Danıştay 6. Daire Başkanlığı         2019/12990 E.  ,  2022/7728 K.
T.C.
D A N I Ş T A Y
ALTINCI DAİRE
Esas No : 2019/12990
Karar No : 2022/7728

TEMYİZ EDEN (DAVACI) : …
VEKİLLERİ: Av. …
Av. …

KARŞI TARAF (DAVALILAR): 1- … Büyükşehir Belediye Başkanlığı
VEKİLİ: Av. …
2- … Belediye Başkanlığı
VEKİLİ : Av. …

İSTEMİN KONUSU: … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Sakarya ili, Serdivan ilçesi, … Mahallesi, … ada, … parsel sayılı taşınmazın imar planlarındaki ”park alanı” kullanım kararının kaldırılması istemiyle yapılan başvurunun reddine dair Sakarya Büyükşehir Belediye Başkanlığı İmar ve Şehircilik Dairesi Başkanlığı’nın … tarih ve … sayılı işlemi ile Sakarya Büyükşehir Belediye Meclisi’nin … tarih ve … sayılı kararı ile kabul edilen 1/5000 ölçekli revizyon nazım imar planının ve Serdivan Belediye Meclisi’nin … tarih ve … sayılı kararı ile kabul edilerek Sakarya Büyükşehir Belediye Meclisi’nin … tarih ve … sayılı kararı ile onaylanan Serdivan Merkez 2. Kısım (Kuzey) 1/1000 ölçekli Revizyon Uygulama İmar Planının iptali istenilmiştir.

İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: … İdare Mahkemesince verilen … tarih ve E:…, K:… sayılı kararda; mahallinde yaptırılan keşif ve bilirkişi incelemesi sonucunda hazırlanan bilirkişi raporundaki tespitler ile dava dosyasında yer alan diğer tüm bilgi ve belgelerin birlikte değerlendirilmesinden, dava konusu imar planlarında yapılan değişiklik ile uyuşmazlık konusu taşınmazın büyük kısmının park alanı olarak düzenlendiği, yeni oluşturulan park alanının bütüncül bir yeşil alan sistemi gereği yapılmadığı, çevresindeki aynı nitelikli donatı alanları düşünüldüğünde bu parseldeki plan kararı değişikliğinin gereklilik arz etmediği ve kamu yararı amacına yönelik olmadığı, uyuşmazlık konusu taşınmaz parselasyon sonrası düzenleme ortaklık payı (DOP) kesintisi yapıldıktan sonra oluştuğundan yapılan imar planı değişikliğinin alanda yeniden bir düzenlemesi yapılmasını zorunlu kıldığı, ancak parselasyon sonrası taşınmazın çevresinde yapılaşma başladığından yeni parselasyonun parsel tahsis ve dağıtımı açısından fiili ve hukuki zorluklara neden olacağı anlaşıldığından, dava konusu işlemlerde şehircilik ilkelerine, planlama esaslarına, kamu yararına ve imar mevzuatına uyarlık bulunmadığı sonucuna ulaşıldığı gerekçesiyle iptaline karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararının özeti: İdari Dava Dairesince verilen kararda; dava konusu imar planlarının bir plan değişikliği değil revizyon şeklinde hazırlandığı, revizyon imar planlarının parsel bazlı değil plan genelinin dikkate alınması suretiyle incelenmesi gerektiği, 1/5000 ölçekli revizyon nazım imar planına ilişkin plan açıklama raporu incelendiğinde alanda sosyal donatı eksikliğinin göze çarptığı, park ve yeşil alanların da içinde olduğu bu eksikliğin tamamlanması adına dava konusu revizyon imar planlarıyla sosyal donatı standardının yükseltilmeye çalışıldığı, plan genelinde konut dokusu oluşturulan alanların merkez ve çeperinde park alanları oluşturulduğu, davacı parselinin de bu kapsamda kısmen park alanı olarak belirlendiği, parsel çevresinin genel olarak konut dokusu olması nedeniyle bu alana hizmet edecek donatı alanlarının belirlenmesinin planlama ve şehircilik ilkelerinin gereği olduğu, değişen dinamik nüfus sebebiyle sosyal donatının zamanla yetersiz kaldığı alanlarda daha önce parselasyon yapılmış olsa dahi bu alanların yeniden planlanabileceği, ayrıca Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliğinin 31.maddesi ile uyuşmazlık birlikte değerlendirildiğinde; davacının sadece bir dilekçe ile yaptığı imar planı değişikliği talebinin karar mercilerine sunulamayacağı, yetkili kişi tarafından hazırlanan ve raporu da bulunan pafta ile birlikte ilgili idareye başvuru yapılması halinde bu teklifin karar mercilerince değerlendirilebileceği, bu nedenle davacının tek dilekçe ile imar planının değiştirilmesi istemiyle yaptığı başvurunun mevzuata uygun olmadığı, bu itibarla dava konusu işlemlerin şehircilik ilkelerine, planlama esaslarına, kamu yararına ve imar mevzuatına uygun olduğu sonucuna ulaşıldığı gerekçesiyle davalıların istinaf başvurusunun kabulüne, anılan mahkeme kararının kaldırılmasına, davanın reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Parselasyon sonucu DOP kesintisi yapıldıktan sonra oluşan parselinin dava konusu imar planlarında park alanı olarak planlandığı, böylelikle parselinin ekonomik değerinin kalmadığı, mülkiyet hakkının tamamen kısıtlandığı, dava konusu işlemlerin hakkaniyete, usul ve yasaya aykırı olduğu ileri sürülmektedir.

DAVALI … BÜYÜKŞEHİR BELEDİYE BAŞKANLIĞI’NIN SAVUNMASI : Temyiz edilen kararda bozma nedenlerinden hiçbirisi bulunmadığından, usul ve kanuna uygun olan kararın onanması gerektiği savunulmaktadır.

DAVALI … BELEDİYE BAŞKANLIĞI’NIN SAVUNMASI : Savunma verilmemiştir.

DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ …’NİN DÜŞÜNCESİ: Temyiz isteminin reddi ile usul ve yasaya uygun olan Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararının aşağıdaki açıklamanın eklenmesi suretiyle onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Altıncı Dairesince Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra işin gereği görüşüldü:
Davacının, dava konusu 1/5000 ölçekli revizyon nazım imar planı ile 1/1000 ölçekli revizyon uygulama imar planına yönelik temyiz istemi incelendiğinde;
Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairelerince verilen kararların temyiz yolu ile incelenerek bozulabilmeleri 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 49. maddesinde belirtilen nedenlerden birinin bulunması halinde mümkündür.
İdare Mahkemesi kararının bu kısmına karşı yapılan istinaf başvurusunun reddi yolundaki temyize konu … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararı hukuk ve usule uygun olup bozulmasını gerektirecek bir sebep bulunmamaktadır.
Davacının, taşınmazının imar planlarındaki ”park alanı” kullanım kararının kaldırılması istemiyle yaptığı başvurunun reddine dair dava konusu işleme yönelik temyiz istemine gelince;

MADDİ OLAY :
09.01.2012 tarihinde onaylanan 1/5000 ölçekli nazım imar planında; konut alanı, 01.03.2012 tarihinde onaylanan 1/1000 ölçekli uygulama imar planında ise kısmen yol, kısmen konut alanı olarak planlanan ve bu imar planlarına dayanılarak Belediye Encümeni’nin 28.08.2012 tarihli kararı ile yapılan parselasyon sonucu oluşan uyuşmazlık konusu taşınmazın; dava konusu revizyon imar planlarında büyük kısmının park alanı olarak planlanması üzerine davacı tarafından 05.04.2016 tarihinde Sakarya Büyükşehir Belediye Başkanlığı’na yapılan başvuru ile taşınmazının imar planlarındaki ”park alanı” kullanım kararının kaldırılmasının istenildiği, bu başvurunun; taşınmaza ilişkin imar planlarının kesinleştiği, kesinleşen imar planlarında değişiklik yapılabilmesi için Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliği hükümlerine göre hazırlanacak plan değişikliği teklif dosyasının taraflarına iletilmesi gerektiği gerekçesiyle Sakarya Büyükşehir Belediye Başkanlığı İmar ve Şehircilik Dairesi Başkanlığı işlemi ile reddedildiği, imar planı değişikliği başvurusunun reddine ilişkin işlem ile revizyon imar planlarının iptali istemiyle bakılan davanın açıldığı anlaşılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT:
Anayasa’nın “Hak arama hürriyeti” başlıklı 36. maddesinde; “Herkes, meşru vasıta ve yollardan faydalanmak suretiyle yargı mercileri önünde davacı veya davalı olarak iddia ve savunma ile adil yargılanma hakkına sahiptir…” hükmü bulunmaktadır.
İşlem tarihi itibariyle yürürlükte olan şekliyle 3194 sayılı İmar Kanununun “Planların Hazırlanması ve Yürürlüğe Konulması” başlıklı 8. maddesinde; “Planların hazırlanmasında ve yürürlüğe konulmasında aşağıda belirtilen esaslara uyulur…b) İmar Planları; Nazım İmar Planı ve Uygulama İmar Planı’ndan meydana gelir. Mevcut ise Bölge planı ve çevre düzeni plan kararlarına uygunluğu sağlanarak, belediye sınırları içinde kalan yerlerin nazım ve uygulama imar planları ilgili belediyelerce yapılır veya yaptırılır. Belediye meclisince onaylanarak yürürlüğe girer. Bu planlar onay tarihinden itibaren Belediye Başkanlığı’nca tespit edilen ilan yerlerinde bir ay süre ile ilan edilir. Bir aylık ilan süresi içinde planlara itiraz edebilir. Belediye Başkanlığı’nca Belediye Meclisi’ne gönderilen itirazlar ve planları Belediye Meclisi onbeş gün içinde inceleyerek kesin karara bağlar. Belediye ve mücavir alan dışında kalan yerlerde yapılacak planlar valilik veya ilgilisince yapılır veya yaptırılır. Valilikçe uygun görüldüğü takdirde onaylanarak yürürlüğe girer. Onay tarihinden itibaren valilikçe tespit edilen ilan yerinde ve ilgili idarelerin internet sayfalarında bir ay süreyle eş zamanlı olarak ilan edilir. Bir aylık ilan süresi içinde planlara itiraz edilebilir. İtirazlar valiliğe yapılır, valilik itirazları ve planları onbeş gün içerisinde inceleyerek kesin karara bağlar. Onaylanmış planlarda yapılacak değişiklikler de yukarıdaki usullere tabidir.” hükmüne yer verilmiştir
Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliği’nin “Planların sunulması” başlıklı 31. maddesinde; ” İdare; onaylanmak üzere iletilen plan tekliflerini, öncelikle eksik belgesinin olup olmadığı yönünden inceler, eksik belgesi bulunanların eksikliklerinin ilgilisince 30 gün içinde tamamlanmak üzere iade eder. Plan teklifleri; Kanun ve bu Yönetmelik hükümleri uyarınca, planın kademesi ve türüne göre üst kademe planlar, planlama esasları, yapılan analiz ve kararlar ile birlikte gerekçesi, planın kent bütününe ve çevresine etkisi ve uyumu, ulaşım sistemi ile bütünleşmesi, kentsel, sosyal ve teknik altyapı alanlarının sağlanması, kentsel doku ve yaşanabilirlik hususları kapsamında değerlendirilir. Plan paftası, plan notları, plan raporu bulunmayan ve plan teklifi niteliğini haiz olmayan, müellif tarafından yapılmayan ve imzalanmayan planlar, idarelerin karar mercilerine sunulamaz. İmar planı teklifleri, planın kapsadığı alanın maliki veya maliklerinin yasal vekilleri tarafından sunulabilir. Planlanan alan içinde maliklerine ulaşılamayan, malikleri belli olmayan veya maliki bulunmayan yerlerin mevcudiyeti halinde, bunların ilgili idarece belgelendirilmesi ve planlanan alanın %20’sini aşmaması şartı aranır. ” kuralına yer verilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Belirli ölçütlere göre hazırlanan imar planlarının, zamanla planlanan alandaki koşulların zorunlu kıldığı şekilde ve kanundaki usullere uygun olarak değiştirilmesi mümkündür. Bu değişikliklerin de ilgili idarelerin hangi organ ve mercilerince karara bağlanacağının kanunla belirlenmesi gerekir.
Yukarıda yer verilen Kanun hükümlerine göre imar planı, imar planı revizyonu ve imar planı değişlikliklerini onaylama yetkisi belediye meclisine ait olduğundan, belediyelere yapılan imar planı değişikliği tekliflerinin karara bağlanmak üzere belediye meclisine sunulması gerekmektedir. Belediye sınırları il sınırı olan büyükşehir belediyeleri hariç il çevre düzeni planı ile belediye sınırları dışında kalan alanlarda imar planı onaylama yetkisinin il genel meclisine ait olduğu ve onaylanmış planlarda yapılacak değişiklikler de aynı usule tabi olduğundan imar planı değişikliği tekilflerinin karara bağlanmak üzere il genele meclisine sunulması gerekmektedir. Kanunda plan değişiklikliği taleplerinin değerlendirilmesine ilişkin yetkili merciler belirlenmiş olmakla beraber, Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliğinde ayrıksı bir düzenleme getirilerek, plan değişikliği taleplerin ilgili mercilere sunulmadan önce plan teklifinde plan paftası ve plan raporunun bulunması gerektiği, bu nitelikteki plan teklifinin plan kademesi, planlama esasları, yapılan analiz ve kararlar, kent bütününe ve çevresine etkisi gibi yönlerden değerlendirileceği, teklife haiz niteliği bulunmayanların karar mercilerine sunulmayacağı düzenlendiğinden, tartışılması gereken husus, belirlenen karar almaya yetkili bir organın karar almasından önce idarenin iç işleyişine yönelik olarak yönetmeliklere getirilen düzenlemenin karar alma sürecini ve karar alma yetkisini nasıl etkileyeceğidir.
Anayasa’nın “Hak arama hürriyeti” başlıklı 36. maddesi ile Anayasal güvenceye bağlanan hak arama hürriyeti, temel hak kategorisinde yer almasının yanında, diğer temel hak ve hürriyetlerin korunması ve kullanılmasında üstlendiği görev nedeniyle de hukukun temel ilkelerinden birini teşkil etmektedir.
İdari faaliyetlerin gerçekleştirilmesi sırasında güçsüz durumda olan bireylerin hak ve menfaatlerinin korunması demokratik yönetimin gereğidir. Ülkemizde; bireylerin, en yoğun hak ve menfaat ihlalleri yaşadıkları konulardan biri olan idare ile ilişkiler alanında cereyan eden sorunlar karşısında yeni sayılabilecek bazı haklara sahip oldukları kabul edilmektedir. Bu hakların doğumunda meşruiyetin en temel kaynağı, bireyin idare karşısında güçsüz oluşudur. Bu dezavantajlı durumun, bireye ancak bazı hakların verilmesi ile giderilebileceği realitesi göz önünde bulundurulduğunda, idare karşısında, yeni bireysel hakların doğmasının yanı sıra mevcut hakların kapsam bakımından re’sen genişlemeleri de meşru bir zemine dayanmaktadır. İdari faaliyetlerin, iyi idare ilkeleri olarak adlandırılan birtakım ilkeler doğrultusunda gerçekleşmesi, hukuk devleti olgusuna da önemli kazanımlar sağlayabilme potansiyeline sahiptir. (Zeyrek, İlker Birey- İdare İlişkisi Bağlamında İyi İdare Hakkı ve Türk Pozitif Hukukunda Görünümü, Türkiye Barolar Birliği Dergisi, Temmuz-Ağustos 2021, syf.295-297).
Bireylerin idarelere yaptıkları başvuruları hızlandırmak ve başvuru usullerini kolaylaştırmak iyi idare hakkının gereğidir. İyi idare hakkının sağlanması durumunda hak arama özgürlüğüne ilişkin engellerin bir kısmının da ortadan kalkacağı açıktır.
İptal davasının öze ilişkin koşulları arasında idari işlemin yetki yönünden hukuka uyarlılığı da yer almaktadır. İdare hukukunda “yetki”, idareye Anayasa ve yasalarla tanınmış olan karar alma gücünü ifade eder ve idari işlemlerin en temel öğesini oluşturur. Bir kamu düzeni sorunu olan yetki, yasa koyucu tarafından hangi makam veya merciye verilmiş ise, ancak o makam veya merci tarafından kullanılabilir. Bu bakımdan, yasanın açık izni olmadıkça yetkili makam veya mercinin yetkisini devretmesi olanaklı değildir. Aktarılan nitelikleri gereği, idare hukukunda yetkisizlik kural, yetkili olmak istisnadır. Bu itibarla, yetki hükümlerinin sınır ve çerçevesinin yasayla açıkça çizilmesi gerekir ve genişletici yoruma tabi tutulamaz.
Yukarıda yer verilen Yönetmeliğin ilgili maddesinde, plan paftası, plan notları, plan raporu bulunmayan ve plan teklifi niteliğini haiz olmayan, müellif tarafından yapılmayan ve imzalanmayan planların idarelerin karar merciilerine sunulmayacağı düzenlenmiş ise de, bu düzenlemenin Kanunda yer almayan idarenin iç işleyişine yönelik bir düzenleme olduğu, ilgili idare meclislerinin plan değişikliği talepleri hakkında karar verme yetkisini kaldırmadığı kuşkusuzdur.
Aksi bir yorumda, aynı tüzel kişiliğin organları arasında bulunması gereken iletişim ve organizasyona yönelik iç işleyişe ilişkin kurallardan kaynaklanan külfetin, bu tüzel kişilikten, hizmet alanlara yüklenmesi, yasa ile kendilerine bahşedilen başvuru haklarının sürüncemede kalması sonucunu doğuracağı, ayrıca belirtilen şartların yerine getirilmesinin, imar plan değişikliği talebinde bulunanlardan beklenmesi durumunda bu tekliflerin sadece bu nedenle ilgili idare mercilerine sunulmamasının bireyler üzerine aşırı bir külfet yükleneceği açıktır.
Bu itibarla, Anayasal kural karşısında normlar hiyerarşisi gereğince kanunda yer almayan ancak yönetmelikle plan değişikliği tekliflerinin ilgili karar merciine sunulmaması yetkisi veren bu kuralın, Kanunda yer alan ilgili idare meclisinin karar alma yetkisini kaldırdığı sonucuna ulaşılmasına hukuken olanak bulunmamaktadır. Yargısal incelemenin, doğrudan yasanın tanımladığı kurallara uygunluğu yönünden gerçekleştirilmesi, bu itibarla da, imar planı değişikliği tekliflerinin ilgili idare mercilerince değerlendirilip, karara bağlanması gerektiği kuşkusuzdur.
İmar planı değişikliğinin yapılması için öncelikle değerlendirilmesi gereken hususun, böyle bir değişiklik isteminin şehircilik ilkelerine, planlama esaslarına ve kamu yararına uygunluğunun bulunup bulunmadığıdır. Bu açıklamalar ışığında uyuşmazlığın özelinde değerlendirme yapıldığında ise davacının mülkiyetindeki taşınmaza yönelik imar planı değişikliğiyle ilgili talebin, şehircilik ilkeleri, planlama esasları ve kamu yararı yönünden uygun olup olmadığı konusunda yetki ve usulde paralellik ilkesi gereğince bu konuda karar verme yetkisine haiz belediye meclisince değerlendirilerek karara bağlanması gerekirken, bu usul izlenmeden belediye meclisine sunulmaksızın Sakarya Büyükşehir Belediye Başkanlığı İmar ve Şehircilik Dairesi Başkanlığı tarafından reddedilmesine ilişkin işlemde yetki yönünden hukuka uyarlık bulunmadığı sonucuna ulaşılmış ise de dava konusu 1/5000 ölçekli revizyon nazım imar planı ile 1/1000 ölçekli revizyon uygulama imar planında Dairemizce işin esasına girilerek karar verildiğinden, bu husus bozmayı gerektirir nitelikte görülmemiştir.

KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Davacının temyiz isteminin reddine,
2. Dava konusu işlemlerin yukarıda özetlenen gerekçeyle iptaline ilişkin İdare Mahkemesi kararına yönelik olarak yapılan istinaf başvurusunun kabulü, anılan mahkeme kararının kaldırılması, davanın reddi yolundaki … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı temyize konu kararında, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 49. maddesinde sayılan bozma nedenlerinden hiçbirisi bulunmadığından, anılan Bölge İdare Mahkemesi kararının ONANMASINA,
3. Temyiz giderlerinin istemde bulunan üzerinde bırakılmasına,
4. 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 50. maddesi uyarınca, bu onama kararının taraflara tebliğini ve bir örneğinin de İdari Dava Dairesine gönderilmesini teminen dosyanın kararı veren ilk derece Mahkemesine gönderilmesine 19/09/2022 tarihinde oybirliğiyle kesin olarak karar verildi.