Danıştay 10. Daire Başkanlığı         2022/1035 E.  ,  2022/3700 K.
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONUNCU DAİRE
Esas No : 2022/1035
Karar No : 2022/3700

TEMYİZ EDEN (DAVACI) : …
VEKİLİ : Av. …

KARŞI TARAF (DAVALI) : … Genel Müdürlüğü / …
VEKİLİ : Av. …

İSTEMİN_KONUSU : … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Davacının maliki olduğu Şanlıurfa ili, Viranşehir ilçesi, … Mahallesinde bulunan (toplulaştırma sonrası) … ada, … parsel ve … ada, … parsel sayılı taşınmazları kapsayan alanda yapılan arazi toplulaştırması işleminin iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: … İdare Mahkemesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararıyla; davaya konu toplulaştırma işleminin kesinleşmediği ve tescil işlemlerinin tamamlanmadığı, halihazırda toplulaştırma işleminin devam ettiği, dava tarihi itibarıyla dava konusu işlemin, davacının hukuki durumunda herhangi bir değişikliğe yol açmadığı, idari davaya konu olabilecek kesin ve yürütülmesi gereken bir işlem niteliğini haiz olmadığı, bu nedenle işlemin idari davaya konu edilmesine hukuken imkan bulunmadığı gerekçesiyle davanın incelenmeksizin reddine karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararıyla; davacının istinaf başvurusun reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ_EDENİN_İDDİALARI : Davacı tarafından, 3. askıya yaptığı itirazın zımnen reddedildiği, düz şekilde ve caddeye cephesi olan arazisine karşılık L şeklinde ve arka cepheden arazi verildiği, Bölge İdare Mahkemesi kararının bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.

KARŞI_TARAFIN_SAVUNMASI : Davalı idare tarafından savunma verilmemiştir.

DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, dosya tekemmül ettiğinden yürütmenin durdurulması istemi hakkında ayrıca bir karar verilmeksizin işin gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE :

MADDİ OLAY :
Şanlıurfa ili, Viranşehir ilçesi, … Mahallesi, Şanlıurfa 26. Kısım Arazi Toplulaştırma ve Tarla İçi Geliştirme Hizmetleri Projesi kapsamında … tarih ve … yevmiye no ile tescil edilerek birinci toplulaştırma çalışmaları tamamlanmış, … Mahallesi, Şanlıurfa GAP 5. Kısım Arazi Toplulaştırma ve TİGH Tamamlama Projesi Kapsamında tekrardan toplulaştırmaya alınmış, bu kapsamda Arazi Toplulaştırma ve Tarla İçi Geliştirme Hizmetleri Daire Başkanlığı’nın … tarih ve … sayılı Oluru ile toplulaştırma kararı alınmış, … tarih … sayılı oluru ile zorunlu toplulaştırma kararı alınarak ikinci toplulaştırma çalışmalarına başlanmıştır. Bunun üzerine davacı tarafından … Mahallesinde bulunan (toplulaştırma sonrası) … ada, … parsel ve … ada, … parsel sayılı taşınmazlar yönünden arazi toplulaştırması işleminin iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
3083 sayılı Sulama Alanlarında Arazi Düzenlenmesine Dair Tarım Reformu Kanunu’nun “Toplulaştırma ve tarla içi geliştirme hizmetleri” başlıklı 6. maddesinin birinci fıkrasında, “Bu Kanunda belirtilen amaçları gerçekleştirmek üzere uygulama alanlarında ilgili kuruluşça, isteğe bağlı veya maliklerin muvafakatı aranmaksızın arazi toplulaştırılması yapılabilir.” hükmüne; sekizinci fıkrasında, “Toplulaştırma esas ve usulleri ile toprağın derecelendirilmesi ile tarla içi geliştirme hizmetlerinin nasıl yapılacağı yönetmelikte belirtilir.” hükmüne yer verilmiştir.
Sulama Alanlarında Arazi Düzenlenmesine Dair Tarım Reformu Kanunu Uygulama Yönetmeliği’nin işlem tarihinde yürürlükte olan “Toplulaştırmanın ilanı ve proje hazırlığı” başlıklı 23. maddesinde, “Toplulaştırma yapılmasına karar verilen yerler, sınırları da belirtilmek suretiyle Bölge Müdürlüğünce alışılmış usullerle mahallinde ilan edilir. Ayrıca, toplulaştırmanın yapılacağı yerler, mahalli en büyük mülki amirine de bildirilir. Toplulaştırma projeleri, teknik talimatta belirtilen esaslara göre hazırlanır ve Bölge Müdürünün teklifi ve Genel Müdürün onayı ile kesinleşir.” düzenlemesine yer verilmiştir.
Arazi Toplulaştırması Teknik Talimatı’nın 20. maddesinde, “Arazi toplulaştırma projesi son şeklini aldıktan ve ilgili Şube Müdürlüğünce kontrol edildikten sonra 15 gün süreyle mahallinde askıya çıkarılır. Askı süresi içinde yapılan yazılı itirazlar incelenir ve kontrol ünitesince tutanağa bağlanarak gerekli düzeltmeler yapılır. Proje ve tutanak mahallinde ikinci kez ilan edilir. Tüm askılar için bu husus bütün maliklere tebliğ niteliği taşır. Ayrıca yazılı itirazlara cevap verilmez. Parselasyon planları mahallinde en fazla 3 kez askıya çıkarılarak son şeklini almış olur. Kesinleşen planlar, Bölge Müdürlüğünün tasdikinden sonra tetkik ve onaylanmak üzere 3 (üç) nüsha olarak Genel Müdürlüğe gönderilir. Genel Müdürlükçe onaylanan projeler uygulamaya konur ve onaylanan projelerde değişiklik yapılmaz, ancak askıyı gerektirmeyecek derecede ve elzem olan değişiklikler Genel Müdürlük izni ile yapılır.” düzenlemesi; 21. maddesinde ise, “Toplulaştırma alanında uygulamadan dolayı çiftçilerin zarar görmemeleri ve uygulamanın gecikmemesi için hasat zamanı dikkate alınarak, ekilecek ürün çeşitleri, kaplayacağı alan ve yeri gibi her türlü gereken tedbirler köy ihtiyar heyeti ile birlikte proje mühendislerince tespit edilir. Alınan kararlar köyde alışılmış usullerle duyurulur. Bu kararlara uymayanlar, herhangi bir zarar iddiasıyla tazminat talebinde bulunmazlar. Tescil işlemlerinin uzaması ya da zamanlamasının uygun olmaması nedeniyle çiftçilerin zirai üretim dönemini kaçırmamaları için yer teslimi yapılabilir.” kuralı yer almaktadır.
Öte yandan, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 2. maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde, idari işlemler hakkında, yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlal edilenler tarafından iptal davası açılabileceği; 14. maddesinin üçüncü fıkrasının (d) bendinde, idari yargı yerince dava dilekçelerinin “idari davaya konu olacak kesin ve yürütülmesi zorunlu bir işlem olup olmadığı” yönünden inceleneceği; 15. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinde de, dava konusu işlemin idari davaya konu olacak kesin ve yürütülmesi zorunlu bir işlem olmaması halinde davanın reddine karar verileceği kurala bağlanmıştır.
İdari davaya konu olacak kesin ve yürütülmesi gereken işlemler, idari makam ve mercilerin kamu gücüne dayanarak idare hukuku alanına ilişkin olarak yaptıkları ve hukuki sonuçlar doğurabilme kabiliyetini haiz, hukuka uygunluk karinesinin doğal sonucu olarak ve kural itibarıyla (kanunda aksi öngörülmedikçe) re’sen icra edilebilme yeteneğini taşıyan irade açıklamalarıdır.
Başka bir ifadeyle, idarelerin ilgililerin hukukunu doğrudan etkileyen, onların hak ve yükümlülüklerinde değişiklik veya yenilik yaratan ve hukuk aleminde sonuç doğurması için başka bir işleme ya da onay mekanizmasına ihtiyacı olmayan irade açıklamalarının idari davaya konu edilmeleri mümkündür.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Anayasamızın 35. maddesinde güvence altına alınan mülkiyet hakkı, kullanma (usus), yararlanma (fructus) ve tasarrufta bulunma/yok etme (abusus) yetkilerini içermekte olup, taşınmazların el değiştirmesi sonucunu doğuran toplulaştırma işleminin, mülkiyet hakkının içerdiği yetkilerin kullanılmasını ortadan kaldıracağı, dolayısıyla mülkiyet hakkıyla sıkı sıkıya ilişkili olduğu açıktır.
Bu itibarla, ilgililerin mülkiyetinde bulunan taşınmazları kullanamama sonucunu doğurma ihtimali olan toplulaştırma işlemlerinin her aşamasının idari yargı denetimine açık tutulması, hukuki güvenlik ve hukuk devleti ilkelerinin bir gereğidir.
Her ne kadar yukarıda aktarılan mevzuat gereği parselasyon planları askıya çıkarılmakta ve askı süresi içinde yapılan itirazların haklı bulunması halinde yeniden plan hazırlanarak ikinci ve/veya üçüncü askı süreci başlatılmakta ise de; bu itirazlar tek başına dava konusu parselasyon planlarını kesin ve yürütülmesi zorunlu işlem olmaktan çıkarmamaktadır. Başka bir anlatımla, parselasyon planının dava konusu edilme sebebinin, plana konu bölgenin “uygulama alanı” olarak belirlenmesine, dolayısıyla planın bütünüyle ortadan kaldırılmasına yönelik olması veya dava dilekçesinde yer alan parselasyon planına yönelik itirazların askı süreçlerinin sonucunda da uygun bulunmaması hallerinde söz konusu planların dava konusu edilen yönleri bakımından kesin ve icrai niteliğinde değişiklik meydana gelmemektedir. Bu bakımdan, belirtilen hallerde askı süresi içinde parselasyon planlarına itiraz edilmiş olsa dahi -itirazlar kabul edilmediği sürece- bu durum, planın kesin ve icrai niteliğini davacılar yönünden değiştirmediği gibi parselasyon planına karşı dava açılması için askılar sonucunda nihai halini almasının beklenmesine de gerek bulunmamaktadır.
Bu itibarla, parselasyon planlarına karşı açılan davalarda, Mahkemece öncelikle dava konusu plana yapılan itirazların kapsam ve niteliğinin irdelenerek planın belirli kısımlarına mı yoksa tümüyle bölge seçimine yönelik mi itiraz edildiğinin ortaya konulması, ardından planla ilgili nihai durum araştırılarak plana yapılan itirazlar sonucunda davacıların talebine uygun bir değişiklik yapılıp yapılmadığının saptanması, davacıların talebi doğrultusunda bir değişiklik yapılmamış olması halinde işin esası hakkında bir karar verilmesi gerekmektedir.
İtirazlar sonucunda davaya konu parselasyon planında davacıların talebine uygun bir değişiklik yapılmış olması halinde, Mahkemece, değişikliğin kapsam ve niteliği ile davanın konusu göz önünde bulundurularak, konusu kalmayan dava hakkında karar verilmesine yer olmadığına karar verilebileceği gibi, değişikliğin dava konusu planın yargısal denetimini yapmayı engelleyecek şekilde olması ve dilekçedeki itirazların nihai plana karşı açılacak davada değerlendirilecek hususlar haline gelmesi durumunda, dava konusu işlemin kesin ve icrai niteliğini yitirdiği gerekçesiyle davanın incelenmeksizin reddine de karar verilebilecektir.
Dosyanın incelenmesinden, İdare Mahkemesince, dava konusu toplulaştırma işleminin kesinleşmediği ve tescil işlemlerinin tamamlanmadığı, idari davaya konu edilebilecek nitelikte bir işlem bulunmadığı belirtilerek davanın incelenmeksizin reddine, Bölge İdare Mahkemesince de davacının istinaf başvurusunun reddine karar verilmiş ise de, davacı tarafından 3. askıya yaptığı itirazın zımnen reddedildiği belirtilerek bakılan davanın açıldığı, davalı idarenin savunmasında, daha önce bir toplulaştırma işleminin yapıldığı, dava konusu toplulaştırma işleminin ikinci kez yapıldığının beyan edildiği, ancak dosyada mevcut bilgi ve belgelerden davanın açıldığı tarih itibarıyla toplulaştırma sürecine ilişkin herhangi bir ilan yapılıp yapılmadığının anlaşılamadığı, dosyaya sunulan belgelerden bir kısmının yapılan ilk toplulaştırmaya ait olduğu, toplulaştırma işleminin hangi aşamada olduğunun net bir şekilde ortaya konulmadığı, eksik incelemeye dayalı karar verildiği anlaşılmıştır.
Bu durumda, dava konusu işleme ilişkin gerekli bütün bilgi ve belgelerin dosyaya ibrazının sağlanması suretiyle, yukarıda belirtilen hususlar dikkate alınarak, söz konusu arazi toplulaştırması işleminin bulunduğu aşama itibarıyla idari davaya konu olabilecek nitelikte olup olmadığı açıklığa kavuşturulduktan sonra davacının istinaf başvurusu hakkında karar verilmesi gerekmektedir.
Bu itibarla, davanın incelenmeksizin reddi yolundaki … İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf isteminin reddine ilişkin temyize konu … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesi kararında hukuki isabet bulunmamaktadır.

KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Davacının temyiz isteminin KABULÜNE,
2. Davanın incelenmeksizin reddine ilişkin … İdare Mahkemesi kararına yönelik olarak yapılan istinaf başvurusunun reddi yolundaki temyize konu … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının BOZULMASINA,
3. Kullanılmayan … TL yürütmenin durdurulması harcının istemi hâlinde davacıya iadesine,
4. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesine gönderilmesine, 04/07/2022 tarihinde oy birliğiyle kesin olarak karar verildi.