Danıştay 8. Daire Başkanlığı         2018/6743 E.  ,  2022/5556 K.
T.C.
D A N I Ş T A Y
SEKİZİNCİ DAİRE
Esas No : 2018/6743
Karar No : 2022/5556

TEMYİZ EDEN (DAVACI) : … Yapı Eğitim Tur. Nak. Tic. San. A. Ş.

KARŞI TARAF (DAVALI) : … Belediye Başkanlığı
VEKİLİ : Av. …

İSTEMİN KONUSU : … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesi’nin … tarih ve E:… , K:… sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Davacı şirkete ait … ve … plakalı umum servis araçlarının çalışma yetki alanları dışında faaliyette bulunduğunun tespit edildiğinden bahisle, … tarih ve … sayılı UKOME kararı ile plakaların yeniden ihale edilmek üzere geri alındığına ve bu plakalarla ilgili işletme sözleşmesinin tek taraflı olarak feshedildiğine dair Konya Büyükşehir Belediye Başkanlığı Ulaşım Planlama ve Raylı Sistem Dairesi Başkanlığı’nın … tarih ve … sayılı kararına yapılan itirazın reddine dair … tarih ve … sayılı davalı idare işleminin iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: … İdare Mahkemesi’nin … tarih ve E:… , K:… sayılı kararıyla; 6360 sayılı Kanun uyarınca 31.03.2014 tarihinden itibaren Konya Büyükşehir Belediyesi sınırlarının il mülki sınırları olduğu ve bu Kanunun yürürlüğe girmesi sonrasında davalı idarenin … tarih ve … sayılı UKOME kararı ile tahditli umum servis aracı bulunmayan ilçelerde ihale yoluyla plaka tahsisi yapılmasına karar verildiği ve tahditli plakalarla ilçelerde hizmet vereceklerin sadece yetkilendirildiği ilçelerde faaliyet gösterebileceğine karar verildiği, bunun tek istisnasının ise faaliyet gösterdiği mülki sınırlar içerisinde ikamet eden yolcularını, servis amaçlı mülki sınırlar dışına tek noktada indirme bindirme yapmak şartıyla götürüp getirebilmesi olduğu ve servis amaçlı gidilen yerdeki yolculuk hareketlerine müdahale edilmemesi yönünde karar verildiğinin anlaşıldığı; bu durumda, sözleşme gereği tahditli plakaya sahip umumi servis araçları ile sadece ihalesini aldıkları ilçe sınırlarında taşımacılık yapılması gerekirken bu sınırlar dışında da taşımacılık yapıldığı kolluk kuvvetlerince tutulan tutanaklardan anlaşıldığından, dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle davanın reddine karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesince; istinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının hukuka ve usule uygun olduğu ve davacı tarafından ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davacı tarafından, birçok denetime tabi olan tahditli plakaların ihale bedelleri ödenmek suretiyle alındığı, davalı belediyenin hem 5 aracın çalışabileceği bir bölgeye 35 adet tahditli plakayı ihaleye çıkararak bedellerini aldığı, hem de çözüm üretmek yerine sözleşmenin feshi yoluna gittiği, valilik ve belediyenin almış olduğu kararlarla hiçbir denetimden geçmeyen sivil plakalara taşımacılık izni verildiği belirtilerek, temyiz istemine konu kararın bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davalı idare tarafından, taraflar arasında imzalanan noter onaylı sözleşmeye aykırı davranışların tespit edilmesi halinde sözleşmenin tek taraflı olarak feshedileceği ve tahditli plaka ile faaliyet gösteren şirketin UKOME kararları kapsamında çalışmak zorunda olduğu hükümlerinin sözleşmede yer aldığı, kolluk kuvvetlerince ve zabıta ekiplerince söz konusu plakaların faaliyet alanı dışında kullanıldığının tespit edildiği, … tarih ve … nolu UKOME kararı ile kolluk kuvvetlerince yapılan denetimlerde UKOME tarafından belirlenen çalışma yetki alanları dışında faaliyet gösterdiği tutanakla tespit edilen tahditli umum servis plakalarının yeniden ihale edilmek üzere UKOME’ce geri alınmasına karar verildiği, trafik idari para cezası tutanaklarına ve içeriğine karşı davacının herhangi bir itirazının bulunmadığı, bu nedenle temyiz isteminin reddi ile usul ve yasaya uygun olan Bölge İdare Mahkemesi kararının onanması gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü ile temyiz istemine konu Bölge İdare Mahkemesi kararının bozulmasına karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Sekizinci Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE :
MADDİ OLAY:
Davacı şirket ile davalı idare arasında; … sayılı plakanın Ahırlı ilçesi sınırları içinde umum servis aracı olarak kullanılmak üzere 13.10.2014 tarihinde, … sayılı plakanın Altınekin ilçesi sınırları içinde umum servis aracı olarak kullanılmak üzere 08.10.2014 tarihinde sözleşme imzalandığı, davacı şirkete ait umum servis araçlarının trafik ekiplerince yapılan denetimlerde yetki alanı dışında faaliyette bulunduğunun tespit edildiğinden bahisle, … ve … sayılı umum servis plakalarının yeniden ihale edilmek üzere UKOME’nin … tarih ve … sayılı kararı ile geri alındığı ve Konya Büyükşehir Belediyesi Umum servis Aracı Yönetmeliği’nin 24/d maddesi uyarınca imzalanan işletme sözleşmelerinin tek taraflı olarak feshedildiğine dair … tarih ve … sayılı davalı idare işlemine yapılan itirazın, Konya Büyükşehir Belediye Başkanlığı Ulaşım Planlama Dairesi Başkanlığı’nın … tarih ve … sayılı işlemi ile reddedilmesi üzerine bakılmakta olan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.
İLGİLİ MEVZUAT:
6360 sayılı Ondört ilde Büyükşehir Belediyesi ve Yirmi Yedi İlçe Kurulması ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un 1.maddesinde; ”(2) Adana, Ankara, Antalya, Bursa, Diyarbakır, Eskişehir, Erzurum, Gaziantep, İzmir, Kayseri, Konya, Mersin, Sakarya ve Samsun büyükşehir belediyelerinin sınırları il mülki sınırlarıdır.” hükmüne yer verilmiştir.
5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu’nun büyükşehirin yetki ve görevlerinin düzenlendiği 7. maddesinin (f) bendinde; “Büyükşehir ulaşım ana plânını yapmak veya yaptırmak ve uygulamak; ulaşım ve toplu taşıma hizmetlerini plânlamak ve koordinasyonu sağlamak; kara, deniz, su ve demiryolu üzerinde işletilen her türlü servis ve toplu taşıma araçları ile taksi sayılarını, bilet ücret ve tarifelerini, zaman ve güzergâhlarını belirlemek; durak yerleri ile karayolu, yol, cadde, sokak, meydan ve benzeri yerler üzerinde araç park yerlerini tespit etmek ve işletmek, işlettirmek veya kiraya vermek; kanunların belediyelere verdiği trafik düzenlemesinin gerektirdiği bütün işleri yürütmek” hükmü (p) bendinde, “Büyükşehir içindeki toplu taşıma hizmetlerini yürütmek ve bu amaçla gerekli tesisleri kurmak, kurdurmak, işletmek veya işlettirmek, büyükşehir sınırları içindeki kara ve denizde taksi ve servis araçları dahil toplu taşıma araçlarına ruhsat vermek” hükmü, 9. maddesinde ise; ” Büyükşehir içindeki kara, deniz, su, göl ve demiryolu üzerindeki her türlü taşımacılık hizmetlerinin koordinasyon içinde yürütülmesi amacıyla büyükşehir belediye başkanı ya da görevlendirdiği kişinin başkanlığında, yönetmelikle belirlenecek kamu kurum ve kuruluşları ile, Türkiye Şoförler ve Otomobilciler Federasyonunun görevlendireceği ilgili odanın temsilcisinin katılacağı Ulaşım Koordinasyon Merkezi kurulur. İlçe belediye başkanları kendi belediyesini ilgilendiren konuların görüşülmesinde koordinasyon merkezlerine üye olarak katılırlar. Ulaşım Koordinasyon Merkezi toplantılarına ayrıca gündemdeki konularla ilgili üye olarak belirlenmeyen ulaşım sektörü ile ilgili kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarından ihtisas meslek odalarının temsilcileri de davet edilerek görüşleri alınır. Bu Kanun ile büyükşehir belediyesine verilen trafik hizmetlerini plânlama, koordinasyon ve güzergâh belirlemesi ile taksi, dolmuş ve servis araçlarının durak ve araç park yerleri ile sayısının tespitine ilişkin yetkiler ile büyükşehir sınırları dahilinde il trafik komisyonunun yetkileri ulaşım koordinasyon merkezi tarafından kullanılır. Ulaşım koordinasyon merkezi kararları, büyükşehir belediye başkanının onayı ile yürürlüğe girer. Ulaşım koordinasyon merkezi tarafından toplu taşıma ile ilgili alınan kararlar, belediyeler ve bütün kamu kurum ve kuruluşlarıyla ilgililer için bağlayıcıdır. Koordinasyon merkezinin çalışma esas ve usulleri ile bu kurullara katılacak kamu kurum ve kuruluş temsilcileri, İçişleri Bakanlığı tarafından çıkarılacak yönetmelikle belirlenir. Büyükşehir belediyelerine bu Kanun ile verilen görev ve yetkilerin uygulanmasında, 13.10.1983 tarihli ve 2918 sayılı Karayolları Trafik Kanununun bu Kanuna aykırı hükümleri uygulanmaz.” hükmüne yer verilmiştir.
1608 sayılı Umuru Belediyeye Müteallik Ahkamı Cezaiye Hakkındaki 16 Nisan 1340 Tarih ve 486 Numaralı Kanunun Bazı Maddelerini Muadil Kanun’un 1/1. maddesinde, ‘’Belediye meclis ve encümenlerinin kendilerine kanun, nizam ve talimatnamelerinin verdiği vazife ve salahiyet dairesinde ittihaz ettikleri kararlara muhalif hareket edenlerle belediye kanun ve nizam ve talimatnamelerinin men veya emrettiği fiilleri işleyenlere veya yapmayanlara belediye encümenince Kabahatler Kanununun 32 nci maddesi hükmüne göre idari para cezası ve yasaklanan faaliyetin men’ine karar verilir. Bu kararda ilgili kişiye bir süre de verilebilir.” hükmüne yer verilmiştir.
15/06/2006 tarih ve 26199 sayılı Büyükşehir Belediyeleri Koordinasyon Merkezleri Yönetmeliği’nin 18/1-ç maddesinde, “Kara, deniz, göl, nehir, kanal ve demiryolu üzerinde işletilen her türlü servis ve toplu taşıma araçları ile taksi sayılarını, bilet ücret ve tarifelerini, zaman ve güzergâhlarını belirlemek” UKOME’nin görev ve yetkileri arasında sayılmıştır.
Konya Büyükşehir Belediye Meclisi’nin … tarih ve … sayılı kararıyla kabul edilen Konya Büyükşehir Belediyesi Umum Servis Aracı Çalışma Yönetmeliği’nin ”Cezai hükümler” başlıklı 24. maddesinin (d) bendinde; ”Belediyece, işletmecilerin sözleşme ve yönetmelik hükümlerine aykırı davranışları halinde işletme sözleşmeleri tek taraflı olarak feshedilecektir.” kuralına yer verilmiş olup, davacı şirket ile davalı idare arasında imzalanan İşletme Sözleşmesi’nin 14. maddesinin de aynı yönde hükümler ihtiva ettiği görülmektedir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Anayasa’nın 38. maddesinin ilk fıkrasında, “Kimse, …kanunun suç saymadığı bir fiilden dolayı cezalandırılamaz.” denilerek “suçun kanuniliği” ilkesi, üçüncü fıkrasında ise “ceza ve ceza yerine geçen güvenlik tedbirleri ancak kanunla konulur” denilerek, “cezanın kanuniliği” ilkesi benimsenmiştir. Anayasa’da öngörülen suçta ve cezada kanunilik ilkesi, insan hak ve özgürlüklerini esas alan bir anlayışın öne çıktığı günümüzde, ceza hukukunun da temel ilkelerinden birini oluşturmaktadır.
Anayasa’nın 38. maddesine paralel olarak, 5237 sayılı Kanun’un 2. maddesinde yer alan “suçta ve cezada kanunilik” ilkesi uyarınca, hangi eylemlerin yasaklandığı ve bu yasak eylemlere verilecek cezaların hiçbir kuşkuya yer bırakmayacak biçimde kanunda gösterilmesi, kuralın açık, anlaşılır ve sınırlarının belli olması gerekmektedir. Kişilerin yasak eylemleri önceden bilmeleri düşüncesine dayanan bu ilkeyle temel hak ve özgürlüklerin güvence altına alınması amaçlanmaktadır. Bu ilke, aynı zamanda temel hak ve özgürlükleri en geniş biçimiyle gerçekleştirip güvence altına almakla yükümlü olan hukuk devletinin esas aldığı değerlerden olup, uluslararası hukukta ve insan hakları belgelerinde de özel bir yere ve öneme sahip bulunmaktadır.
Nitekim Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi’nin “Kanunsuz ceza olmaz” başlıklı 7. maddesinin 1. fıkrasında da hiç kimsenin, işlendiği zaman ulusal veya uluslararası hukuka göre suç oluşturmayan bir eylem veya ihmalden dolayı suçlu bulunamayacağı; aynı biçimde, suçun işlendiği sırada uygulanabilir olan cezadan daha ağır bir cezanın verilemeyeceği yönündeki düzenlemeye yer verilmiş, burada da cezalarla ilgili olarak belirlilik özelliğinin önemi vurgulanmıştır.
Anayasanın 124. maddesinde, Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzel kişilerinin kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelikler çıkarabilecekleri hükme bağlanmıştır.
Kanun koyucu; düzenleyeceği konularda genel prensipleri belirler ve bunun uygulanmasını yürütmeye, başka bir ifadeyle idarelere bırakır. Bu asli düzenleme yetkisinin Yasama organına ait olmasının doğal bir sonucudur. Ancak, idarelerin düzenleme yetkisi yasama organının çizdiği sınırlar içinde ve üst hukuk normlarına aykırı olmamak kayıt ve şartına bağlı olarak gerçekleşebilir.
İdare, yönetim ilişkisi nedeniyle idare edilenler hakkında yaptırım uygulama yetkisine sahiptir ve bu yetki, Anayasa çerçevesi içinde yasalarla düzenlenen alanlarda ve yine yasalarda belirlenen koşullarda kullanılır.
Bir başka anlatımla, idari yaptırımlar cezai nitelik taşıdıklarından bu yetkinin kanunlarla düzenlenen alanlarda, yine kanunlarla belirlenen şartlarda kullanılması gereklidir. İdarenin yasal belirleme ve dayanak olmadan herhangi bir davranışın yaptırım gerektirdiğini takdir ederek kendi düzenleme yetkisi çerçevesinde kural koyması hukuk devleti ilkesiyle bağdaşmaz.
Dava konusu işlemin dayanağını teşkil eden Konya Büyükşehir Belediyesi Umum Servis Aracı Çalışma Yönetmeliği’nin 24/d maddesinde ise; Belediyece, işletmecilerin sözleşme ve yönetmelik hükümlerine aykırı davranışları halinde işletme sözleşmelerinin tek taraflı olarak feshedileceğinin düzenlendiği görülmektedir.
Dava konusu olayda; trafik ekiplerince tutulan tutanaklardan, … ve … plakalı umum servis araçlarının çalışma yetki alanları dışında faaliyette bulunduğunun ve davacı şirketin işletme sözleşmesi ile Yönetmelik hükümlerine aykırı davrandığının sabit olduğu anlaşılmakta ise de; 1608 sayılı Kanun’un 1/1. maddesi bağlamında, belediyelerin ticaretten veya faaliyetten men kararı veremeyeceği ve Kanunda belirtilen yetkinin, para cezası veya yasak faaliyetin men’ine ilişkin olduğu açık olup; plakaların yeniden ihale edilmek üzere geri alınmasına ve bu plakalarla ilgili işletme sözleşmelerinin tek taraflı olarak feshedilmesine yönelik olarak tesis edilen dava konusu işlemde, orantılılık ve ölçülülük ilkeleri ile kamu yararı ve hizmet gereklerine uyarlık bulunmamaktadır.
Bunun yanısıra, Anayasa ve uluslararası sözleşme hükümleri uyarınca, suç ve cezaların ancak Kanun’la düzenleneceği açık olduğundan; Yönetmelik hükmü ile ihdas edilen bir cezai müeyyideye dayanılarak tesis edilen dava konusu işlemde hukuka uyarlık, davanın reddi yolunda verilen İdare Mahkemesi kararına karşı yapılan istinaf başvurusunun reddine dair temyize konu kararda ise hukuki isabet görülmemiştir.

KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. 2577 sayılı Kanun’un 49. maddesine uygun bulunan temyiz isteminin kabulüne,
2. … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesi’nin … tarih ve E:… , K:… sayılı kararının BOZULMASINA,
3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesi’ne gönderilmesine, 12/10/2022 tarihinde kesin olarak oyçokluğu ile karar verildi.

KARŞI OY :

(X)- Dava; davacı şirkete ait ticari tahditli umum servis araçlarının çalışma yetki alanları dışında faaliyette bulunduğunun tespit edildiğinden bahisle, plakaların yeniden ihale edilmek üzere geri alınmasına ve bu plakalarla ilgili işletme sözleşmelerinin tek taraflı olarak feshedilmesine yönelik olarak tesis edilen davalı idare işleminin iptali istemiyle açılmıştır.
Konya Büyükşehir Belediye Meclisi’nin … tarih ve … sayılı kararıyla kabul edilen Konya Büyükşehir Belediyesi Umum Servis Aracı Çalışma Yönetmeliği’nin ”Cezai hükümler” başlıklı 24. maddesinin (d) bendinde; ”Belediyece, işletmecilerin sözleşme ve yönetmelik hükümlerine aykırı davranışları halinde işletme sözleşmeleri tek taraflı olarak feshedilecektir.” kuralına yer verilmiş olup, davacı şirket ile davalı idare arasında imzalanan İşletme Sözleşmesi’nin 14. maddesinin de aynı yönde hükümler ihtiva ettiği görülmektedir.
Bakılan uyuşmazlıkta, davacı şirkete ait umum servis araçlarının çalışma yetki alanları dışında faaliyette bulunduğunun tespit edilmesi üzerine plakaların geri alındığı ve sözleşmelerin feshedildiği görülmektedir. Davalı idare ile davacı şirket arasında imzalanan işletme sözleşmesinin 14. maddesi ile dava konusu işlemin dayanağı Yönetmeliğin 24/d maddesi uyarınca idareye tanınan yetkiye istinaden tesis edilen dava konusu işlemde bu yönüyle hukuka ve mevzuata aykırılık bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenle, davanın reddi yolunda verilen İdare Mahkemesi kararına karşı yapılan istinaf başvurusunun reddine dair temyiz istemine konu Bölge İdare Mahkemesi kararının onanmasına karar verilmesi gerektiği oyuyla, aksi yönde oluşan çoğunluk kararına katılmıyorum.