİLİ : Av. …
DAVALI : … Bakanlığı
VEKİLİ : …
DAVANIN KONUSU : Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca onaylanarak 03.10.2012 tarihinde askıya çıkarılan Mardin-Batman-Siirt-Şırnak-Hakkari Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planının iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI : Uyuşmazlığın niteliği gereği, taraf iddiaları hukuki değerlendirme bölümünde belirtilmiştir.
DAVALININ SAVUNMASI: Uyuşmazlığın niteliği gereği, taraf savunmaları hukuki değerlendirme bölümünde belirtilmiştir.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ …’IN DÜŞÜNCESİ: Dava konusu 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planının 7.4 sayılı plan uygulama hükmü (itiraz 3), 8.3.3.2.1 ve 8.3.3.2.2 sayılı plan uygulama hükümleri (itiraz 10) ve Nusaybin ve Kozluk gelişme alanları (itiraz 15) yönünden davanın reddi yolundaki Dairemiz kararın bozulması, kararın diğer kısımlarının onanması yolundaki Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu kararına uyularak, bozulan kısımlar yönünden dava konusu işlemin iptaline karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI …’IN DÜŞÜNCESİ : Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca onaylanarak 03/10/2012 tarihinde askıya çıkarılan Mardin-Batman-Siirt-Şırnak-Hakkari Planlama Bölgesi Çevre Düzeni Planının iptali istemiyle açılan davada, dava konusu planın 7.34 sayılı plan uygulama hükmünün iptali, 7.7 ve 7.9. sayılı plan uygulama hükümleri yönünden dava hakkında karar verilmesine yer olmadığı, diğer yönlerden davanın reddi yolundaki Danıştay Altıncı Dairesinin 27/12/2018 tarih ve E:2012/7302, K:2018/10744 sayılı kararın temyiz edilmesi üzerine Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu’nun 10/03/2021 günlü, E:2019/1452, K:2021/452 sayılı kararıyla dava konusu Çevre Düzeni Planının 7.4, 8.3.3.2.1 ve 8.3.3.2.2 sayılı plan uygulama hükümleri ve Nusaybin ve Kozluk gelişme alanlarına ilişkin davanın reddine yönelik hüküm fıkrasının ilişkin kısmı yönünden bozulduğu anlaşıldığından, bozma kararı uyarınca dava konusu Çevre Düzeni Planının 7.4, 8.3.3.2.1 ve 8.3.3.2.2 sayılı plan uygulama hükümleri ve Nusaybin ve Kozluk gelişme alanlarına ilişkin kısmının iptali istemi yönünden dosyanın esası incelendi:
1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planının Plan Uygulama Hükümlerinin 7.4 sayılı maddesinde yer alan “Bu plan ve planın uygulama hükümlerinde yer almayan konularda konumu ve ilgisine göre yürürlükte bulunan Kanun, Tüzük, Yönetmelik, Tebliğ ve Standartlar geçerlidir. Bu planın onay tarihinden sonra, kanun, tüzük, yönetmelik, tebliğ ve standartlarda olan değişiklikler ve yeni hukuki metinler de plan veya plan hükmü değişikliğine gerek kalmaksızın planlama alanında geçerli olacaktır” yolundaki plan hükmü ile bu planın onayından sonra Kanun, tüzük, yönetmelik, tebliğ, standart ve hukuki metinler veya mevzuatta değişiklik olduğu taktirde, Çevre Düzeni Planı kararlarından farklı olsun ya da olmasın, planda değişiklik yapılmaksızın geçerli olmasının öngörüldüğü, Çevre Düzeni planının onanmasından sonra yürürlüğe girecek hukuki metinler veya mevzuatta olabilecek değişikliklerin, plan değişikliğini gerektirmesi halinde, bu hususun plana işlenmesi ve plan hükmü haline gelmesi gerektiği açık olup, bu hususların plan kararı haline gelmeden planın değişmiş sayılmasını öngören hükmün şehircilik ilkelerine planlama esaslarına uygun olmadığı sonucuna varılmıştır.
1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planının Plan Uygulama Hükümlerinin 8.3.3.2.1 sayılı maddesinde “Yenilebilir enerji (rüzgar, güneş, jeotermal) üretim alanlarında ilgili kurum ve kuruluşlardan alınan izinler ve Enerji Piyasası Düzenleme ve Denetleme Kurulunca verilecek lisans kapsamında, Orman ve Su İşleri Bakanlığının uygun görüşü alınması koşuluyla, 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planı değişikliğine gerek kalmaksızın, ilgili kurum ve kuruluş görüşleri doğrultusunca hazırlanan imar planlarının ilgili idaresince onaylanmasını müteakip uygulamaya geçilir. Sayısal ortamda bilgi için Bakanlığa gönderilir.” hükmü getirilmiş, 8.3.3.2.2 sayılı maddesinde ise, “Enerji üretim tesislerinde, ilgili kurum ve kuruluşların uygun görüşü alınmak koşuluyla 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planı değişikliğine gerek kalmaksızın, ilgili kurum ve kuruluş görüşleri doğrultusunda hazırlanan nazım ve uygulama imar planları; ilgili idaresince onaylanır ve planlar bilgi için Bakanlığa gönderilir. Enerji üretimine ilişkin tesisler yapılmadan önce olası çevresel etkileri irdelenecek ve çevresel etki değerlendirmesi (ÇED) süreci tamamlanacaktır. Bu kapsamda, kurum ve kuruluşların uygun görüşlerinin alınması ve mutabakatı zorunludur. ” hükmüne yer verilmiş; bu şekilde yenilenebilir enerji üretim alanları dava konusu çevre düzeni planı kapsamı dışında bırakılarak, bu kullanımların, ilgili kurum ve kuruluşlardan alınan izinler ve/veya Enerji Piyasası Düzenleme Kurumunca verilecek lisans kapsamında, Bakanlığın uygun görüşünün alınması kaydı ile alt ölçekli planlar ile belirlenmesi ve bu doğrultuda uygulamaya geçilmesi öngörülmüş olup, bölgesel ya da bazı durumlarda ülke düzeyinde etkileri olan enerji üretim alanlarına ilişkin kararların, koruma-kullanma dengesinin sağlanması amacıyla korunması gereken alanlara ilişkin politika ve stratejileri belirleyen üst ölçekli plan niteliğindeki çevre düzeni planı kapsamında değerlendirilmeksizin, alt ölçekli planlara bırakılmasını öngören dava konusu plan hükmünde, şehircilik ilkeleri ve planlama esaslarına uyarlık görülmemiştir.
Nusaybin ve Kozluk gelişme alanlarına ilişkin olarak; sulu tarım yapılan verimli tarım arazilerine getirilen gelişme alanı kullanımlarının gerekliliği ve bu kullanıma yönelik stratejinin belirlenmesine esas analiz ve araştırmaların, planın ne araştırma raporu ne de açıklama raporunda yer aldığı, plan notlarıyla, alt ölçekli planları yönlendirecek nitelikte, bu alanların denetim altına alınmasını sağlayacak kararların getirilmediği, niteliği gereği plan kararları açısından ekosistem bütünlüğü, arazi kullanım sürekliliğini sağlaması gereken, dava konusu Çevre Düzeni Planının kapsamlı inceleme ve analizlere dayanmadığı anlaşılan Nusaybin gelişme alanı kararında şehircilik ilkelerine ve planlama esaslarına uygunluk bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle, dava konusu Çevre Düzeni Planının 7.4, 8.3.3.2.1 ve 8.3.3.2.2 sayılı plan uygulama hükümleri ve Nusaybin ve Kozluk gelişme alanlarına ilişkin kısmının iptaline karar verilmesi gerektiği, düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Altıncı Dairesince Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, Dairemizin 27/12/2018 tarih ve E:2012/7302, K:2018/10744 sayılı kararının dava konusu 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planının 7.4 sayılı plan uygulama hükmü (itiraz 3), 8.3.3.2.1 ve 8.3.3.2.2 sayılı plan uygulama hükümleri (itiraz 10) ve Nusaybin ve Kozluk gelişme alanları (itiraz 15) yönünden davanın reddi yolundaki kısmının bozulması diğer kısımların onanması yolundaki Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 10/03/2021 tarihli, E:2019/1452, K:2021/452 sayılı kararına uyularak bozma kararı ile sınırlı olarak; 29/10/2021 tarihli ve 31643 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren 85 sayılı Bazı Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinde Değişiklik Yapılması Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 1. maddesi ile 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin Altıncı Kısmının Dördüncü Bölümünün başlığının Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı, 2. maddesi ile de aynı Kararnamenin 97. maddesinin birinci fıkrasının birinci cümlesinde yer alan “Çevre ve Şehircilik” ibaresinin “Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği” şeklinde değiştirildiği görüldüğünden, Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığının davalı olarak belirlenmesi suretiyle işin gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY:
Çevre ve Şehircilik Bakanlığı’nın … tarih ve … sayılı işlemi ile onaylanan Mardin-Siirt-Batman-Şırnak-Hakkari Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planına askı sürecinde gelen itirazlar sonrasında; Mardin-Siirt-Batman-Şırnak-Hakkari Planlama Bölgesi 1/100.000 Ölçekli Çevre Düzeni Planı, 07/09/2012 tarihinde 644 sayılı Çevre ve Şehircilik Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin 7. maddesi uyarınca onaylanmış ve 03/10/2012 tarihinde askıya çıkarılmıştır.
Bunun üzerine incelenmekte olan dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT :
Dava konusu planın onay tarihinde yürürlükte bulunan, Çevre Düzeni Planlarına Dair Yönetmelikte “Havza”; bir akarsu kaynağını besleyen yüzey ve yer altı su kaynaklarının tabii su toplama alanını kapsayacak biçimde, Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğünce belirlenmiş alanlar, “Bölge”; coğrafi, sosyal, ekonomik, fiziksel nitelikleri açısından benzerlik gösteren alan ve/veya Devlet Planlama Teşkilatınca belirlenmiş olan istatistiki bölge (düzey 2) birimleri olarak tanımlanmıştır.
Aynı Yönetmeliğin 4. maddesi (ç) bendinde, Çevre düzeni planı açıklama raporu: Çevre düzeni planının vizyonunun, amacının, hedeflerinin, stratejilerinin, ilkelerinin ve politikalarının açıklandığı ve bunlar doğrultusunda belirlenen projeksiyon nüfusuna, sektörel yapıya, alan büyüklüklerine, plan kararlarına, plan uygulama araçlarına, kurumsal yapıya ve denetime ilişkin gerekçeli açıklamaların yapıldığı ve çevre düzeni planı ile bütün olan rapor, (d) bendinde; çevre düzeni planı araştırma raporu: Planlama alanına ilişkin geleceğe yönelik projeksiyonların yapılabilmesi, plan kararlarının, koruma ve gelişme politika ve stratejilerinin ve plan hükümlerinin belirlenebilmesi için 7 nci madde kapsamında toplanan verilerin planlama çalışmasında kullanılacak biçimde analiz ve sentezinin yapıldığı, alana yönelik fırsatların, tehditlerin, güçlü yönler ve zayıflıkların belirlenerek ilgisine göre farklı disiplinlerden uzmanlarca hazırlanan rapor olarak tanımlanmış, çevre düzeni planının niteliklerinin belirlendiği 5. maddesi (e) bendinde, “planlamaya temel oluşturan verilerin farklılığından dolayı farklı mesleklerden uzmanların fiili katılımı ile hazırlanan üst ölçekli bir plan olduğu” vurgulanmıştır.
Yönetmeliğin “Planlama alanının tespiti” başlıklı 6. maddesinin 1/a bendinde Planlama alanı; Çevre ve Orman Bakanlığı Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun ve Çevre Kanunu kapsamında; Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğü tarafından belirlenen büyük akarsu havzaları veya Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı tarafından belirlenmiş istatistikî bölge birimleri (düzey 2) ile birlikte idari sınırları da dikkate alınarak, en az iki il sınırını içerecek şekilde belirlenir hükmü yer almıştır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
1- Dava konusu Çevre Düzeni Planının, İtiraz 3- 7.4 sayılı plan uygulama hükmüne ilişkin kısmı yönünden incelenmesi;
1.1-DAVA KONUSU DÜZENLEME
1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planının Plan Uygulama Hükümlerinin 7.4 sayılı maddesinde “Bu plan ve planın uygulama hükümlerinde yer almayan konularda konumu ve ilgisine göre yürürlükte bulunan Kanun, Tüzük, Yönetmelik, Tebliğ ve Standartlar geçerlidir. Bu planın onay tarihinden sonra, kanun, tüzük, yönetmelik, tebliğ ve standartlarda olan değişiklikler ve yeni hukuki metinler de plan veya plan hükmü değişikliğine gerek kalmaksızın planlama alanında geçerli olacaktır” hükmüne yer verilmiştir.
1.2- DAVACININ İDDİALARI
İmar planlarının üst planlardaki değişikliklerle değişmesi gerektiği gibi, mevzuattaki değişiklikler gereği de değişmesi gerektiği, aksi halde planların doğruluğu ve güncelliğinin ortadan kalkacağı, bu durumun da planlama felsefesine kesinlikle aykırı olduğu, planların statik, durağan belgeler olmayıp, ihtiyaçlar, üst planlardaki değişiklikler, mevzuattaki değişiklikler vb. nedenlerle sürekli revize edildikleri, dinamik ve değişken oldukları, gerektiği gibi güncellenmeyen planın plan vasfını yitireceği dolayısıyla, Plan Uygulama Hükümleri 7.4 sayılı maddenin iptal edilmesi gerektiği iddia edilmektedir.
1.3- DAVALI İDARENİN SAVUNMASI
Dava konusu Plan Hükümlerinin 7.4. maddesi ile hem üst ölçekli planları hem de alt ölçekli planları bağlayıcılığı bulunan ve aynı zamanda planda yer verilmeyen mevzuat düzenlemelerinin hüküm altına alındığı, bu hükümde planların statik belgeler olmaması ilkesine aykırılık bulunmadığı savunulmaktadır.
1.4. DAİREMİZCE YAPILAN DEĞERLENDİRME:
Dava konusu plan hükmü ile bu planın onayından sonra Kanun, tüzük, yönetmelik, tebliğ, standart ve hukuki metinler veya mevzuatta değişiklik olduğu takdirde, Çevre Düzeni Planı kararlarından farklı olsun ya da olmasın, planda değişiklik yapılmaksızın geçerli olmasının öngörüldüğü anlaşılmaktadır.
Öte yandan, sözü edilen mevzuat değişikliği nedeniyle planda söz konusu olması gereken değişiklikler plana işlenmeden geçerli olacaktır.
Dava konusu Çevre Düzeni Planının onanmasından sonra yürürlüğe girecek hukuki metinler veya mevzuatta olabilecek değişikliklerin, plan değişikliğini gerektirmesi halinde, bu hususun plana işlenmesi ve plan hükmü haline gelmesi gerektiği açık olup bu hususlar plan kararı haline gelmeden planın değişmiş sayılmasını öngören hükmün şehircilik ilkelerine planlama esaslarına uygun olmadığı sonucuna ulaşılmıştır.
Kaldı ki, Ordu-Giresun-Trabzon-Rize-Gümüşhane-Artvin Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planında yer alan aynı nitelikteki plan hükmü, Danıştay Altıncı Dairesi’nin 29/05/2017 tarih ve E:2011/9150, K:2017/4139 sayılı kararıyla iptal edilmiş, söz konusu karar Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu’nun 21/02/2019 tarih ve E:2018/1676, K:2019/700 sayılı kararıyla onanmıştır.
2- Dava konusu Çevre Düzeni Planının, İtiraz 10- 8.3.3.2.1 ve 8.3.3.2.2 sayılı plan uygulama hükümlerine ilişkin kısmı yönünden incelenmesi;
2.1-DAVA KONUSU DÜZENLEME
1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planının Plan Uygulama Hükümlerinin 8.3.3.2.1 sayılı maddesinde “Yenilebilir enerji (rüzgar, güneş, jeotermal) üretim alanlarında ilgili kurum ve kuruluşlardan alınan izinler ve Enerji Piyasası Düzenleme ve Denetleme Kurulunca verilecek lisans kapsamında, Orman ve Su İşleri Bakanlığının uygun görüşü alınması koşuluyla, 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planı değişikliğine gerek kalmaksızın, ilgili kurum ve kuruluş görüşleri doğrultusunca hazırlanan imar planlarının ilgili idaresince onaylanmasını müteakip uygulamaya geçilir. Sayısal ortamda bilgi için Bakanlığa gönderilir.” hükmüne,
8.3.3.2.2 sayılı maddesinde ise, “Enerji üretim tesislerinde, ilgili kurum ve kuruluşların uygun görüşü alınmak koşuluyla 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planı değişikliğine gerek kalmaksızın, ilgili kurum ve kuruluş görüşleri doğrultusunda hazırlanan nazım ve uygulama imar planları; ilgili idaresince onaylanır ve planlar bilgi için Bakanlığa gönderilir. Enerji üretimine ilişkin tesisler yapılmadan önce olası çevresel etkileri irdelenecek ve çevresel etki değerlendirmesi (ÇED) süreci tamamlanacaktır. Bu kapsamda, kurum ve kuruluşların uygun görüşlerinin alınması ve mutabakatı zorunludur.” hükmüne yer verilmiştir.
2.2- DAVACININ İDDİALARI
100.000 ölçekli çevre düzeni planlarının, havza ölçeğinde değerlendirme, planlama imkânı veren planlar olduğu, dava konusu plan uygulama hükümlerinde ise, bölge planlaması reddedilerek, plan revizyonu prosedürünün plan hükmünde tanımlanan fonksiyonlar için kaldırılması ve bu konudaki denetimin sadece idari olarak sağlanmasına yol açılarak, hem mevzuata hem de şehircilik ve planlama ilkelerine aykırı uygulamalara neden olunduğu, dolayısıyla, Plan Uygulama Hükümlerinin 8.3.3.2.1. ve 8.3.3.2.2. sayılı maddelerinin yeniden düzenlenmek üzere iptal edilmesi gerektiği iddia edilmektedir.
2.3- DAVALI İDARENİN SAVUNMASI
Dava konusu maddelerde yer alan hükümlerde her ne kadar 1/100,000 ölçekli ÇDP değişikliği zorunlu tutulmadan imar planı çalışmalarının ve ÇED süreçlerinin devam edebileceği belirtilmiş ise de; bu durumun bir zorunluluk oluşturmadığı ve Bakanlıkça, davacının da ileri sürdüğü üzere, bölgesel etkiye neden olabilecek yatırımlar için de 1/100.000 ölçekli ÇDP değişikliğinin yapılması yönünde karar verilebildiği ve gelişmelerin kontrol altında tutularak planlı bir şekilde gerçekleştirilmesinin sağlanabildiği savunulmaktadır.
2.4- DAİREMİZCE YAPILAN DEĞERLENDİRME:
Ölçeği gereği leke plan niteliğinde bulunan dava konusu Mardin-Siirt-Batman-Şırnak-Hakkari Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planı, koruma-kullanma dengesinin sağlanması için alt ölçekli plan kararlarına esas olacak yapılaşma şartlarını ortaya koyan, genel arazi kullanım kararlarının üretildiği bir plan olup, bilirkişi raporundaki tespitler de göz önünde bulundurulduğunda, bölgesel ya da bazı durumlarda ülke düzeyinde etkileri olan enerji üretim alanlarının üst ölçekli çevre düzeni planı kapsamında değerlendirilmesi ve planda bu hususlara yönelik alt ölçekli planları yönlendirecek temel ilke ve politikaları içeren hükümlerin bulunması gerektiği açıktır.
Uyuşmazlık konusu plan hükmünde ise, yenilenebilir enerji üretim alanları dava konusu çevre düzeni planı kapsamı dışında bırakılarak, bu kullanımların, ilgili kurum ve kuruluşlardan alınan izinler ve/veya Enerji Piyasası Düzenleme Kurumunca verilecek lisans kapsamında, Bakanlığın uygun görüşünün alınması kaydı ile alt ölçekli planlar ile belirlenmesi ve bu doğrultuda uygulamaya geçilmesi öngörülmüştür.
Bu durumda, bölgesel, hatta ülkesel düzeyde etkileri olan enerji üretim alanlarına ilişkin kararların, koruma-kullanma dengesinin sağlanması amacıyla korunması gereken alanlara ilişkin politika ve stratejileri belirleyen üst ölçekli plan niteliğindeki çevre düzeni planı kapsamında değerlendirilmeksizin, alt ölçekli planlara bırakılmasını öngören dava konusu plan hükmünde, şehircilik ilkeleri ve planlama esaslarına uyarlık bulunmamaktadır.
Öte yandan, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun E:2018/3405, K:2019/2906 sayılı kararı da bu yöndedir.
3- Dava konusu Çevre Düzeni Planının, İtiraz 15- Nusaybin gelişme alanına ilişkin kısmı yönünden incelenmesi;
3.1- DAVACININ İDDİALARI
Türkiye tarım alanında kendi kendine yeten yedi ülkeden biriyken, yanlış politikalar, tarım arazilerinin amaç dışı kullanımı vb. nedenlerden ötürü bu özelliğini artık yitirdiği, dolayısıyla, her geçen gün artan nüfusla beraber, verimli tarım arazilerimizin korunmasının gerekliliğinin de artttığı, buna rağmen, Planın … sayılı paftasında, Nusaybin’in kuzeyinde, sulama alanlarında, mevcut yerleşim alanının yaklaşık 3 katı büyüklükte gelişme alanının önerildiği, üstelik Plan Açıklama Raporu, 63. sayfa, 1.5.1.20. bölümde, Nusaybin için “İlçede 2040 yılı için öngörülen öncül sektör tarımdır.” denildiği, dolayısıyla, planın hem tarım sektörünün gelişmesini öngördüğü, hem de tarım arazilerini yapılaşmaya açtığı, bu durumun da, tarım arazilerinin amaç dışı kullanılmasına neden olmanın yanında, plan içinde çelişki olduğunu gösterdiği, planın N46 sayılı paftasında, Nusaybin’in kuzeyinde, sulama alanlarında gelişme alanı öngörülen bölümün iptal edilmesi gerektiği iddia edilmektedir.
3.2- DAVALI İDARENİN SAVUNMASI
Dava konusu Çevre Düzeni Planında, Nusaybin yerleşimi için tarım sektörünün 2040 yılında öncül sektör olarak öngörülmesi, bu yerleşim için gelişme alanları düzenlenmemesi gerekliliğini beraberinde getirmediği, üst ölçekli fiziki planlarda, dolayısıyla ÇDP’lerde, yerleşimler için öngörülen gelişme alanlarının; yerleşimlerin geçmişten günümüze nüfus gelişimleri ve sosyal- ekonomik gelişme potansiyelleri dikkate alınarak belirlenen nüfus kabulü doğrultusunda düzenlendiği, Nusaybin yerleşimi için de bu yöntem doğrultusunda gelişme alanlarının belirlendiği, ayrıca Nusaybin İlçesinin tüm kent akslarının sulama alanları kapsamında ve tarım arazileri içinde bulunduğu, bu kapsamda Nusaybin için en uygun gelişme alanının tayin edilmesi gerekliliğinin bulunduğu, dava konusu ÇDP ile belirlenmiş gelişme alanlarında, planlama ilke ve esaslarına aykırı bir durum bulunmadığı savunulmaktadır.
3.3- BİLİRKİŞİ KURULUNUN DEĞERLENDİRMESİ
Bilirkişi raporunda, “Nusaybin’in kuzeyi birinci sınıf tarım topraklarının yoğun olarak bulunduğu, hâlihazırda sulu tarım yapılan bir bölgedir. Plan araştırma raporundaki doğal eşik haritasında, Nusaybin’in kuzey kesiminin, birinci sınıf tarım topraklarından, sulu tarım ve mutlak tarım arazilerinden oluşan bir bölge olduğu saptaması yapılmaktadır. Bilirkişi Kurulumuz yerinde yaptığı keşif incelemesinde bu durumu gözlemek fırsatına sahip olmuştur. Bilirkişi Kurulumuz, bu denli verimli tarım topraklarının yer aldığı ve sulama olanaklarının var olduğu bir bölgede mevcut yerleşimin iki katı kadar gelişme alanı öngörülmesinin akılcı bir açıklaması olduğu kanaatinde değildir. Üstelik, mevcut kent içerisinde, yoğunlaşmak ve kentin yakın çevresinde (karayolunun güneyinde) yeni yerleşim alanları açmak olanağı varken, kentin düşük yoğunlukta yayılması teşvik edecek şekilde kuzeyde yeni gelişme alanları öngörülmesi ve verimli tarım toprakları üzerinde kentsel gelişme baskısı ve rant beklentisi yaratılması doğru bir planlama stratejisi olmadığı gibi, şehircilik ilkeleri ve planlama esasları ile de bağdaşan bir tavır değildir. Dava konusu planın, bu denli büyük miktarda gelişme alanını mevcut onaylı imar planlarına dayanarak öngörmüş olması muhtemel olmakla birlikte bu bir mazeret olarak kabul edilemez. Üst ölçekli, yönlendirici bir planın yokluğunda alt ölçekli imar planlarıyla ihtiyaç fazlası alan imara açılmış olabilir. Üst ölçekli plandan beklenen; bu tür alt ölçekli plan kararlarını veri alıp ihtiyaç fazlası alanı imara açması değil, bilakis alt ölçekli planlarla getirilen gelişme alanı kararlarını denetim altına alarak, kentlerin üst biçiminin gelişimini ihtiyaçlar çerçevesinde ve akılcı biçimde yönlendirmesi ve yönetmesidir. Dava konusu planın, bu tür bir işlev görmekte yetersiz olduğu açıktır.” tespitlerine yer verilmiştir.
3.4- DAİREMİZCE YAPILAN DEĞERLENDİRME:
Dava konusu planın onay tarihinde yürürlükte bulunan Çevre Düzeni Planlarına Dair Yönetmeliğin “Planın niteliği” başlıklı 5. maddesinin 1. Fıkrasında, Çevre düzeni planı; a) Kalkınma planları ve varsa bölge planlarını temel alarak rasyonel doğal kaynak kullanımını sağlayan, b) Kirliliğin oluşmadan önce önlenebilmesi, sağlıklı çevrenin oluşturulmasına yönelik hedef, ilke, strateji ve politikaları ve bunu sağlayacak arazi kullanım kararlarını belirleyen, c) Tarihi, kültürel ve doğal çevrenin korunması ve geliştirilmesine yönelik genel hedefleri, ilkeleri, stratejiyi ve politikaları belirleyen, ç) Karar ve hükümleriyle alt ölçekli planları yönlendiren, d) Plan kararları açısından ekosistem bütünlüğü, arazi kullanım sürekliliğini sağlayan, e) Planlamaya temel oluşturan verilerin farklılığından dolayı farklı mesleklerden uzmanların fiili katılımı ile hazırlanan, f) Planlama sürecinin her aşamasında bir önceki aşamalara geri dönerek değerlendirilmelerin yapılabildiği geri beslemeli sürece sahip olan, g) Karşılaştırılabilir, değerlendirilebilir, sorgulanabilir, geliştirilebilir ve güncellenebilir standart veri tabanına sahip olan, ğ) Sürdürülebilir kalkınma amacına uygun olarak ekolojik ve ekonomik kararların bir arada düşünülmesini sağlamak üzere, korunması gereken alanlara ilişkin politika ve stratejileri belirleyen üst ölçekli plan niteliğini taşır.” kuralına yer verilmiştir.
Yukarıda yer verilen mevzuat hükmü uyarınca, plan çerçevesindeki yerleşmeleri, sürdürülebilir kalkınma da göz önünde bulundurularak, çarpık kentsel gelişme ve nüfus artışı baskısından korumaya yönelik ilke ve stratejilerin geliştirilmesi ile plan kararları açısından ekosistem bütünlüğü ile arazi kullanım sürekliliğinin sağlanmasının, 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planının temel hedeflerinden birisi olması gerekmektedir.
Dava konusu planın açıklama raporu sayfa 69’da Nusaybin yerleşimine ilişkin olarak “Güneydoğu Anadolu Bölgesi’nin güneyinde yer alan Mardin İli’ne bağlı, coğrafi konumu itibari ile doğusunda Artuklu İlçesi, kuzeybatısında Ömerli İlçesi, kuzeyinde Midyat İlçesi, güneyinde Suriye yer almaktadır. 1922 yılında belediye statüsü kazanmıştır. İlçe’de 2040 yılı için öngörülen öncül sektör tarımdır. Yerleşimin gelişimine katkıda bulunabilecek diğer sektör ise ticarettir.” açıklamalarına yer verilmiştir.
Uyuşmazlıkta, dava konusu Çevre Düzeni Planı ile Nusaybin yerleşiminin ihtiyacına yönelik olarak 1294 ha’lık gelişme alanının belirlendiği anlaşılmaktadır.
Bilirkişi raporundaki yukarıda yer verilen tespitler, dava konusu planın araştırma raporundaki doğal eşik haritası ve açıklama raporundaki belirlemeler göz önünde bulundurulduğunda, gelişme alanı belirlenen söz konusu bölgelerin, sulu tarım yapılan verimli tarım arazileri olduğu görülmekte olup, davalı idare savunmasında da Nusaybin ilçesinin tüm kent akslarının sulama alanları kapsamında ve tarım arazileri içinde bulunduğu belirtilerek, aynı yönde bir açıklama yapılmıştır.
Dava konusu planda, bir yerleşim için tarım sektörünün, öncül sektör olarak öngörülmesi ve alanda tarım arazilerinin bulunması, bu yerleşim için gelişme alanları düzenlenmemesi anlamına gelmediği kabul edilebilir ise de, çevre düzeni planlarının yukarıda yer verilen niteliği göz önünde bulundurulduğunda, ölçeği itibarıyla bu planda, kentlerin büyüme taleplerinin ne şekilde karşılanabileceğine dair kapsamlı incelemeler yapılması ve bu incelemeler doğrultusunda alt ölçekli plan çalışmalarını yönlendirecek strateji ve politikaların belirlenmesi gerektiği açık olup, bu doğrultuda, verimli tarım topraklarının yer aldığı bölgede, gelişme alanlarının belirlenme gerekçelerinin dava konusu planda somut olarak ortaya konulması gerekmektedir.
Uyuşmazlıkta, sulu tarım yapılan verimli tarım arazilerine getirilen gelişme alanı kullanımlarının gerekliliği ve bu kullanıma yönelik stratejinin belirlenmesine esas analiz ve araştırmaların, planın ne araştırma raporu ne de açıklama raporunda yer aldığı, plan notlarıyla, alt ölçekli planları yönlendirecek nitelikte, bu alanların denetim altına alınmasını sağlayacak kararların getirilmediği anlaşılmaktadır.
Bu durumda, niteliği gereği plan kararları açısından ekosistem bütünlüğü, arazi kullanım sürekliliğini sağlaması gereken, dava konusu Çevre Düzeni Planının kapsamlı inceleme ve analizlere dayanmadığı anlaşılan Nusaybin gelişme alanı kararında şehircilik ilkelerine ve planlama esaslarına uyarlık görülmemiştir.
4- Dava konusu Çevre Düzeni Planının, İtiraz 15- Kozluk gelişme alanına ilişkin kısmı yönünden incelenmesi;
4.1- DAVACININ İDDİALARI
Plan Açıklama Raporu 88. sayfa, 1.5.2.9. bölümde, “Kozluk’un güneyinde ve güneybatısında mutlak tarım arazileri, kuzeyinde ise jeolojik açıdan uygun olmayan alanlar ile birlikte topografik sınırlayıcılar bulunmaktadır. Bu sebeplerden dolayı gelişme alanları yerleşimin doğusunda ve batısında önerilmiştir” denilmesine rağmen, Planın … ve … sayılı paftalarında Kozluk’un güneyinde batısında ve doğusunda gelişme alanları önerildiği, Kozluk’un güneyinde ve güneybatısındaki mutlak tarım arazilerinin korunması adına planın … ve … paftalarında, Kozluk’un güneyinde gelişme alanı öngörülen bölümünün iptal edilmesi gerektiği iddia edilmektedir.
4.2- DAVALI İDARENİN SAVUNMASI
Plan Açıklama Raporu’nun 88. sayfası, 1.5.2.9 sayılı bölümünde de ifade edildiği üzere, Kozluk’un gelişme alanlarının, yerleşik alanın doğusuna ve batısına önerildiği güneyinde önerilmiş bir gelişme alanı bulunmadığı, kuzey kesiminde ise sadece kuzeybatı ucunda bir kısım alan gelişmeye açıldığı, Plan Açıklama Raporunda belirtilenlere aykırı bir durumun bulunmadığı, ayrıca ÇDP ile Kozluk yerleşmesi için en uygun gelişme alanının tayin edilmesi gerekliliğinin bulunduğu, Kozluk yerleşmesinin gelişme yönü ve doğal eşikler göz önünde bulundurulduğunda, dava konusu ÇDP ile belirlenmiş gelişme alanlarında, planlama ilke ve esaslarına aykırı bir durum bulunmadığı savunulmaktadır.
4.3- BİLİRKİŞİ KURULUNUN DEĞERLENDİRMESİ
Bilirkişi raporunda, “Planın kentsel gelişme kararları ile plan açıklama raporundaki değerlendirmeler arasında dikkat çekici bir tutarsızlık bulunmaktadır. Plan açıklama raporunda; “Kozluk’un güneyinde ve güneybatısında mutlak tarım arazileri, kuzeyinde ise jeolojik açıdan uygun olmayan alanlar ile birlikte topografik sınırlayıcılar bulunmaktadır. Bu sebeplerden dolayı gelişme alanları yerleşimin doğusunda ve batısında önerilmiştir” ifadesine yer verilmektedir.
Kozluk’un güneyinde ve güneybatısında mutlak korunması gereken birinci sınıf tarım arazileri bulunduğu doğrudur. Bu durum gerek plan araştırma raporundaki bilgi ve veriler gerekse yerinde yapılan incelemelerde edinilen izlenimler dikkate alındığında açıkça görülmektedir. Ancak buna karşın, dava konusu planda, plan açıklama raporundaki itirazların tersine, kentin güneyinde yeni gelişme alanları önerilmiştir.
Bu alanların önerilmesi ile birlikte, planlama bölgesi içinde verimli tarım toprağı varlığı açısından en zengin bölgelerden birisi üzerinde kentsel gelişme baskısı yaratılacağı ve tarım topraklarının yitirilme riskinin giderek artacağı açıktır. Son derece dağınık ve düşük yoğunluklu bir biçimde yerleşmiş olan mevcut kent dokusu içinde yoğunlaşma ve yeni gelişme alanları planlama olanağı varken, bu olanağın kullanılması yerine tarım alanları üzerinde yapılaşma kararları verilmesi, planlama ilkeleri ve şehircilik esasları ile bağdaşmayan bir durumdur.
Ayrıca kentin kuzey yönünde yerleşme olanakları da bulunmaktadır. Plan açıklama raporunda, buradaki topografik sınırlayıcılardan bahsedilmektedir. Eğimli arazilerde yerleşme ve yapılaşma olanaklıdır ve sert zemin üzerinde yapılacak yapıların depreme karşı çok daha dayanıklı olduğu bilinmektedir Ancak bu tür zeminler üzerinde yapılacak yapıların maliyeti biraz daha yüksek olacaktır. Bu noktada, verimli tarım topraklarını yitirmenin ve depreme karşı görece dayanıksız yapılar üretmenin maliyeti ile eğimli bir alanda yerleşme maliyeti arasındaki tercih, kamu yararı açısından tarım alanlarının korunması ve deprem riskinin azaltılması lehinde olmalıdır Bilirkişi Kurulumuz, dava konusu planın Kozluk yerleşmesi için öngördüğü kentsel gelişme kararlarının kamu yararına, şehircilik esasları ile planlama ilkelerine aykırı olduğu kanaatini taşımaktadır. Kozluk için doğru strateji, kentsel gelişmenin kentin güneyindeki karayolu ile sınırlandırılması ve yeni gelişme taleplerinin mevcut doku içinde ve kuzey yönünde değerlendirilmesi olmalıdır. ” tespitlerine yer verilmiştir.
4.4- DAİREMİZCE YAPILAN DEĞERLENDİRME:
Dava konusu planın açıklama raporu sayfa 69’da Nusaybin yerleşimine ilişkin olarak “Yüksek dağların etrafında kurulmuş tarihi bir yerleşim olan Kozluk, Batman İli’nin en büyük ilçesidir.Kozluk’ta M.Ö. 8000-8600 yıllarına ait bulunan arkeolojik kalıntılar, Diyarbakır arkeoloji müzesinde bulunmaktadır. 1938 yılında belediye statüsü kazanan İlçe’de 2040 yılı için öngörülen hakim sektör tarımdır. İlçe’nin ekonomik gelişimine katkıda bulunabilecek diğer sektörler ise arıcılık ve hayvancılıktır.
Kozluk’un güneyinde ve güneybatısında mutlak tarım arazileri, kuzeyinde ise jeolojik açıdan uygun olmayan alanlar ile birlikte topografik sınırlayıcılar bulunmaktadır. Bu sebeplerden dolayı gelişme alanları yerleşimin doğusunda ve batısında önerilmiştir.” açıklamalarına yer verilmiştir.
Uyuşmazlıkta, dava konusu Çevre Düzeni Planı ile Kozluk yerleşiminin ihtiyacına yönelik olarak 100 ha’lık gelişme alanının belirlendiği, davacı tarafından yerleşimin güneyinde yer alan gelişme alanlarına itiraz edildiği anlaşılmaktadır.
Dava konusu Çevre Düzeni Planının açıklama raporunda, Kozluk’un güneyinde ve güneybatısında mutlak tarım arazileri, kuzeyinde ise jeolojik açıdan uygun olmayan alanlar ile birlikte topografik sınırlayıcılar bulunduğu, bu sebeplerden dolayı gelişme alanlarının yerleşimin doğusunda ve batısında önerildiği belirtilmiş olmasına karşın, planın … ve … paftalarının incelenmesinden, söz konusu yerleşimin güneyinde de kentsel gelişme alanlarının öngörüldüğü görülmekte olup, bu hususun plan gösterimi ile açıklama raporunun çelişkili olması sonucunu doğurduğu kuşkusuzdur.
Öte yandan, çevre düzeni planlarının niteliği göz önünde bulundurulduğunda, ölçeği itibarıyla bu planda, kentlerin büyüme taleplerinin ne şekilde karşılanabileceğine dair kapsamlı incelemeler yapılması ve bu incelemeler doğrultusunda alt ölçekli plan çalışmalarını yönlendirecek strateji ve politikaların belirlenmesi gerektiği açık olup, bu doğrultuda, verimli tarım topraklarının yer aldığı bölgede, gelişme alanlarının belirlenme gerekçelerinin dava konusu planda somut olarak ortaya konulması gerekmektedir.
Uyuşmazlıkta, sulu tarım yapılan verimli tarım arazilerine getirilen gelişme alanı kullanımlarının gerekliliği ve bu kullanıma yönelik stratejinin belirlenmesine esas analiz ve araştırmaların, planın ne araştırma raporu ne de açıklama raporunda yer aldığı plan notlarıyla, alt ölçekli planları yönlendirecek nitelikte, bu alanların denetim altına alınmasını sağlayacak kararların getirilmediği anlaşılmaktadır.
Bu durumda, Kozluk yerleşiminin güneyine getirilen gelişme alanlarına yönelik olarak plan gösterimi ile plan açıklama raporunun çelişkili olduğu açık olup, niteliği gereği plan kararları açısından ekosistem bütünlüğü ile arazi kullanım sürekliliğini sağlaması gereken, dava konusu Çevre Düzeni Planının kapsamlı inceleme ve analizlere dayanmadığı anlaşılan söz konusu gelişme alanı kararında şehircilik ilkelerine ve planlama esaslarına uyarlık görülmemiştir.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Dava konusu Mardin-Batman-Siirt-Şırnak-Hakkari Planlama Bölgesi 1/100.000 Çevre Düzeni Planının 7.4 sayılı plan uygulama hükmü (itiraz 3), 8.3.3.2.1 ve 8.3.3.2.2 sayılı plan uygulama hükümleri (itiraz 10) ile Nusaybin ve Kozluk gelişme alanları (itiraz 15) yönünden İPTALİNE,
2. Davanın sonuç olarak kısmen ret, kısmen iptal, kısmen karar verilmesine yer olmadığı kararı ile sonuçlanması, İdari Dava Daireleri Kurulu kararıyla bozulan Dairemizin Danıştay Altıncı Dairesinin 27/12/2018 tarih ve E:2012/7302, K:2018/10744 sayılı, davanın kısmen reddi, kısmen dava konusu işlemin iptali, kısmen karar verilmesine yer olmadığı yolunda verilen kararında yargılama giderleri hakkında hüküm kurulması ve yeni verilen kararın sonucu değiştirmemesi nedeniyle bu konuda (davacı lehine hükmedilen vekalet ücreti de dahil olmak üzere) yeniden hüküm kurulmamasına,
3. Davacının temyiz aşamasında yatırdığı harç ile posta gideri miktarı olan …-TL’nin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine, davalının temyiz aşamasında yatırdığı …-TL posta giderinin üzerinde bırakılmasına
4. Posta giderleri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya ve davalıya iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 20/10/2022 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.