Danıştay 10. Daire Başkanlığı         2018/3190 E.  ,  2022/4383 K.
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONUNCU DAİRE
Esas No : 2018/3190
Karar No : 2022/4383

DAVACI : … Başkanlığı
VEKİLİ : Av. …
DAVALI : … Kurumu
VEKİLİ : …

DAVANIN KONUSU : 17/08/2007 tarih ve 26616 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Sigortacılıkta Tahkime İlişkin Yönetmeliğin, 14/06/2018 tarih ve 30451 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Sigortacılıkta Tahkime İlişkin Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik ile değişik;
1-13. maddesinin 6. fıkrasında yer alan “beş yılda” ibaresinin,
2-16. maddesinin 5. fıkrasının,
3-16. maddesinin 12.fıkrasının,
4-19. maddesinin başlığı ile birlikte 4., 5., 6. ve 7. fıkralarının,
iptali istenilmektedir.

DAVACININ İDDİALARI :
17/08/2007 tarih ve 26616 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Sigortacılıkta Tahkime İlişkin Yönetmeliğin, 14/06/2018 tarih ve 30451 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Sigortacılıkta Tahkime İlişkin Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik ile değişik;
1- 13. maddesinin 6. fıkrasında yer alan “beş yılda” ibaresinin, mevzuatta aranan koşullara sahip olarak sigorta ve itiraz hakemliğine hak kazanan kişilerin hakemliğe devam edebilmelerini, her beş yılda bir sınırları belirsiz şekilde Hazine Müsteşarlığının takdirine bırakan düzenlemenin hukuki belirlilik, dolayısıyla Hukuk Devleti ilkesine aykırı olduğu, Sigortacılık Kanunu’nda sigorta hakemlerinin listeden silinmesi sonucunu doğuracak hallerin tahdiden belirlendiği, bu kapsamın genişletilmesi konusunda davalı idareye düzenleme yetkisinin tanınmadığı,
2- 16. maddesinin 5. fıkrasının, Sigorta Tahkim Komisyonuna nasıl başvurulacağı ve nasıl karar verileceğinin Sigortacılık Kanunu’nun 30. maddesinde düzenlendiği, Kanun gereği uyuşmazlığın incelenmesi ve karar verilmesi görevinin hakemlere verildiği, raportörlere ise ön inceleme yaparak sonrasında hazırlayacağı raporla beraber belgeleri hakeme iletme görevi verildiği, raportörün sadece ön incelemede başvuru şartının gerçekleşmediği veya eksik belge olduğunun tespiti halinde başvuruyu reddedebileceği, hakem sıfatı olmayan raportörlere Kanuna aykırı olarak danışman sıfatı adı altında hakem gibi karar verme yetki ve görevi verilmesinin hukuka aykırı olduğu, hakeme bilirkişi seçme yetkisi verilmeyerek yanlış düzenlenen bilirkişi raporuna karşı yeni bir bilirkişi atanmasının önünün kapatıldığı, başvuru ücretinin başvuran tarafından ödeneceği öngörülmesine rağmen başvuru ücretinin kabul ve ret oranına göre nasıl paylaştırılacağının düzenlenmediği, vekille başvuru yapılması durumunda vekalet ücreti ödenip ödenmeyeceğine ve raportör tarafından hazırlanacak raporun icrasına ilişkin düzenleme yapılmadığı, rapora itiraz imkanı tanınmayarak da hak arama hürriyetine aykırı düzenleme yapıldığı,
3- 16. maddesinin 12. fıkrasının, Sigortacılık Kanunu’nda Hukuk Usulü Muhakemeleri Kanunu’na atıfta bulunulmakla yetinilmesine, özel bir düzenleme getirilmemesine rağmen dava konusu Yönetmelik ile bilirkişi atamasına ilişkin yeniden düzenleme yapılmasının hukuka aykırı olduğu,
4- 19. maddesinin başlığı ile birlikte 4., 5., 6. ve 7. fıkralarının, Sigortacılık Kanunu’nda hakemlere eğitim şartı öngörülmemesine rağmen Yönetmelikle eğitim şartı getirilmesinin hukuka aykırı olduğu, bu yönde yasakoyucu tarafından idareye kanunla yetki verilmesi gerektiği, hakemliğe başlamada genel usul ve esasları belirlemek üzere bilgilendirme yapılmasının makul görülebileceği, ancak Kanun uyarınca beş yıl hukuk deneyimi ve on yıl sigortacılık deneyimi gerektiğinden sigortacılık konusunda uzman olanlar arasından seçilen hakemlerin beş yılda bir eğitime tabi tutulması, eğitim almayanlara görev verilmemesi yönündeki düzenlemelerin hukuka aykırı olduğu, ayrıca eğitimin süresi, niteliği ve kimler tarafından verileceğine ilişkin hüküm bulunmadığından idareye sınırsız takdir yetkisi verildiği ileri sürülmektedir.

DAVALININ SAVUNMASI :
17/08/2007 tarih ve 26616 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Sigortacılıkta Tahkime İlişkin Yönetmeliğin, 14/06/2018 tarih ve 30451 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Sigortacılıkta Tahkime İlişkin Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik ile değişik;
1- 13. maddesinin 6. fıkrasında yer alan “beş yılda” ibaresinin, 24/07/2013 tarih ve 28717 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Sigortacılıkta Tahkime İlişkin Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik ile getirildiği, dava konusu düzenleme ile yalnızca 10 yıllık sürenin 5 yıla düşürüldüğü, bu nedenle anılan düzenlemenin iptal istemi yönünden davada süre aşımı bulunduğu,
2- 16. maddesinin 5. fıkrasının, raportörlere verilen yetkinin yargılama yetkisi olmadığı, danışma hizmeti olduğu, ayrıca raportöre başvurulmasının ihtiyari olup taraf iradesine bırakıldığı, Yönetmeliğin 6. maddesinin 3. fıkrasına göre getirilen danışmanlık mekanizmasının hukuka uygun olduğu, yargılama yetkisinin raportöre devri niteliğinde olmadığı, tarafın hakem eliyle uyuşmazlığın çözümüne devam edilmesini talep hakkı olduğu, danışmanlık hizmeti neticesinde verilen kararın kesin olmadığı, danışmanlık hizmeti uygulamasının komisyona yapılan başvuruların son yıllarda çok büyük artış göstermesi nedeniyle mevcut uyuşmazlıkların niteliği de dikkate alınarak yardımcı olmak amacıyla kurulduğu ve sadece değer kaybı talepleri açısından sınırlı olarak öngörüldüğü, danışmanlık hizmetinde atanacak eksperlerin Karayolları Motorlu Araçlar Zorunlu Mali Sorumluluk Sigortası Genel Şartları ekinde yer alan standart formüle göre hesaplama yapacakları,
3- 16. maddesinin 12. fıkrasının, tahkim sisteminin iyileştirilmesi amacıyla getirildiği,
4- 19. maddesinin başlığı ile birlikte 4., 5., 6. ve 7. fıkralarının, Sigortacılık Kanunu’nun 30. maddesinin 21. fıkrasında yer alan “Komisyonun yapısı ve görevleri ile komisyon müdürü ve komisyon müdür yardımcılarının nitelikleri, çalışma usul ve esasları, raportörlerin, sigorta hakemlerinin çalışma usul ve esasları, kararların ne şekilde düzenleneceği, komisyona başvuru esasları, liste tutulmasına ve bütçeye ilişkin esaslar ile katılım ücreti gibi hususlar yönetmelikle belirlenir.” hükmüne istinaden sigorta ve itiraz hakemlerinin mevzuattaki ve yargı uygulamalarındaki güncel gelişmeleri takip edebilmesi amacıyla anılan hükmün getirildiği, kanun hükmü çerçevesinde düzenleme yapıldığı, yapılan düzenlemenin normlar hiyerarşisine aykırı olmadığı, sigortacılık sektörünün genişliği düşünüldüğünde bütün ayrıntıların kanunla düzenlenemeyeceği savunulmuştur.

DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : Dava konusu Yönetmeliğin 16. maddesinin 5. fıkrasının “Değer kaybı talepleri ilgili mevzuatında önceden belirlenen formül, yöntem veya ölçütlere göre başvuru sahibinin isteğine bağlı olarak, Komisyonun danışmanlık hizmetleri çerçevesinde raportörler tarafından sonuçlandırılır. Bu kapsamda yer alan dosyalar için raportörler tarafından komisyon listesine kayıtlı sigorta eksperlerinden sıra usulüne göre danışmanlık hizmeti alınır. Bu çerçevede hazırlanacak raporlar, ilgili mevzuatına uygun hesaplama yapıldığı belirtilmek suretiyle raportörler tarafından onaylanarak sonuçlandırılır. Buna rağmen, başvuru sahibi tarafından hakeme gidilmesinin talep edilmesi halinde hakemler tarafından yeniden bilirkişi tayin edilemez. Bu fıkra çerçevesinde verilecek danışmanlık hizmeti için, sigorta eksperlerine ödenecek ücret ile Komisyonun belirleyeceği başvuru ücreti başvuru yapanlardan alınır. Ücret ve masraf payı maktu olarak Komisyon tarafından önerilir ve Müsteşarlıkça onaylanır.” cümlelerinin iptali, diğer düzenlemeler yönünden davanın reddine karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI : …
DÜŞÜNCESİ : 14/06/2007 tarih ve 26552 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren 5684 sayılı Sigortacılık Kanunu’nun “amaç ve kapsam başlıklı” 1. maddesinin 1. fıkrasında, “Bu Kanunun amacı, ülkemiz sigortacılığının geliştirilmesini sağlamak, sigorta sözleşmesinde yer alan kişilerin hak ve menfaatlerini korumak ve sigortacılık sektörünün güvenli ve istikrarlı bir ortamda etkin bir şekilde çalışmasını temin etmek üzere bu Kanuna tabi kişi ve kuruluşların, faaliyete başlama, teşkilat, yönetim, çalışma esas ve usulleri ile faaliyetlerinin sona ermesi ve denetlenmesine ilişkin hususlar ve sigorta sözleşmesinden doğan uyuşmazlıkların çözümlenmesine yönelik olarak sigorta tahkim sistemi ile ilgili usul ve esasları düzenlemektir.” hükmüne yer verilmiştir.
Kanunun “Sigortacılıkta tahkim” başlıklı 30. maddesinin 1. fıkrasında, sigorta ettiren veya sigorta sözleşmesinden menfaat sağlayan kişiler ile riski üstlenen taraf arasında sigorta sözleşmesinden veya hesaptan faydalanacak kişiler ile hesap arasında doğan uyuşmazlıkların çözümü amacıyla Türkiye Sigorta, Reasürans ve Emeklilik Şirketleri Birliği nezdinde Sigorta Tahkim Komisyonu oluşturulacağı hüküm altına alınarak devam eden fıkralarda komisyonun yapısı ve görevleri, komisyona intikal eden uyuşmazlıkların çözümünde görev alacak sigorta hakemi ve raportörlerde aranan nitelikler, sigorta hakeminin isminin hangi hallerde listeden silineceği, tahkim sistemine üye olmak isteyenlerden katılma payı, uyuşmazlık çözümü için komisyona başvuranlardan ise başvuru ücreti alınacağı, hakem kararlarının niteliği, itiraz ve temyiz edilebilecek hakem kararlarında parasal sınırlar, komisyona gidilebilmesi için aranan şartlar, komisyona başvurulması durumunda raportörler ve sigorta hakemleri tarafından uyuşmazlıkların çözümü ile ilgili olarak yapılacak iş ve işlemler, sigorta hakemleri ve raportörlerin tarafsız olmak zorunda olduğu, öğrenilen bilgi ve sırların ilgililerin izni olmadan açıklanamayacağı hususları yasal düzenlemeye bağlandıktan sonra 21. fıkrasında, “komisyonun yapısı ve görevleri ile komisyon müdürü ve komisyon müdür yardımcılarının nitelikleri, çalışma usul ve esasları, raportörlerin, sigorta hakemlerinin çalışma usul ve esasları, kararların ne şekilde düzenleneceği, komisyona başvuru esasları, liste tutulmasına ve bütçeye ilişkin esaslar ile katılım ücreti gibi hususlar yönetmelikle belirlenir.” düzenlemesine yer verilmiştir.
Anılan düzenlemeye dayanılarak da Sigortacılıkta Tahkime İlişkin Yönetmelik 17/08/2007 tarih ve 26616 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir. Söz konusu yönetmelikte komisyon başkanlığının görevleri, sigorta raportörleri, sigorta hakemleri, sigorta tahkim sistemine başvuru ve hakem ataması, hakemi red nedenleri, hakemin uyuşmazlığa bakamayacağı haller düzenlenmiştir.
Dava; 14/06/2018 tarih ve 30451 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Sigortacılıkta Tahkime İlişkin Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 2. maddesinin, Sigortacılıkta Tahkime İlişkin Yönetmeliğin 16. maddesinin 5. fıkrasını değiştiren kısmının iptali istemiyle açılmıştır.
Sigortacılıkta Tahkime İlişkin Yönetmeliğin 16. maddesinin 5. fıkrası, “Ön incelemeyi tamamlayan raportör dosyayı, uyuşmazlığın çözümü için gerekli olan bilgi ve belge eksikliği açısından inceler. Uyuşmazlığın bilgi ve belge eksikliğinden kaynaklandığının anlaşılması halinde raportör durumu taraflara bildirir ve taraflara bilgi vermek kaydıyla dosyayı kapatır. Bu durumda, başvuru ücretinin yüzde ellisi başvuru sahibine iade edilir.” şeklinde iken; “Ön incelemeyi tamamlayan raportör dosyayı, uyuşmazlığın çözümü için gerekli olan bilgi ve belge eksikliği açısından inceler. Uyuşmazlığın bilgi ve belge eksikliğinden kaynaklandığının anlaşılması halinde raportördurumu taraflara bildirir ve taraflara bilgi vermek kaydıyla dosyayı kapatır. Bu durumda, başvuru ücretinin yüzde ellisi başvuru sahibine iade edilir. Değer kaybı talepleri ilgili mevzuatında önceden belirlenen formül, yöntem veya ölçütlere göre başvuru sahibinin isteğine bağlı olarak, Komisyonun danışmanlık hizmetleri çerçevesinde raportörlertarafından sonuçlandırılır. Bu kapsamda yer alan dosyalar için raportörler tarafından komisyon listesine kayıtlı sigorta eksperlerinden sıra usulüne göre danışmanlık hizmeti alınır. Bu çerçevede hazırlanacak raporlar, ilgili mevzuatına uygun hesaplama yapıldığı belirtilmek suretiyle raportörler tarafından onaylanarak sonuçlandırılır. Buna rağmen, başvuru sahibi tarafından hakeme gidilmesinin talep edilmesi halinde hakemler tarafından yeniden bilirkişi tayin edilemez. Bu fıkra çerçevesinde verilecek danışmanlık hizmeti için, sigorta eksperlerine ödenecek ücret ile Komisyonun belirleyeceği başvuru ücreti başvuru yapanlardan alınır. Ücret ve masraf payı maktu olarak Komisyon tarafından önerilir ve Müsteşarlıkça onaylanır.” şeklinde değiştirilmiştir.
5684 sayılı Kanun’un “Tanımlar” başlıklı 2. maddesinin 1. fıkrasının (o) bendinde sigorta hakemi, sigorta ettiren veya sigorta sözlşemesinden menfaat sağlayan kişiler ile riski üstlenen taraf arasında sigorta sözlşemesinden doğan uyuşmazlıkları çözen kişi; (ö) bendinde ise sigorta raportörü, sigorta ettiren veya sigorta sözleşmesinden menfaat sağlayan kişiler ile riski üstlenen taraf arasında sigora sözleşmesinden doğan uyuşmazlıkların çözümü amacıyla komisyona intikal etmiş şikayetler üzerinde ön inceleme yapan kişi olarak tanımlanmış olup; Sigortacılıkta Tahkime İlişkin Yönetmeliğin “Tanımlar” başlıklı 4. maddesinin 1. fıkrasının (f) bendinde sigorta hakemi, (g) bendinde sigorta raportörü aynı şekilde tanımlanmıştır.
Sigortacılıkta Tahkime İlişkin Yönetmeliğin “Komisyon Başkanlığının görevleri” başlıklı 6 maddesinin 3. fıkrasında “komisyon başkanlığı, gerek gördüğü hallerde, uyuşmazlık konusunda tahkime gidilmeden önce ön bilgi vermek amacıyla danışmanlık hizmeti sağlayacak bir mekanizma oluşturabilir.” hükmüne; “raportörler” başlıklı 8. maddesinin 3 fıkrasında da, “sigorta sözleşmesinden doğan uyuşmazlıkların çözümüne ilişkin ilk inceleme raportör tarafından yerine getirilir. Ancak raportör uyuşmazlığın esasına dair karar veremez. Hayat ve hayat dışı sigorta gruplarından sadece birinde faaliyet gösteren raportörler, incelemelerini onbeş gün içinde tamamlamak zorundadır.” hükmüne yer verilmiştir.
Kanunda sigorta sözleşmesinden doğan uyuşmazlıkların çözümü amacıyla komisyona intikal etmiş şikayetler üzerinde ön inceleme yapan kişi olarak tanımlanan raportörün hangi hususlarda ön inceleme yapacağı da Yönetmelikte düzenlenmiştir. Sigortacılıkta Tahkime İlişkin Yönetmeliğin “sigorta tahkim sistemine başvuru ve hakem ataması başlıklı” 16. maddesinin 2. fıkrasının (a) ve (b) bentlerine göre sigortacılık yapan kuruluşa gerekli başvuruların yapılıp yapılmadığı, yapılmışsa talebin kısmen ya da tamamen olumsuz sonuçlandığı ya da sigortacılık yapan kuruluşun onbeş gün içinde cevap verip vermediği ve ilgilinin beyanına göre uyuşmazlığın mahkemeye, Hukuk Muhakemeleri Kanunu’na (HMK) göre tahkime ya da Tüketici Sorunları Hakem Heyetine intikal edip etmediği hususlarında raportör ön inceleme yapmakla görevli bulunmaktadır. Söz konusu ön incelemeyi tamamlayan raportörün, dosyayı uyuşmazlığın çözümü için gerekli bilgi ve belge eksikliği açısından inceleyerek uyuşmazlığın bilgi belge eksikliğinden kaynaklandığının anlaşılması halinde taraflara bilgi verilmesi kaydıyla dosyayı kapatacağı, ön inceleme ile sonuçlandırılamayan yani sigortacılık yapan kuruluşa başvurularak talebi kısmen yada tamamen reddedilmiş ya da onbeş gün içinde sigortacılık yapan kuruluş tarafından cevap verilmemiş, mahkemeye, HMK anlamında tahkime veya Tüketici Hakem Heyetlerine intikal etmemiş ve bilgi belge eksikliği de olmayan başvurular için raportör tarafından rapor hazırlanarak başvuruların komisyon merkezine iletileceği, bu aşamadan sonra uyuşmazlığın esasını çözerek karar vermek üzere hakem atanacağı da Yönetmelikte hüküm altına alınmıştır.
Dava konusu Yönetmelik ile Sigortacılıkta Tahkime İlişkin Yönetmeliğin 16. maddesinin 5. fıkrasında yapılan değişiklik incelendiğinde; değer kaybı taleplerinin, ilgili mevzuatında önceden belirlenen formül yöntem veya ölçütlere göre başvuru sahibinin isteğine bağlı olarak komisyonun danışmanlık hizmetleri çerçevesinde raportörler tarafından sonuçlandırılacağı, bu kapsamda yer alan dosyalar için raportörler tarafından komisyon listesine kayıtlı sigorta eksperlerinden sıra usulüne göre danışmanlık hizmeti alınacağı, bu çerçevede hazırlanacak raporların ilgili mevzuatına uygun hesaplama yapıldığı belirtilmek suretiyle raportörler tarafından onaylanarak sonuçlandırılacağı, buna rağmen başvuru sahibi tarafından hakeme gidilmesinin talep edilmesi halinde hakemler tarafından yeniden bilirkişi tayin edilemeyeceği yönündeki düzenlemelerde, Sigortacılık Kanunu ile sigorta hakemlerine verilmiş olan uyuşmazlığı çözme ve karara bağlama yetki ve görevinin Kanuna aykırı bir şekilde değer kaybı başvuruları için raportörlere verildiği görülmektedir. Her ne kadar başvurucunun isteğine bağlı olarak ve komisyonun danışmanlık hizmeti çerçevesinde düzenlemenin yapıldığı iddia edilmekte ise de; Yönetmeliğin 6. maddesinin 3. fıkrasına göre ön bilgi vermek amacıyla oluşturulabilen danışmanlık hizmetinin sınırları aşılarak, başvuru sahibi tarafından hakeme gidilmesinin talep edilmesi halinde hakem tarafından bilirkişi tayin edilmesi de engellenerek yine Yönetmeliğin 8. maddesinin 3. fıkrası uyarınca uyuşmazlığın esasına dair karar verme yetkisi bulunmayan raportörlerin, eksperlerden alınacak raporun onaylanarak sonuçlandırılması suretiyle değer kaybına ilişkin uyuşmazlıkların esası hakkında karar vermelerinin önü açılmıştır. Mevzuatında önceden belirlenen formül, yöntem veya ölçütlere göre eksperler tarafından yapılacak değer kaybı hesaplamalarında hata yapılması durumunda hakem tarafından bu hatanın düzeltilmesi için dahi bilirkişi tayini ile yeniden inceleme yapılmasına imkan verilmeyen, Sigortacılık Kanunu ve Sigortacılıkta Tahkime İlişkin Yönetmelikte yer alan sigorta hakemi ve raportör tanımları ile bağdaşmayan, raportörün Kanun ve Yönetmelikle belirlenmiş olan görev kapsamıyla çelişen, Komisyon Başkanlığının danışmanlık hizmeti sınırını da aşacak şekilde tesis edilmiş olan düzenlemede hukuka ve dayanak kanuna uygunluk bulunmamaktadır.
Yönetmeliğin 16. maddesinin 3. fıkrasına göre, yapılan ön inceleme sonucunda dosyanın komisyon tarafından değerlendirmeye alınamayacağının anlaşılması halinde başvuru ücretinin yüzde doksanının, dava konusu 5. fıkraya göre de uyuşmazlığın bilgi ve belge eksikliğinden kaynaklandığı hallerde dosyanın kapatılması durumunda başvuru ücretinin yüzde ellisinin başvurana iade edileceği hüküm altına alınmışken, değer kaybına ilişkin uyuşmazlıkların esası hakkında raportör tarafından karar verileceği yönündeki düzenlemede başvurucunun talebinin kabul veya reddi ya da kısmen kabul kısmen reddi durumlarında tarafların haklılık durumuna göre yargılama gideri olarak değerlendirilmesi gereken başvuru ücreti ve eksper ücretinin bölüştürülmeyerek her durumda başvurucu üzerinde bırakılması da hukuka ve hakkaniyete aykırıdır.
Değer kaybı ile ilgili taleplerin raportör tarafından esastan sonuçlandırılması, başvuru sahibi tarafından hakeme gidilmesinin talep edilmesi halinde hakemler tarafından yeniden bilirkişi tayin edilememesi ve başvuru ücreti ile ekspertiz ücretlerinin her halükarda başvurucu üzerinde bırakılması yönünde hazırlanmış olan dava konusu Yönetmeliğin, Sigortacılıkta Tahkime İlişkin Yönetmeliğin 16. maddesinin 5. fıkrasını değiştiren kısmında hukuka ve dayanak kanuna uyarlık bulunmadığından iptali gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince, 18/10/2019 tarihli ve 30922 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 17/10/2019 tarihli ve 47 sayılı Sigortacılık ve Özel Emeklilik Düzenleme ve Denetleme Kurumunun Teşkilat ve Görevleri Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile kamu tüzel kişiliğini haiz, idari ve mali özerkliğe sahip Sigortacılık ve Özel Emeklilik Düzenleme ve Denetleme Kurumu kurulduğu, 47 sayılı Kararnamenin Geçici 2. maddesi uyarınca mülga Hazine Müsteşarlığı Sigortacılık Genel Müdürlüğü ve Sigorta Denetleme Kurulu Başkanlığı’nın iş ve işlemleriyle ilgili açılmış ve açılacak davalarda adı geçen Kurumun taraf sıfatını kazandığı anlaşıldığından, Hazine Müsteşarlığı yerine Sigortacılık ve Özel Emeklilik Düzenleme ve Denetleme Kurumu hasım mevkiine alınarak, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
17/08/2007 tarih ve 26616 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Sigortacılıkta Tahkime İlişkin Yönetmelik’te değişiklik yapılmasına ilişkin Sigortacılıkta Tahkime İlişkin Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 14/06/2018 tarih ve 30451 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanması üzerine bakılan dava açılmıştır.

İNCELEME VE GEREKÇE :
USUL YÖNÜNDEN:
Davalı idare tarafından, davanın süresinde açılmadığı ileri sürülmüş ise de; iptali istenen düzenlemenin 14/06/2018 tarihinde yayımlandığı dikkate alındığında, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 7. maddesine uygun olarak ilan tarihini izleyen günden itibaren altmış gün içinde 02/07/2018 tarihinde açılan davada, süre aşımı bulunmadığından, davalı idarenin bu itirazı yerinde görülmemiştir.

ESAS YÖNÜNDEN:
İlgili Mevzuat:
14/06/2007 tarihli ve 26552 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren 5684 sayılı Sigortacılık Kanunu’nun “Amaç ve Kapsam” başlıklı 1. maddesinin 1. fıkrasında, “Bu Kanunun amacı, ülkemiz sigortacılığının geliştirilmesini sağlamak, sigorta sözleşmesinde yer alan kişilerin hak ve menfaatlerini korumak ve sigortacılık sektörünün güvenli ve istikrarlı bir ortamda etkin bir şekilde çalışmasını temin etmek üzere bu Kanuna tabi kişi ve kuruluşların, faaliyete başlama, teşkilat, yönetim, çalışma esas ve usulleri ile faaliyetlerinin sona ermesi ve denetlenmesine ilişkin hususlar ve sigorta sözleşmesinden doğan uyuşmazlıkların çözümlenmesine yönelik olarak sigorta tahkim sistemi ile ilgili usul ve esasları düzenlemektir.” hükmüne yer verilmiş; “Tanımlar” başlıklı 2. maddesinin 1. fıkrasının (n) bendinde, “sigorta eksperi”, sigorta konusu risklerin gerçekleşmesi sonucunda ortaya çıkan kayıp ve hasarların miktarını, nedenlerini ve niteliklerini belirleyen ve mutabakatlı kıymet tespiti, ön ekspertiz ve hasar gözetimi gibi işleri mutat meslek olarak yapan tarafsız ve bağımsız kişi; (o) bendinde, “sigorta hakemi”, sigorta ettiren veya sigorta sözlşemesinden menfaat sağlayan kişiler ile riski üstlenen taraf arasında sigorta sözlşemesinden doğan uyuşmazlıkları çözen kişi; (ö) bendinde ise, “sigorta raportörü”, sigorta ettiren veya sigorta sözleşmesinden menfaat sağlayan kişiler ile riski üstlenen taraf arasında sigora sözleşmesinden doğan uyuşmazlıkların çözümü amacıyla komisyona intikal etmiş şikayetler üzerinde ön inceleme yapan kişi olarak tanımlanmış; “Sigortacılıkta tahkim” başlıklı 30. maddesinde, “(1) Sigorta ettiren veya sigorta sözleşmesinden menfaat sağlayan kişiler ile riski üstlenen taraf arasında sigorta sözleşmesinden veya Hesaptan faydalanacak kişiler ile Hesap arasında doğan uyuşmazlıkların çözümü amacıyla Birlik nezdinde Sigorta Tahkim Komisyonu oluşturulur.
…
(5) Komisyona bağlı çalışmak üzere bir müdür ve iki müdür yardımcısı, raportörler ile yeterli sayıda personel görevlendirilir. Müdür ve müdür yardımcıları Komisyonca, raportörler ve diğer personel ise müdürün önerisiyle Komisyon tarafından atanır. Görevden alınma, göreve atanma ile aynı usûle tâbidir. Komisyon müdürünün;
a) Malî güç dışında sigorta şirketi ve reasürans şirketi kurucularında aranan nitelikleri taşıması,
b) En az dört yıllık yüksek okul mezunu olması,
c) Sigorta hukukunda en az iki yıl veya sigortacılıkta en az beş yıl deneyimi olması,
gerekir.
(6) Müdür yardımcılarının (c) bendi hariç olmak üzere beşinci fıkrada sayılan nitelikleri taşıması zorunludur. Ayrıca, müdür yardımcılarının en az birinde iki yıllık sigortacılık deneyimi aranır.
(7) Uyuşmazlıklar, hayat ve hayat dışı sigorta gruplarının sadece birinde görev yapacak olan sigorta hakemleri ve raportörler aracılığıyla çözülür.
(8) Sigorta hakemlerinin;
a) Malî güç dışında sigorta şirketi ve reasürans şirketi kurucularında aranan nitelikleri taşıması,
b) En az dört yıllık yüksek okul mezunu olması,
c) Sigorta hukukunda en az beş yıl veya sigortacılıkta en az on yıl deneyimi olması,
gerekir. Müsteşarlık bu fıkra uyarınca aranacak deneyim ve bu deneyime esas teşkil eden bilginin tespitine ilişkin ölçütleri belirlemeye yetkilidir.
(9) Komisyon nezdinde çalışacak olan sigorta raportörleri, Komisyon müdüründe aranan niteliklere sahip olmak zorundadır.
…
12) Tahkim sistemine üye olmak isteyenlerden katılma payı, uyuşmazlık çözümü için Komisyona başvuranlardan ise başvuru ücreti alınır. Beş bin Türk Lirasının altındaki uyuşmazlıklar hakkında verilen hakem kararları kesindir. Beş bin Türk Lirası ve daha üzerindeki uyuşmazlıklar hakkında verilen hakem kararlarına karşı kararın Komisyonca ilgiliye bildiriminden itibaren on gün içinde bir defaya mahsus olmak üzere Komisyon nezdinde itiraz edilebilir. İtiraz talebinde bulunmak için bu madde uyarınca belirlenen başvuru ücretinin Komisyona yatırılması şarttır. İtiraz üzerine hakem kararının icrası durur. İtiraz talebi münhasıran bu talepleri incelemek üzere Komisyon tarafından teşkil edilen hakem heyetlerince incelenir. İtiraz talebi hakkında işin heyete intikalinden itibaren iki ay içinde karar verilir. Beşbin Türk Lirası ve daha üzerindeki uyuşmazlıklar hakkında verilen hakem kararları bu madde uyarınca süresinde itiraz başvurusunda bulunulmaması hâlinde kesinleşir. Bu uyuşmazlıklar hakkında bu madde uyarınca yapılan itiraz üzerine verilen karar kesindir. Kırk bin Türk Lirasının üzerindeki uyuşmazlıklar hakkında itiraz üzerine verilen kararlar için temyize gidilebilir. Ancak, tahkim süresinin sona ermesinden sonra karar verilmiş olması, talep edilmemiş bir şey hakkında karar verilmiş olması, hakemlerin yetkileri dahilinde olmayan konularda karar vermesi ve hakemlerin, tarafların iddiaları hakkında karar vermemesi durumlarında her hâlükarda temyiz yolu açıktır. Temyize ilişkin usûl ve esaslar hakkında Hukuk Usûlü Muhakemeleri Kanunu uygulanır.
13) Komisyona gidilebilmesi için, sigortacılık yapan kuruluşla uyuşmazlığa düşen kişinin, uyuşmazlığa konu teşkil eden olay ile ilgili olarak sigortacılık yapan kuruluşa gerekli başvuruları yapmış ve talebinin kısmen ya da tamamen olumsuz sonuçlandığını belgelemiş olması gerekir. Sigortacılık yapan kuruluşun, başvuru tarihinden itibaren onbeş iş günü içinde yazılı olarak cevap vermemesi de Komisyona başvuru için yeterlidir.
14) Mahkemeye ve Tüketicinin Korunması Hakkında Kanun hükümleri uyarınca Tüketici Sorunları Hakem Heyetine intikal etmiş uyuşmazlıklar ile ilgili olarak Komisyona başvuru yapılamaz.
15) Sigortacılık yapan kuruluşla uyuşmazlığa düşen kişinin Komisyona başvurusu, öncelikle raportörler tarafından incelenir. Raportörler en geç onbeş gün içinde incelemelerini tamamlamak zorundadır. Raportörler tarafından çözümlendirilemeyen başvurular sigorta hakemine iletilir. Uyuşmazlığa hangi sigorta hakeminin bakacağı, Komisyon tarafından sigorta hakemi listesinden seçilir. Komisyon, işin niteliğine bağlı olarak en az üç sigorta hakeminden oluşan bir heyet oluşturulmasına karar verebilir. Ancak, uyuşmazlık konusu miktarın onbeşbin Türk Lirası ve üzerinde olduğu durumlarda heyet teşekkülü zorunludur. Heyet kararını çoğunlukla verir. Hakemler, sadece kendilerine verilen evrak üzerinden karar verir. Seçilen sigorta hakemi mücbir nedenler ve umulmayan haller hariç olmak üzere görevi reddedemez. Bununla birlikte, taraflar, Hukuk Usûlü Muhakemeleri Kanununda yer alan hâkimi ret nedenlerine dayanarak hakemi reddedebilir. Ret talebi Komisyona, durumun öğrenildiği tarihten itibaren en geç beş iş günü içinde bir dilekçeyle yapılır. Ret talebi üzerine Komisyon müdürü, iki tarafın görüşlerini dinledikten sonra bu konuda en geç beş iş günü içinde karar verir.
16) Hakemler, görevlendirildikleri tarihten itibaren en geç dört ay içinde karar vermeye mecburdur. Aksi halde, uyuşmazlık yetkili mahkemece halledilir. Ancak, bu süre tarafların açık ve yazılı muvafakatleriyle uzatılabilir. Hakem, kararını Komisyon müdürüne tevdi eder. Komisyon Müdürünce karar en geç üç iş günü içinde taraflara bildirilir; ayrıca kararın aslı dosya ile birlikte Komisyonca saklanır.
17) Talebi kısmen ya da tamamen reddedilenler aleyhine hükmolunacak vekalet ücreti, Avukatlık Asgarî Ücret Tarifesinde belirlenen vekalet ücretinin beşte biridir.
18) Hakemlik ücreti, Komisyona başvuru ücreti ve üyeliğe katılma payı, Komisyonun görüşü alınarak Müsteşarlıkça belirlenir; hakem ücreti Komisyon tarafından ödenir.
20) Komisyonda görev alanlar, hakemler ve raportörler, işleri dolayısıyla öğrendikleri bilgi ve sırları ilgililerin izni olmaksızın açıklayamaz. Ancak, suç teşkil eden hallerin yetkili mercilere duyurulması zorunludur.
21) Komisyonun yapısı ve görevleri ile Komisyon müdürü ve Komisyon müdür yardımcılarının nitelikleri, çalışma usûl ve esasları, raportörlerin, sigorta hakemlerinin çalışma usûl ve esasları, kararların ne şekilde düzenleneceği, Komisyona başvuru esasları, Liste tutulmasına ve bütçeye ilişkin esaslar ile katılım ücreti gibi hususlar yönetmelikle belirlenir. …” hükmüne yer verilmiştir.
5684 sayılı Kanun’un 30. maddesine dayanılarak hazırlanan Sigortacılıkta Tahkime İlişkin Yönetmelik, 17/08/2007 tarih ve 26616 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir.
Anılan Yönetmelikle, sigorta ettiren veya sigorta sözleşmesinden menfaat sağlayan kişiler ile riski üstlenen taraf arasında sigorta sözleşmesinden doğan uyuşmazlıkların çözümü amacıyla 5684 sayılı Sigortacılık Kanunu’nda öngörülen tahkim sistemine ilişkin usul ve esasları düzenlenmiştir.
1-17/08/2007 tarih ve 26616 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Sigortacılıkta Tahkime İlişkin Yönetmeliğin, 14/06/2018 tarih ve 30451 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Sigortacılıkta Tahkime İlişkin Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik ile değişik 13. maddesinin 6.fıkrasında yer alan “beş yılda” ibaresinin incelenmesi:
Sigortacılıkta Tahkime İlişkin Yönetmeliğin 13. maddesinin 6. fıkrası, “Hakemliğe devam edilebilmesi Müsteşarlıkça belirlenecek kriterler çerçevesinde, atanma tarihinden itibaren her on yılda bir Komisyon Başkanlığının görüşleri de dikkate alınmak suretiyle Müsteşarlıkça yapılacak değerlendirmeye bağlıdır.” şeklinde iken; dava konusu Yönetmeliğin 1. maddesi ile maddede geçen “on yılda” ibaresi “beş yılda” olarak değiştirilmiş; 18/04/2019 tarihli ve 30749 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan değişiklikle anılan fıkra yürürlükten kaldırılmış ise de, aynı düzenlemeye Yönetmeliğin 13/B maddesinin 6. fıkrasında yer verilmiştir. Bu nedenle, uyuşmazlığın esasının incelenmesi uygun görülmüştür.
5684 sayılı Sigortacılık Kanunu’nun “Sigortacılıkta tahkim” başlıklı 30. maddesinin 1. ve 2. fıkralarında; sigorta ettiren veya sigorta sözleşmesinden menfaat sağlayan kişiler ile riski üstlenen taraf arasında sigorta sözleşmesinden veya Hesaptan faydalanacak kişiler ile Hesap arasında doğan uyuşmazlıkların çözümü amacıyla Türkiye Sigorta, Reasürans ve Emeklilik Şirketleri Birliği nezdinde Sigorta Tahkim Komisyonu oluşturulacağı; komisyonun, bir Müsteşarlık temsilcisi, iki Birlik temsilcisi, bir tüketici derneği temsilcisi ile Müsteşarlıkça belirlenecek bir akademisyen hukukçu temsilcinin katılımı ile teşekkül edeceği belirtilmiş; 3. fıkrasında komisyonun görevleri sayılmış; 7. fıkrasında uyuşmazlıkların hayat ve hayat dışı sigorta gruplarının sadece birinde görev yapacak olan sigorta hakemleri ve raportörler aracılığıyla çözüleceği düzenlemesine yer verilmiş; 8. fıkrasında ise, sigorta hakemlerinin; a) Malî güç dışında sigorta şirketi ve reasürans şirketi kurucularında aranan nitelikleri taşıması, b) En az dört yıllık yüksek okul mezunu olması, c) Sigorta hukukunda en az beş yıl veya sigortacılıkta en az on yıl deneyimi olması gerektiği belirtilmiş ve 13/06/2012 tarihinde yürürlüğe giren 6327 sayılı Kanun’un 58. maddesi ile de bu fıkraya “Müsteşarlık bu fıkra uyarınca aranacak deneyim ve bu deneyime esas teşkil eden bilginin tespitine ilişkin ölçütleri belirlemeye yetkilidir.” hükmü eklenmiştir.
Söz konusu “Müsteşarlık bu fıkra uyarınca aranacak deneyim ve bu deneyime esas teşkil eden bilginin tespitine ilişkin ölçütleri belirlemeye yetkilidir.” hükmünün Anayasa’nın 2, 36 ve 123. maddelerine aykırı olduğu iddiasıyla iptali için Anayasa Mahkemesi’ne itiraz yoluyla başvurulmuş olup, Anayasa Mahkemesi’nin 01/04/2015 tarih ve E:2014/139, K:2015/36 sayılı kararıyla “Kanun’un gerekçesinde konuyla ilgili olarak, sigorta ettirenler veya sigorta sözleşmesinden menfaat sağlayan kişiler ile riski üstlenen taraf arasındaki uyuşmazlıkların adli yargı mekanizmalarıyla çözümlendiği ancak, sigortacılık alanında ihtisas mahkemelerinin olmaması, yargı sürecinin uzun zaman alması ve masraflı olması nedeniyle, sigortalıların bazı uyuşmazlıklarda riski üstlenen tarafların haksız da olsa önerdikleri tazminatı kabul etmek durumunda kaldıkları, bu durumun da sigortalıları mağdur ettiği ve sigortacılık sektörüne duyulan güveni sarstığı, getirilen tahkim sistemi ile sigorta sözleşmesinden doğan tüm uyuşmazlıkların çözümünün amaçlandığı, tahkim sisteminin işleyişe kavuşması ve uygulama alanı bulabilmesi için de sigortalıların sistemin tarafsızlığına olan güveninin sağlanması gerektiği, bu amaçla sigorta hakemliği müessesesinin tasarlandığının ifade edildiği; öte yandan, 4059 sayılı Hazine Müsteşarlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun’un 1. maddesinde, Hazine Müsteşarlığının, maddede belirtilen diğer görevler yanında, sigorta sektörüne ilişkin faaliyetleri düzenlemek, uygulamak, uygulamanın izlenmesi ve geliştirilmesine ilişkin esasları tespit etmek amacıyla kurulduğunun hüküm altına alındığı, bu bağlamda itiraz konusu kuralla, Hazine Müsteşarlığı’na sigorta sözleşmesinden doğan uyuşmazlıkların sigorta hukukunda veya sigortacılıkta belirli bir bilgi birikimi ve deneyime sahip kişiler tarafından çözülmesini sağlamak amacıyla verilen yetkinin, işin özelliğinden kaynaklanan, uzmanlık gerektiren, teknik konuları içeren, objektif bir düzenleme yetkisi olduğu; Kanun koyucunun, sigorta hakemlerinin; malî güç dışında sigorta şirketi ve reasürans şirketi kurucularında aranan nitelikleri taşıması, en az dört yıllık yüksek okul mezunu olması ve sigorta hukukunda en az beş yıl veya sigortacılıkta en az on yıllık deneyimi olması gerektiğini belirterek, bu kişilerde bulunması gereken niteliklerle ilgili asli düzenlemeyi yaptığı ve bu şekilde Hazine Müsteşarlığına verilen yetkinin çerçevesini belirlediği, buna göre, itiraz konusu kuralla sigorta hakemi olabilmek için sigorta hukukunda veya sigortacılıkta sahip olunması gereken deneyimin ve bu deneyime esas teşkil eden bilginin tespitine ilişkin ölçütlerin belirlenmesi yetkisinin sigorta sektörünü düzenlemekle görevli kılınan Hazine Müsteşarlığına verilmesinin, yasama yetkisinin devri olarak nitelendirilemeyeceği, bu nedenlerle itiraz konusu kuralın Anayasanın 7. maddesine aykırı olmadığı” gerekçesiyle, kuralın Anayasa’nın 2, 36 ve 123. maddeleriyle ilgisi görülmediği de belirtilerek itirazın reddine karar verilmiştir.
Görüldüğü üzere, kanun koyucu, sigorta hakemlerinin, malî güç dışında sigorta şirketi ve reasürans şirketi kurucularında aranan nitelikleri taşımaları, en az dört yıllık yüksek okul mezunu olmaları ve sigorta hukukunda en az beş yıl veya sigortacılıkta en az on yıllık deneyimlerinin bulunması gerektiğini hüküm altına alarak, bu kişilerde hakemliğe kabul esnasında bulunması gereken niteliklerle ilgili asli düzenlemeyi yapmış, sigorta sözleşmesinden doğan uyuşmazlıkların sigorta hukukunda veya sigortacılıkta belirli bir bilgi birikimi ve deneyime sahip kişiler tarafından çözülmesini sağlamak amacıyla da sigorta hakemlerinde aranacak deneyim ve bu deneyime esas teşkil eden bilginin tespitine ilişkin ölçütleri belirleme konusunda Hazine Müsteşarlığına yetki vermiştir.
Davalı idare tarafından, Kanunla verilen bu yetkiye dayanılarak Sigortacılıkta Tahkime İlişkin Yönetmeliğin 13. maddesinde 24/07/2013 tarihinde yapılan değişiklikle, Müsteşarlıkça yapılacak veya yaptırılacak sınavda başarı olanların sigorta hakemliği için komisyona başvurabileceği ve sigorta hakemlerinde aranacak deneyim şartının belirlenmesinde esas alınacak ölçütler hüküm altına alınmış olup, hakemliğe devam edilebilmesinin de Müsteşarlıkça belirlenecek kriterler çerçevesinde atanma tarihinden itibaren her on yılda bir Komisyon Başkanlığının görüşü alınarak Müsteşarlıkça yapılacak değerlendirmeye bağlı olduğu düzenlenmiştir. Başka bir ifadeyle, sigorta hakemliğine ilk kabul esnasında kanunla sigorta hakemlerinin deneyimini ve bu deneyime esas teşkil eden bilginin tespitine ilişkin ölçütleri belirleme konusunda Müsteşarlığa yetki verilmiş, Anayasa Mahkemesi tarafından da Kanunun bu hükmünde Anayasaya aykırılık görülmemiştir. Sigorta sektörüne ilişkin faaliyetleri düzenlemek, uygulamak, uygulamanın izlenmesi ve geliştirilmesine ilişkin esasları tespit etmek amacıyla kurulan, bu bağlamda sigorta sözleşmesinden doğan uyuşmazlıkların sigorta hukukunda veya sigortacılıkta belirli bir bilgi birikimi ve deneyime sahip kişiler tarafından çözülmesini sağlamak amacıyla deneyim tespiti konusunda yetki verilen Müsteşarlık tarafından, sonradan sınavla kazanılan bir unvan ve meslek olan sigorta hakemliğinin devam ettirilebilmesi için, belirlenecek kriterlere göre değerlendirme yapılmasında hukuki bir sakınca görülmediği gibi, gelişen dünyada sigortacılık sektöründe ve mevzuatında yaşanan hızlı gelişme ve değişmeler dikkate alındığında her on yılda bir yapılacak olan değerlendirmenin beş yılda bir olarak yapılması yönündeki Yönetmelik değişikliğinde de dayanak kanun ve hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
2- 17/08/2007 tarih ve 26616 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Sigortacılıkta Tahkime İlişkin Yönetmeliğin 16.maddesinin 5. fıkrasına, 14/06/2018 tarih ve 30451 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Sigortacılıkta Tahkime İlişkin Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 2. maddesi ile eklenen “Değer kaybı talepleri ilgili mevzuatında önceden belirlenen formül, yöntem veya ölçütlere göre başvuru sahibinin isteğine bağlı olarak, Komisyonun danışmanlık hizmetleri çerçevesinde raportörler tarafından sonuçlandırılır. Bu kapsamda yer alan dosyalar için raportörler tarafından komisyon listesine kayıtlı sigorta eksperlerinden sıra usulüne göre danışmanlık hizmeti alınır. Bu çerçevede hazırlanacak raporlar, ilgili mevzuatına uygun hesaplama yapıldığı belirtilmek suretiyle raportörler tarafından onaylanarak sonuçlandırılır. Buna rağmen, başvuru sahibi tarafından hakeme gidilmesinin talep edilmesi halinde hakemler tarafından yeniden bilirkişi tayin edilemez. Bu fıkra çerçevesinde verilecek danışmanlık hizmeti için, sigorta eksperlerine ödenecek ücret ile Komisyonun belirleyeceği başvuru ücreti başvuru yapanlardan alınır. Ücret ve masraf payı maktu olarak Komisyon tarafından önerilir ve Müsteşarlıkça onaylanır.” cümlelerinin incelenmesi:
Anayasa’nın 124. maddesinde, Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzelkişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabileceği hükmüne yer verilmiştir.
Buna göre, idari teşkilat yapısı içinde yer alan Bakanlıklar ile diğer kamu kurum ve kuruluşları, görev alanlarına ilişkin olarak ve yönetmelik, yönerge, tebliğ, genelge ve talimat gibi çeşitli adlar altında düzenleme yapabilmektedirler.
Bu düzenlemeler arasında uyulması gereken “normlar hiyerarşisi” kuramına göre, hukuk düzeni, farklı kademede yer alan Anayasa, kanun, yönetmelik ve diğer düzenleyici işlemlerden oluşan birçok normu içermekte ve her norm geçerliliğini bir üst basamakta yer alan normdan almaktadır. Normlar hiyerarşisine göre kanundan sonra gelen yönetmelik, genelge, tebliğ, talimat gibi düzenlemelerin ancak kanunda verilmiş olan hakkın kullanılmasının açıklanması ile ilgili olacağı, bu metinlerde kanun ile verilmiş olan hakkı genişletici veya daraltıcı mahiyette hükümlere yer verilemeyeceği hukukun genel ilkelerindendir.
Sigortacılıkta Tahkime İlişkin Yönetmeliğin 16. maddesinin 5. fıkrası, “Ön incelemeyi tamamlayan raportör dosyayı, uyuşmazlığın çözümü için gerekli olan bilgi ve belge eksikliği açısından inceler. Uyuşmazlığın bilgi ve belge eksikliğinden kaynaklandığının anlaşılması halinde raportör durumu taraflara bildirir ve taraflara bilgi vermek kaydıyla dosyayı kapatır. Bu durumda, başvuru ücretinin yüzde ellisi başvuru sahibine iade edilir.” şeklinde iken, 14/06/2018 tarih ve 30451 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan değişiklik ile ilk üç cümlesi aynen korunmak suretiyle “Ön incelemeyi tamamlayan raportör dosyayı, uyuşmazlığın çözümü için gerekli olan bilgi ve belge eksikliği açısından inceler. Uyuşmazlığın bilgi ve belge eksikliğinden kaynaklandığının anlaşılması halinde raportör durumu taraflara bildirir ve taraflara bilgi vermek kaydıyla dosyayı kapatır. Bu durumda, başvuru ücretinin yüzde ellisi başvuru sahibine iade edilir. Değer kaybı talepleri ilgili mevzuatında önceden belirlenen formül, yöntem veya ölçütlere göre başvuru sahibinin isteğine bağlı olarak, Komisyonun danışmanlık hizmetleri çerçevesinde raportörler tarafından sonuçlandırılır. Bu kapsamda yer alan dosyalar için raportörler tarafından komisyon listesine kayıtlı sigorta eksperlerinden sıra usulüne göre danışmanlık hizmeti alınır. Bu çerçevede hazırlanacak raporlar, ilgili mevzuatına uygun hesaplama yapıldığı belirtilmek suretiyle raportörler tarafından onaylanarak sonuçlandırılır. Buna rağmen, başvuru sahibi tarafından hakeme gidilmesinin talep edilmesi halinde hakemler tarafından yeniden bilirkişi tayin edilemez. Bu fıkra çerçevesinde verilecek danışmanlık hizmeti için, sigorta eksperlerine ödenecek ücret ile Komisyonun belirleyeceği başvuru ücreti başvuru yapanlardan alınır. Ücret ve masraf payı maktu olarak Komisyon tarafından önerilir ve Müsteşarlıkça onaylanır.” şeklinde değiştirilmiştir.
5684 sayılı Kanun’un 2. maddesinin 1. fıkrasında, sigorta raportörünün, sigorta ettiren veya sigorta sözleşmesinden menfaat sağlayan kişiler ile riski üstlenen taraf arasında sigorta sözleşmesinden doğan uyuşmazlıkların çözümü amacıyla Komisyona intikal etmiş şikâyetler üzerinde ön incelemeyi yapan kişi; sigorta hakeminin, sigorta ettiren veya sigorta sözleşmesinden menfaat sağlayan kişiler ile riski üstlenen taraf arasında sigorta sözleşmesinden doğan uyuşmazlıkları çözen kişi olarak tanımlandığı; aynı Kanun’un 30. maddesinin 15. fıkrasında, sigortacılık yapan kuruluşla uyuşmazlığa düşen kişinin Komisyona başvurusunun, öncelikle raportörler tarafından inceleneceği, raportörler tarafından çözümlendirilemeyen başvuruların sigorta hakemine iletileceği, uyuşmazlığa hangi sigorta hakeminin bakacağının, Komisyon tarafından belirleneceğinin kurala bağlandığı görülmektedir.
5684 sayılı Kanunun 30. maddesinin uygulanması amacıyla çıkarılan ve 17/08/2007 tarih ve 26616 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Sigortacılıkta Tahkime İlişkin Yönetmeliğin 4. maddesinde de, aynı tanımlara yer verildikten sonra, 8. maddesinin 3. fıkrasında, sigorta sözleşmesinden doğan uyuşmazlıkların çözümüne ilişkin ilk incelemenin raportörler tarafından yerine getirileceği, raportörlerin uyuşmazlığın esasına dair karar veremeyeceği öngörülmüştür.
Buna göre, yukarıda yer verilen Kanun hükümlerinin değerlendirilmesinden; sigorta raportörlerinin yalnızca ön inceleme yapmakla görevli oldukları, uyuşmazlığın esası hakkında karar verme yetkilerinin bulunmadığı açık olmasına rağmen, değer kaybı taleplerine ilişkin uyuşmazlıkların Komisyonun danışmanlık hizmetleri çerçevesinde raportörler tarafından sonuçlandırılması, çıkan sonuca göre başvuru sahibi tarafından hakeme gidilmesinin talep edilmesi halinde hakemler tarafından yeniden bilirkişi tayin edilememesi yönündeki dava konusu düzenlemede, raportörlere Kanun hükmünü aşar bir şekilde yetki tanınması, Sigortacılık Kanunu ve Sigortacılıkta Tahkime İlişkin Yönetmelik ile oluşturulan sigorta tahkim sistemi ile bağdaşmaması, sigorta hakemlerinin ve sigorta raportörlerinin Kanun ve Yönetmelikle belirlenmiş olan görev tanımlarıyla çelişmesi nedenleriyle hukuka uyarlık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Her ne kadar davalı idare tarafından, düzenlemeyle getirilen yeni prosedürün, başvurucunun isteğine bağlı olarak ve Komisyonun danışmanlık hizmeti çerçevesinde işletildiği iddia edilmekte ise de; Yönetmeliğin 6. maddesinin 3. fıkrasına göre, uyuşmazlık konusunda tahkime gidilmeden önce ön bilgi vermek amacıyla sağlanabilecek danışmanlık hizmetinin sınırlarının aşıldığı, dava konusu düzenlemenin bu yönüyle de hukuka aykırı olduğu anlaşıldığından, anılan iddiaya itibar edilmemiştir.
Öte yandan, yukarıda yetki yönünden hukuka aykırı olduğu sonucuna varılan dava konusu düzenlemenin son iki cümlesinde, verilecek danışmanlık hizmeti için sigorta eksperlerine ödenecek ücret ile Komisyonun belirleyeceği başvuru ücretinin başvuru yapanlardan alınacağı kurala bağlanmış olup, tarafların haklılık durumuna göre bu giderlerin nasıl paylaştırılacağı konusunda da düzenleme yapılmadığı, böylelikle başvuru ücreti ve eksper ücretinin her halükarda başvurucu üzerinde bırakılması sonucunun doğduğu anlaşılmaktadır.
Bu durumda, Yönetmeliğin 16. maddesinin 3. fıkrasına göre, yapılan ön inceleme sonucunda dosyanın Komisyon tarafından değerlendirmeye alınamayacağının anlaşılması halinde başvuru ücretinin yüzde doksanının; dava konusu 5. fıkraya göre de uyuşmazlığın bilgi ve belge eksikliğinden kaynaklandığı hallerde dosyanın kapatılması durumunda başvuru ücretinin yüzde ellisinin başvurana iade edileceği düzenlenmiş iken; değer kaybına ilişkin uyuşmazlıkların esası hakkında raportör tarafından karar verilmesi halinde, yargılama gideri olarak değerlendirilmesi gereken başvuru ücreti ve eksper ücretinin, tarafların haklılık durumuna göre bölüştürülmeyerek her durumda başvurucu üzerinde bırakılmasının öngörülmesi nedeniyle de dava konusu düzenlemede hukuka ve hakkaniyete uygunluk görülmemiştir.
3-Dava konusu 17/08/2007 tarih ve 26616 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Sigortacılıkta Tahkime İlişkin Yönetmeliğin, 14/06/2018 tarih ve 30451 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Sigortacılıkta Tahkime İlişkin Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 2. maddesi değişik 16. maddesinin 12. fıkrasının incelenmesi:
Sigortacılıkta Tahkime İlişkin Yönetmeliğin 16. maddesinin 12. fıkrası, “Hakem, çözümü hukuk dışında özel veya teknik bilgiyi gerektiren hallerde, taraflardan birinin talebi üzerine yahut kendiliğinden, bilirkişinin oy ve görüşünün alınmasına karar verir. Hakemler hakkındaki yasaklılık ve ret sebepleriyle ilgili kurallar, bilirkişiler bakımından da uygulanır. Bu kapsamda, hakem ve bilirkişi ile taraf ve bilirkişi arasındaki ilişki bakımından 17 nci ve 18 inci maddeler kıyasen uygulanır. Komisyon Müdürü Müsteşarlığın belirleyeceği esaslar çerçevesinde her yıl hakemlerin başvuracakları bilirkişi listesini düzenler. Bilirkişiler bu listelerden seçilir. Bilirkişiye, sarf etmiş olduğu emek ve mesaiyle orantılı bir ücret ile varsa diğer giderleri ödenir. Bu konuda, Adalet Bakanlığınca çıkarılan ve her yıl güncellenen tarifenin asliye ticaret mahkemelerinde görülecek işler için uygulanacak kısmı esas alınır. Komisyon Müdürü, Müsteşarlığın belirleyeceği esaslar çerçevesinde söz konusu tarifenin uygulanmasına ilişkin işlemleri yürütür.” şeklinde iken, 14/06/2018 tarihli ve 30451 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan dava konusu Yönetmelik ile “Hakem, çözümü hukuk dışında özel veya teknik bilgiyi gerektiren hallerde, taraflardan birinin talebi üzerine yahut kendiliğinden, bilirkişinin oy ve görüşünün alınmasına karar verir. Hakemler hakkındaki yasaklılık ve ret sebepleriyle ilgili kurallar, bilirkişiler bakımından da uygulanır. Bu kapsamda, hakem ve bilirkişi ile taraf ve bilirkişi arasındaki ilişki bakımından 17 nci ve 18 inci maddeler kıyasen uygulanır. Komisyon Başkanlığı Müsteşarlığın belirleyeceği esaslar çerçevesinde her yıl hakemlerin başvuracakları bilirkişi listesini düzenler. Müsteşarlığın belirleyeceği esaslar doğrultusunda bilirkişiler bu listelerden seçilir. Bilirkişi ücret tarifesi Komisyon Başkanlığının görüşü alınarak Müsteşarlıkça belirlenir. Fiilen sigorta hakemliği ya da itiraz hakemliği yapan kişi, Komisyon tarafından oluşturulan bilirkişi listesinde yer alamaz.” şeklini almıştır.
Her ne kadar anılan düzenleme 10/08/2021 tarihli Resmi Gazete nüshasında yayımlanan Yönetmelikle değiştirilmiş ise de; söz konusu değişikliklerin esasa ilişkin değil, kurumların isim değişikliklerine yönelik olduğu görüldüğünden, iptal isteminin esasının incelenmesi uygun görülmüştür.
Anayasanın 124. maddesi, idarenin düzenleme yetkisinin anayasal dayanağını oluşturmakta olup, Anayasanın 123. maddesi gereği kuruluş ve görevleri yasayla düzenlenen idare, bu görev alanlarını ilgilendiren yasaların uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelik çıkarma yetkisini haizdir.
14/06/2007 tarih ve 26552 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren 5684 sayılı Sigortacılık Kanunu’nun “Amaç ve kapsam” başlıklı 1. maddesinin 1. fıkrasında, “Bu Kanunun amacı, ülkemiz sigortacılığının geliştirilmesini sağlamak, sigorta sözleşmesinde yer alan kişilerin hak ve menfaatlerini korumak ve sigortacılık sektörünün güvenli ve istikrarlı bir ortamda etkin bir şekilde çalışmasını temin etmek üzere bu Kanuna tabi kişi ve kuruluşların, faaliyete başlama, teşkilat, yönetim, çalışma esas ve usulleri ile faaliyetlerinin sona ermesi ve denetlenmesine ilişkin hususlar ve sigorta sözleşmesinden doğan uyuşmazlıkların çözümlenmesine yönelik olarak sigorta tahkim sistemi ile ilgili usul ve esasları düzenlemektir.” hükmüne yer verilmiştir.
5684 sayılı Sigortacılık Kanunu’nun 30. maddesinde sigortacılıkta tahkim müessesesi düzenlenerek, sigorta ettiren veya sigorta sözleşmesinden menfaat sağlayan kişiler ile riski üstlenen taraf arasında sigorta sözleşmesinden veya hesaptan faydalanacak kişiler ile hesap arasında doğan uyuşmazlıkların çözümü amacıyla Türkiye Sigorta, Reasürans ve Emeklilik Şirketleri Birliği nezdinde Sigorta Tahkim Komisyonu oluşturulacağı kurala bağlanmış; anılan maddenin 21. fıkrasında, Komisyonun yapısı ve görevleri ile Komisyon müdürü ve Komisyon müdür yardımcılarının nitelikleri, çalışma usûl ve esasları, raportörlerin, sigorta hakemlerinin çalışma usûl ve esasları, kararların ne şekilde düzenleneceği, Komisyona başvuru esasları, Liste tutulmasına ve bütçeye ilişkin esaslar ile katılım ücreti gibi hususların yönetmelikle belirleneceği kuralı yer almıştır.
Yukarıda yer verilen Kanun hükümlerinin değerlendirilmesinden; dava konusu düzenleme tarihi itibariyle Müsteşarlığa, Komisyonun görevleri, sigorta hakemlerinin çalışma usul ve esasları konularında yönetmelikle düzenleme yapma yetkisinin verildiği, başka bir ifadeyle, bilirkişi görüşüne başvurulacak haller, hakemler hakkındaki yasaklılık ve ret sebepleri, bilirkişi listesinin düzenlenmesi konusunda Komisyon Başkanlığına görev verilmesi hususlarının Sigortacılık Kanunu’nun 30. maddesinin 21. fıkrası ile Müsteşarlığa tanınan yetki kapsamında yer aldığı anlaşılmış olup, dava konusu düzenlemede üst hukuk normlarına, mevzuata ve hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
4- 17/08/2007 tarih ve 26616 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Sigortacılıkta Tahkime İlişkin Yönetmeliğin, dava konusu 14/06/2018 tarih ve 30451 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Sigortacılıkta Tahkime İlişkin Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 3. maddesi değişik 19. maddesinin başlığı ile birlikte 4.,5.,6. ve 7. fıkralarının incelenmesi:
Dava konusu 14/06/2018 tarih ve 30451 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Sigortacılıkta Tahkime İlişkin Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 3.maddesi ile 17/08/2007 tarih ve 26616 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Sigortacılıkta Tahkime İlişkin Yönetmeliğin 19.maddesinin başlığı “Bilgilendirme” iken, “Bilgilendirme ve Eğitim” olarak değiştirilerek, söz konusu maddeye “(4) Sigorta ve itiraz hakemleri ilk defa görevlendirilmeye başlamadan önce düzenlenen eğitime katılmak zorundadır.
(5) Sigorta ve itiraz hakemleri tarihi ve programı önceden duyurulacak yenileme eğitimine beş yılda bir katılır. Beş yıllık sürenin hesabında ilk görevlendirilme veya yenileme tarihi esas alınır.
(6) Bu maddenin beşinci fıkrasında belirtilen eğitimi süresi içerisinde almamış olan hakemlere eğitim tamamlanıncaya kadar yeni görevlendirme yapılmaz.
(7) Sigorta ve itiraz hakemlerine verilecek eğitimin kapsamı ve süresi Komisyon başkanlığının önerisi üzerine Müsteşarlıkça belirlenir.” fıkraları eklenmiştir.
Dava konusu düzenlemelerden 19.maddenin 7.fıkrasındaki “Müsteşarlıkça” ibaresi, 10/08/2021 tarihli Resmi Gazete’de yayımlanan değişiklik ile “Kurum” olarak değiştirilmiş ise de; söz konusu değişikliklerin esasa ilişkin olmadığı görüldüğünden, iptal isteminin esasının incelenmesi uygun görülmüştür.
Uyuşmazlıkta, 17/08/2007 tarih ve 26616 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Sigortacılıkta Tahkime İlişkin Yönetmelikte, 14/06/2018 tarih ve 30451 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Yönetmelik değişikliği ile dava konusu Yönetmeliğin 19. maddesinde yapılan değişiklik ile ilk defa göreve başlayacak sigorta hakemleri ile itiraz hakemlerine eğitim zorunluluğu getirildiği, her beş yılda bir yapılacak yenileme eğitimine katılımın zorunlu olduğu, süresi içinde eğitime katılım sağlanmadığı takdirde eğitime katılım sağlanıncaya kadar yeni bir görevlendirme yapılmayacağı, sigorta ve itiraz hakemlerine verilecek eğitimin kapsamı ve süresi Komisyon başkanlığının önerisi üzerine Müsteşarlıkça belirleneceğine ilişkin hususlara yer verildiği görülmektedir.
Sigortacılık Kanunu’nun yukarıda yer verilen hükümlerinin değerlendirilmesinden; dava tarihi itibariyle Müsteşarlığa, sigorta hakemlerinin çalışma usûl ve esasları ile hakemlerde aranacak deneyim ve bu deneyime esas bilginin tespitine ilişkin ölçütleri belirleme konularında yönetmelikle düzenleme yapma yetkisinin verildiği, dava konusu düzenlemelerde yer verilen hususların Sigortacılık Kanunu’nun 30. maddesinin 8. ve 21. fıkraları ile Müsteşarlığa tanınan yetki kapsamında yer aldığı ve dava konusu Yönetmeliğin 19.maddesinde yapılan değişikliklerin Yönetmeliğin 13. maddesinin 6.fıkrasında yer verilen düzenleme ile uyumlu olduğu, sigortacılık faaliyetinin teknik bir konu olması nedeniyle bu konudaki mevzuat ve içtihat değişikliklerinden zamanında haberdar olunması, mevzuat ve içtihatların uyuşmazlıkların çözümünde görev yapan bütün hakemler tarafından yeknesak bir şekilde uygulanması gerekliliği dikkate alındığında, sigorta hakemliği görevine devam edilecek süreçte, hakemler tarafından sahip olunması gereken bilgi ve tecrübenin verilecek eğitimler yoluyla güncel mevzuat ve gelişmelere uygunluğunun sağlanmasını öngören, bu haliyle Yönetmeliğin 13. maddesinin 6. fıkrasında yapılan değişiklik ile aynı amaç ve doğrultuda olan, hakemlere ilk defa görevlendirilmeye başlamadan önce ve göreve devam ettikleri sürede her beş yılda bir eğitim verilmesi ve bu eğitim ile ilgili olarak getirilmiş bulunan dava konusu düzenlemelerde üst hukuk normlarına, kamu yararına ve hizmet gereklerine aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.

KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1-17/08/2007 tarih ve 26616 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Sigortacılıkta Tahkime İlişkin Yönetmeliğin, 14/06/2018 tarih ve 30451 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Sigortacılıkta Tahkime İlişkin Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik ile değişik 16. maddesinin 5. fıkrasının “Değer kaybı talepleri ilgili mevzuatında önceden belirlenen formül, yöntem veya ölçütlere göre başvuru sahibinin isteğine bağlı olarak, Komisyonun danışmanlık hizmetleri çerçevesinde raportörler tarafından sonuçlandırılır. Bu kapsamda yer alan dosyalar için raportörler tarafından komisyon listesine kayıtlı sigorta eksperlerinden sıra usulüne göre danışmanlık hizmeti alınır. Bu çerçevede hazırlanacak raporlar, ilgili mevzuatına uygun hesaplama yapıldığı belirtilmek suretiyle raportörler tarafından onaylanarak sonuçlandırılır. Buna rağmen, başvuru sahibi tarafından hakeme gidilmesinin talep edilmesi halinde hakemler tarafından yeniden bilirkişi tayin edilemez. Bu fıkra çerçevesinde verilecek danışmanlık hizmeti için, sigorta eksperlerine ödenecek ücret ile Komisyonun belirleyeceği başvuru ücreti başvuru yapanlardan alınır. Ücret ve masraf payı maktu olarak Komisyon tarafından önerilir ve Müsteşarlıkça onaylanır.” cümlelerinin İPTALİNE,
2-Adı geçen Yönetmeliğin dava konusu diğer kısımları yönünden DAVANIN REDDİNE,
3-Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam … TL yargılama giderinin haklılık oranına göre … TL’sinin davacı üzerinde bırakılmasına, … TL’sinin ise davalı idareden alınarak davacıya verilmesine,
4-Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca … TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine, … TL vekâlet ücretinin ise davalı idareden alınarak davacıya verilmesine,
5- Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra yatıran taraflara iadesine,
6- Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30(otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 12/10/2022 tarihinde oy birliğiyle karar verildi.