Danıştay 13. Daire Başkanlığı         2020/3687 E.  ,  2022/2754 K.
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No : 2020/3687
Karar No : 2022/2754

DAVACI : … Sendikası
VEKİLLERİ : Av. …, Av. …

DAVALI : … Kurumu …
VEKİLLERİ : Av. …, Av. …

DAVANIN KONUSU :
10/10/2020 tarih ve 31270 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 08/10/2020 tarih ve 9602 sayılı “18/07/2019 tarih ve 8730 Sayılı Farklılaştırılmış Akaryakıtlara İlişkin Kurul Kararında Değişiklik Yapılmasına Dair” Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararının 2. maddesinin 2., 3. ve 6. fıkralarının iptali istenilmektedir.

DAVACININ İDDİALARI :
İkinci fıkra yönünden, davaya konu edilen düzenleme ile diğer kodlu akaryakıt almak isteyen tüketicilerin açık bir talebinin olması şartı getirilmesine rağmen ilgili düzenlemede tüketicinin açık talebinin ne şekilde olması gerektiği hususunda herhangi bir açıklamaya yer verilmediği, ispat yükünün kimde olduğu ve ispatın ne şekilde olacağı hususunda ilgili maddede bir düzenleme bulunmadığı, üçüncü fıkra düzenlemesi varken ayrıca tüketiciden “açık onay” aranmasında kamu yararı bulunmadığı, yazılı olarak bilgilendirilen ve ilgili bilgilendirme ile serbestçe seçim hakkını kullanan tüketicilerin bir de açık onayının aranmasının uygulamada problemleri de beraberinde getireceği, angarya yasağına aykırılık teşkil edeceği, uygulanabilirliğinin olmadığı, üçüncü fıkra yönünden, bilgilendirme metinlerinin bulundurulmasından bayilik lisans sahiplerinin sorumlu olduğu hususu düzenlenmişse de madde metninde atıf yapılan formattaki metinleri hazırlama yükümlülüğünün akaryakıt dağıtım şirketlerinde olduğuna dair bir düzenlemeye yer verilmemiş olmasının hatalı olduğu, ilgili ürünlere ilişkin spektleri bilebilecek durumda olan ve böylece tüketicileri doğru bilgilendirecek olanın dağıtım şirketleri olduğu, altıncı fıkra yönünden, dava konusu olan karar ile Diğer Kodlu Akaryakıt (DKA) satışına ilişkin adeta yeni bir ön koşul getirildiği, buna uymamanın müeyyidesinin ise daha yüksek maliyetli olan DKA’nın, daha az maliyetli olan diğer ürün fiyatına satılması olduğu, ayrıca bayinin yaptırım ile karşılaşabileceği, birçok akaryakıt istasyonunun bulunduğu bölgede DKA olmayan akaryakıta talebin bulunmadığı, dolayısıyla satışını yapamayacağı akaryakıtı satın almak zorunda bırakılan bayilerin de bu ürün için ayrı bir tank ve dispenser tahsis etmek ve ilave maliyetlere katlanmak zorunda kalacakları ileri sürülmüştür.

DAVALININ SAVUNMASI :
İkinci fıkra yönünden, DKA olarak adlandırılan ürün fiyat farkı uygulanan akaryakıt olduğundan, AB standartlarına ve EPDK tarafından belirlenen teknik düzenlemelere uygun olan fakat daha yüksek fiyattan satılan akaryakıta ilişkin tüketicinin açık talebinin aranması gerekliliği ile tüketicinin korunmasının amaçlandığı, yapılan gözlemlerde, akaryakıt istasyonuna giden tüketici “motorin” istediğinde pompa görevlilerinin ekseriyetle DKA olarak sınıflandırılmış daha pahalı olan yakıtı verdiği ve hangi tür yakıt istendiğinin sorulmadığından bunun önüne geçmenin amaçlandığı, üçüncü fıkra yönünden, bilgilendirme metninde lisans sahipleri tarafından değişiklik yapılamadığı, metinde ürünlere ilişkin genel bilgilendirme ifadelerinin yer aldığı, söz konusu metnin şirketten şirkete değişmediği ve farklılaştırılmış akaryakıt satılan tüm akaryakıt istasyonlarında bulunduğu, son kullanıcıya satılan akaryakıta ilişkin bilgilendirmenin yine satışı yapan bayilik lisansı sahipleri tarafından yapılması gerektiği, tüketicinin doğru bilgilendirilmesinin amaçlandığı, altıncı fıkra yönünden, DKA olarak adlandırılan akaryakıtın daha düşük fiyatlı akaryakıt ile aynı standartlara sahip olduğu, DKA ürününün “daha üstün niteliklere” sahip olduğu ifadesinin davacının iddiası olduğu, Kurum’un böyle bir yönlendirmesi veya ticari değerlendirmesi bulunmadığı, davacı tarafından DKA olmayan akaryakıta talep olmadığı belirtilse de, tüm akaryakıt istasyonlarını elektronik sistemler ile izleme imkânı olan Kurum’da bu yönde bir bilgi, belge veya somut veri olmadığı, kimi yerlerde DKA olmayan yakıta talep olmadığı kabul edilse bile bu durumun temel nedeninin tüketiciye sorulmadan veya yönlendirilerek DKA sınıfı yakıt ikmâl edilmesi olduğu, böyle bir ortamda “tüketici tercihi”nden bahsedilemeyeceği, tüketicilerin aynı standarda sahip ucuz akaryakıta erişiminin engellenmesinde kamu yararı olmadığı savunulmuştur.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …’UN DÜŞÜNCESİ : Davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI …’UN DÜŞÜNCESİ : Dava; 10/10/2020 tarih ve 31270 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 08/10/2020 tarih ve 9602 sayılı “18/07/2019 tarih ve 8730 Sayılı Farklılaştırılmış Akaryakıtlara İlişkin Kurul Kararında Değişiklik Yapılmasına Dair” Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararının 2. maddesinin 2., 3. ve 6. fıkralarının iptali istemiyle açılmıştır.
4628 sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurumunun Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun’un, “Kurulun Petrol Piyasası ile İlgili Görevleri” başlıklı 5/B maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde, Petrol Piyasası Kanunu hükümlerini uygulamak, piyasa faaliyetlerine ilişkin her türlü düzenlemeleri yapmak ve yürütülmesini sağlamak Enerji Piyasası Düzenleme Kurulunun görevleri arasında sayılmıştır.
5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu’nun 1. maddesinde, Kanun’un amacının yurt içi ve yurt dışı kaynaklardan temin olunan petrolün doğrudan veya işlenerek güvenli ve ekonomik olarak rekabet ortamı içerisinde kullanıcılara sunumuna ilişkin piyasa faaliyetlerinin şeffaf, eşitlikçi ve istikrarlı biçimde sürdürülmesi için yönlendirme, gözetim ve denetim faaliyetlerinin düzenlenmesini sağlamak olduğu belirtilerek, Kanun’un, petrole ilişkin piyasaların sağlıklı ve düzenli işlemesinin sağlanmasına ve geliştirilmesine yönelik; düzenleme, yönlendirme, gözetim ve denetim işlemlerini kapsadığı kurala bağlanmış; 2. maddesinde, “Bayi: Bayilik faaliyeti için gerekli donanıma sahip gerçek ve tüzel kişileri; Bayilik: Karşılıklı yükümlülüklerin ekinde fizibilite olan bir sözleşmeye bağlanarak akaryakıt dağıtım şirketleri tarafından gerçek ve tüzel kişilere akaryakıtın kullanıcılara ikmali yetkisi verilmesi işlemini; Dağıtıcı: Akaryakıt dağıtım yetkisi olan ve lisansına işlenmesi hâlinde depolama, taşıma, ihrakiye ve madeni yağ üretimi işlemleri yapabilen sermaye şirketini; Lisans: Bu Kanuna göre gerçek ve tüzel kişilere piyasada faaliyet gösterebilmeleri için Kurul tarafından izin verildiğini gösterir belgeyi; Piyasa faaliyeti: Petrolün; ithalini, ihracını, rafinajını, işlenmesini, depolanmasını, iletimini, ihrakiye teslimini, taşınmasını, dağıtımını, bayiliğini; Teknik düzenleme: Petrolün ve madenî yağın, ilgili idarî hükümler de dâhil olmak üzere, standartları, ölçüleri, özellikleri, işleme ve üretim yöntemleri, bunlarla ilgili terminoloji, sembol, ambalajlama, işaretleme, etiketleme ve uygunluk değerlendirmesi işlemleri hususlarından biri veya birkaçını belirten ve uyulması zorunlu olan her türlü düzenlemeyi … ifade eder.” şeklinde tanımlanmıştır.
Kanun’un “Lisansların tâbi olacağı usul ve esaslar” başlıklı 3. maddesinde, Kurum’un, Kanun’da tanınan yetkiler dâhilinde faaliyetin yürütülmesine ilişkin olarak özel şartlar belirlenmesi konusunda düzenlemeler yapmaya yetkili olduğu kuralına yer verilmiştir.
Kanun’un 22. maddesinin ikinci fıkrasında ise “Ayrıca Kurum, yetkilerini Kurul kararıyla özel nitelikli kararlar almak suretiyle de kullanabilir. Özel nitelikli kararlardan kamuoyunu ilgilendiren hususlar ile yapılacak düzenlemeleri açıklamak amacıyla çıkarılacak tebliğler, basın ve yayın araçlarıyla veya özel bültenler ile duyurulur.” kuralı yer almaktadır.
Petrol piyasasına ilişkin faaliyetler kapsamındaki tesislerin ve piyasaya sunulan petrol ve madeni yağın teknik düzenlemelere ve standartlara uygunluğu ile ilgili usul ve esasların belirlenmesi amacıyla yürürlüğe konulan Petrol Piyasasında Uygulanacak Teknik Kriterler Hakkında Yönetmelik’in “Tanımlar ve Kısaltmalar” başlıklı 4. maddesinde, “Akaryakıt: Benzin türleri, nafta (hammadde, solvent nafta hariç), gazyağı, jet yakıtı, motorin türleri, fuel-oil türleri ile biodizeli; Katkı maddeleri: Akaryakıt ürünlerinin özelliklerini iyileştirmeye matuf organik ve inorganik maddeleri; Standart: Üzerinde mutabakat sağlanmış olan, kabul edilmiş bir kuruluş tarafından onaylanan, mevcut şartlar altında en uygun seviyede bir düzen kurulmasını amaçlayan ortak ve tekrar eden kullanımlar için ürünün özellikleri, işleme ve üretim yöntemleri ve bunlarla ilgili terminoloji, sembol, ambalajlama, işaretleme, etiketleme ve uygunluk değerlendirmesi işlemleri hususlarından biri veya birkaçını belirten ve uyulması ihtiyari olan düzenlemeyi; Teknik düzenleme: Petrolün ve madenî yağın, ilgili idarî hükümler de dâhil olmak üzere, standartları, ölçüleri, özellikleri, işleme ve üretim yöntemleri, bunlarla ilgili terminoloji, sembol, ambalajlama, işaretleme, etiketleme ve uygunluk değerlendirmesi işlemleri hususlarından biri veya birkaçını belirten ve uyulması zorunlu olan her türlü düzenlemeyi; Ürün: Fiziksel veya kimyasal işlem, rafinaj veya diğer yöntemlerle ham petrol ve/veya ürünlerinden elde edilen ürün veya ara ürün herhangi bir hidrokarbonu; Katkılama: Akaryakıtın ismini değiştirmeksizin, özelliğini iyileştirmek maksadıyla ve her hâlükârda hacmen % 0,5’i aşmayacak şekilde katkı maddesi ilavesini … ifade eder.” şeklinde tanımlanmış; “Akaryakıt ile Harmanlanan Ürünler ve Katkı Maddeleri” başlıklı 8. maddesinde, “Katkılama sadece rafinerici, dağıtıcı ve ihrakiye teslimi lisansı sahiplerince yapılabilir. Dağıtıcı lisansı sahipleri tarafından akaryakıta ilave edilecek olan harmanlama ürünü, marker ve katkı maddelerinin ulusal markerin özelliklerini bozmayacak nitelikte olması zorunludur.” kuralına yer verildiği görülmektedir.
5015 sayılı Kanun ile petrol piyasası faaliyetlerinin güven ve istikrar içerisinde geliştirilerek sürdürülmesi amacıyla, tüketicinin ve piyasa taraflarının çıkar ve beklentileri ile kamu politikalarının ilkelerini ortak paydada buluşturacak, şeffaf, eşitlikçi ve verimli işleyişi sağlayacak, rekabet kurallarına uygun, güvenli ve istikrarlı bir yapının kurulması hedeflenmiştir. Bu nedenle, Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu, petrolün güvenli ve ekonomik olarak rekabet ortamı içerisinde kullanıcılara sunumuna ilişkin petrol piyasalarında yönlendirme, gözetim ve denetim faaliyetlerinin düzenlenmesini sağlamakla görevli ve yetkilidir. Kurum’un, anılan Kanun’da tanınan yetkiler dâhilinde, lisans kapsamındaki faaliyetlerin kısıtlanması veya faaliyetin yürütülmesine ilişkin olarak özel şartlar belirlenmesi konularında düzenlemeler yapma yetkisi bulunmaktadır. Kurum bu işlevini yerine getirmek üzere piyasa ile ilgili faaliyetlerin yönlendirilmesi, gözetimi, denetimi ve benzeri konulara ait usûl ve esaslar hakkında düzenleme yapabilecektir.
Nitekim, petrol ve LPG piyasası ile ilgili olarak düzenlemeler yapma yetkisine sahip olan davalı idarenin, 5015 sayılı Kanun’la kendisine tanınan bu yetkiyi dava konusu Kurul kararını yürürlüğe koymak suretiyle kullandığı görülmektedir.
İdarelerin düzenleme yapma yetkisine sahip olduğu alanlarda, bu alanları düzenleyici işlemler ile objektif bir şekilde düzenlemesi gerekmektedir. İdarelerin, işlem tesis ederken kendilerine Anayasa ve yasalarla çizilen çerçeve içinde takdir yetkilerini kullanmaları ve bu yetkilerini kullanırken kamu hizmetinin gereklerini ve kamu yararını göz önünde bulundurmaları gerektiği açıktır.
Dava konusu Kurul kararı ile, 18/07/2019 tarihli ve 8730 sayılı Farklılaştırılmış Akaryakıtlara İlişkin Kurul Kararının 3. maddesinin birinci fıkrasına (a) bendi olarak eklenen bentte, “(a) DKA (Diğer Kodlu Akaryakıt): Kuruma “Diğer” olarak bildirimi yapılan ve fiyat farkı uygulanan akaryakıtı … ifade eder” şeklinde tanımlanmış; Kurul kararının dava konusu edilen 2. maddesinin 2. fıkrasında, “(2) DKA ikmali, bayilik lisansı sahipleri tarafından tüketicinin bu konudaki açık talebi olmadan gerçekleştirilmez.” kuralına; 3. fıkrasında, “(3) Bayilik lisansı sahipleri, farklılaştırılmış akaryakıtın satıldığı dispenserlerin üzerinde veya yakınında farklılaştırılmış akaryakıta ilişkin Ek-2’de yer alan formata uygun ve kolayca okunabilecek boyutta bilgilendirme metnini bulundurmakla yükümlüdür.” düzenlemesine; 6. fıkrasında ise, “(6) DKA satışının yapılacağı akaryakıt istasyonlarında, DKA olmayan akaryakıtın satışa hazır bulundurulması gerekmektedir. DKA olmayan akaryakıtın herhangi bir sebeple geçici olarak tüketiciye sunulamaması durumunda DKA için fiyat farkı uygulanamaz.” kuralına yer verilmiştir.
Dava dosyasının incelenmesinden; piyasada faaliyet gösteren bazı dağıtım şirketlerinin katkılı yakıtlarını farklılaştırılmış ürün olarak ve katkısız yakıtlarının yanı sıra farklı ticarî isimlerle ve farklı fiyatlarla sattıkları, farklılaştırılmış ürünlerin pazarlanması aşamasında tüketicilerin dikkatini çekebilmek adına reklamlarda iddialı ifadelerin kullanımının artması, akaryakıt istasyonlarında “motorin”, “dizel”, “benzin” gibi genel ifadelerle yakıt istendiğinde görevlilerin katkılı yakıt ikmal etme eğiliminde olmaları, katkılı akaryakıt satışından kaynaklı 5 kuruşluk farkın toplamda 540 milyon TL’lik bir meblağın tüketicilerden dağıtıcı lisansı sahiplerine transferi anlamına gelmesi gibi hususların konunun düzenlenmesi ihtiyacını doğurduğundan bahisle 18/07/2019 tarihli ve 8730 sayılı Farklılaştırılmış Akaryakıtlara İlişkin Kurul Kararının alındığı ve dava konusu Kurul kararı ile anılan karada bazı değişiklikler yapıldığı anlaşılmaktadır.
Davacı; Kurul kararının 2. maddesinin 2. fıkrasında yer alan düzenlemede tüketicinin açık talebinin ne şekilde olması gerektiği hususunda herhangi bir açıklamaya yer verilmediğini, dolayısıyla düzenlemenin uygulanmasının ne şekilde olacağı hususunda herhangi bir açıklık olmamasının farklılaştırılmış akaryakıt ikmali neticesinde ortaya çıkacak bir ihtilafın nasıl çözümleneceği sorununu ortaya çıkardığı; kararın 2. maddesinin 3. fıkrasında bilgilendirme metninin bulundurulmasından bayilik lisansı sahiplerinin sorumlu olduğu hususu düzenlenmiş ise de, madde metninde atıf yapılan formattaki metinleri hazırlama yükümlülüğünün, akaryakıt dağıtım şirketlerinde olduğuna dair ilgili fıkrada ayrıca bir düzenlemeye yer verilmemesinin eksik düzenleme niteliğinde olduğu, bayilik lisansı sahipleri istasyonlarda tüketiciye sundukları akaryakıt ile LPG’yi dağıtım şirketinden temin ettiklerinden, söz konusu ürünlerle ilgili bilgilendirmenin de dağıtım şirketlerince yapılması gerektiği; Kararın 2. maddesinin 6. fıkrasındaki düzenleme ile, farklılaştırılmış akaryakıt satmak için istasyonda ayrıca asgari standartları içeren daha düşük maliyetli akaryakıtın satışa sunulması zorunluluğu getirilerek farklılaştırılmış akaryakıt satışı için hiç bir mevzuat hükmünde yer almayan bir ön koşul öngörüldüğü, buna uyulmaması durumunda daha yüksek maliyetli olan farklılaştırılmış akaryakıtın daha az maliyetli olan diğer akaryakıt fiyatına satılması yolundaki düzenlemenin serbest piyasa ekonomisinin temel kurallarına aykırı olduğu iddialarıyla söz konu düzenlemelerin iptalini istemektedir.
Yukarıda aktarılan mevzuat hükümleri uyarınca, lisans sahiplerinin, piyasa faaliyetlerinde, Kurul’un belirlediği teknik düzenlemelere uygun akaryakıt sağlamak ile yükümlü olduğu ve piyasaya arz edilecek akaryakıtın TSE standardına uygun olması gerektiği, Petrol Piyasasında Uygulanacak Teknik Kriterler Hakkında Yönetmelik’te de ayrıntılı olarak düzenlendiği gibi akaryakıta ismi değiştirilmeksizin özelliğini iyileştirmek maksadıyla hacmen %0,5’i aşmayacak şekilde katkı maddesi ilave edilebildiği, bu işlemin sadece rafinerici, dağıtıcı ve ihrakiye teslimi lisans sahiplerince yapılabildiği, söz konusu katkı maddesinin ulusal marker ile etkileşime girmemesi ve özelliklerini bozmamasının zorunlu olduğu açıktır.
Bu şekilde oluşturulan farklılaştırılmış akaryakıtın bir maliyeti olacağı, bunun da tüketiciye yansıyacağı, o nedenle bayilerde akaryakıt ikmallerinde genel ifadeyle akaryakıt istenildiğinde eğer farklılaştırılmış bir yakıt verilecekse tüketicinin açık beyanının olması gerektiği, tüketicinin dikkatinden kaçacak ve tüketiciye ek külfet getirecek şekilde bir satışa izin verilemeyeceği, bu yolla haksız kazanç elde edilmesi sonucunun doğacağı; tüketicilerin doğru bilgilendirilmesi açısından Kurul kararının Ek-2’sinde yer alan bilgilendirme metninin son derece önemli ve gerekli olduğu, son kullanıcıya satılan akaryakıta ilişkin bilgilendirmenin satışı yapan bayilik lisansı sahipleri tarafından yapılmasının daha efektif olacağı; tüketicilerin tercih hakkını kullanabilmeleri için lisans sahiplerinin ekonomik yakıtın yanı sıra aynı standarda sahip daha yüksek fiyatlı akaryakıtı da satışa sunmalarının bir gereklilik olduğu hususları dikkate alınarak piyasanın disiplini açısından dava konusu düzenlemeye gidildiği anlaşılmaktadır.
Bu itibarla, davalı Kurum’un mevzuattan doğan yükümlülükleri gereği, kendisine tanınan yetki çerçevesinde piyasayı düzenleyici ve disipline edici, tüketicileri korumaya yönelik tedbirler alma ve düzenleme yapma sınırları içersinde alınan Kurul kararının iptali isten kısımlarında hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle, davanın reddi gerektiği, düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi’nce duruşma için taraflara önceden bildirilen 21/06/2022 tarihinde, davacı vekili Av. …’ın ve davalı idare vekili Av. …’in geldiği, Danıştay Savcısının hazır olduğu görülmekle, açık duruşmaya başlandı. Taraflara usulüne uygun olarak söz verilerek dinlendikten ve Danıştay Savcısının düşüncesi alındıktan sonra taraflara son kez söz verilip, duruşma tamamlandı. Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
24/07/2019 tarih ve 30841 sayılı Resmî Gazete’de, farklılaştırılmış akaryakıtın tanımlanmasına ve piyasaya sunulmasına ilişkin usul esasların belirlenmesi amacıyla 18/07/2019 tarih ve 8730 sayılı “Farklılaştırılmış Akaryakıtlara İlişkin Enerji Kurul Kararı” adıyla Kurul kararı yayımlanmıştır.
18/07/2019 tarih ve 8730 sayılı Kurul kararında değişiklik yapılmasına dair dava konusu Kurul kararının 2. maddesinin 2., 3. ve 6. fıkralarının iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.
İNCELEME VE GEREKÇE:
ESAS YÖNÜNDEN:
İLGİLİ MEVZUAT:
4628 sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurumunun Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun’un, “Kurulun Petrol Piyasası ile İlgili Görevleri” başlıklı 5/B maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde, Petrol Piyasası Kanunu hükümlerini uygulamak, piyasa faaliyetlerine ilişkin her türlü düzenlemeleri yapmak ve yürütülmesini sağlamak Kurul’un görevleri arasında sayılmıştır.
5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu’nun 1. maddesinde, Kanun’un amacının yurt içi ve yurt dışı kaynaklardan temin olunan petrolün doğrudan veya işlenerek güvenli ve ekonomik olarak rekabet ortamı içerisinde kullanıcılara sunumuna ilişkin piyasa faaliyetlerinin şeffaf, eşitlikçi ve istikrarlı biçimde sürdürülmesi için yönlendirme, gözetim ve denetim faaliyetlerinin düzenlenmesini sağlamak olduğu belirtilerek, Kanun’un, petrole ilişkin piyasaların sağlıklı ve düzenli işlemesinin sağlanmasına ve geliştirilmesine yönelik; düzenleme, yönlendirme, gözetim ve denetim işlemlerini kapsadığı kurala bağlanmış; 2. maddesinde, “Bayi: Bayilik faaliyeti için gerekli donanıma sahip gerçek ve tüzel kişileri; Bayilik: Karşılıklı yükümlülüklerin ekinde fizibilite olan bir sözleşmeye bağlanarak akaryakıt dağıtım şirketleri tarafından gerçek ve tüzel kişilere akaryakıtın kullanıcılara ikmali yetkisi verilmesi işlemini; Dağıtıcı: Akaryakıt dağıtım yetkisi olan ve lisansına işlenmesi hâlinde depolama, taşıma, ihrakiye ve madeni yağ üretimi işlemleri yapabilen sermaye şirketini; Lisans: Bu Kanuna göre gerçek ve tüzel kişilere piyasada faaliyet gösterebilmeleri için Kurul tarafından izin verildiğini gösterir belgeyi; Piyasa faaliyeti: Petrolün; ithalini, ihracını, rafinajını, işlenmesini, depolanmasını, iletimini, ihrakiye teslimini, taşınmasını, dağıtımını, bayiliğini; Teknik düzenleme: Petrolün ve madenî yağın, ilgili idarî hükümler de dâhil olmak üzere, standartları, ölçüleri, özellikleri, işleme ve üretim yöntemleri, bunlarla ilgili terminoloji, sembol, ambalajlama, işaretleme, etiketleme ve uygunluk değerlendirmesi işlemleri hususlarından biri veya birkaçını belirten ve uyulması zorunlu olan her türlü düzenlemeyi … ifade eder.” tanımlarına yer verilmiştir.
5015 sayılı Kanun’un “Lisansların tâbi olacağı usul ve esaslar” başlıklı 3. maddesinde, Kurum’un, Kanun’da tanınan yetkiler dâhilinde faaliyetin yürütülmesine ilişkin olarak özel şartlar belirlenmesi konusunda düzenlemeler yapmaya yetkili olduğu kurala bağlanmıştır.
Kanun’un 22. maddesinin ikinci fıkrasında ise “Ayrıca Kurum, yetkilerini Kurul kararıyla özel nitelikli kararlar almak suretiyle de kullanabilir. Özel nitelikli kararlardan kamuoyunu ilgilendiren hususlar ile yapılacak düzenlemeleri açıklamak amacıyla çıkarılacak tebliğler, basın ve yayın araçlarıyla veya özel bültenler ile duyurulur.” kuralı yer almıştır.
Petrol piyasasına ilişkin faaliyetler kapsamındaki tesislerin ve piyasaya sunulan petrol ve madeni yağın teknik düzenlemelere ve standartlara uygunluğu ile ilgili usul ve esasların belirlenmesi amacıyla yürürlüğe konulan Petrol Piyasasında Uygulanacak Teknik Kriterler Hakkında Yönetmelik’in “Tanımlar ve Kısaltmalar” başlıklı 4. maddesinde, “Akaryakıt: Benzin türleri, nafta (hammadde, solvent nafta hariç), gazyağı, jet yakıtı, motorin türleri, fuel-oil türleri ile biodizeli; Katkı maddeleri: Akaryakıt ürünlerinin özelliklerini iyileştirmeye matuf organik ve inorganik maddeleri; Standart: Üzerinde mutabakat sağlanmış olan, kabul edilmiş bir kuruluş tarafından onaylanan, mevcut şartlar altında en uygun seviyede bir düzen kurulmasını amaçlayan ortak ve tekrar eden kullanımlar için ürünün özellikleri, işleme ve üretim yöntemleri ve bunlarla ilgili terminoloji, sembol, ambalajlama, işaretleme, etiketleme ve uygunluk değerlendirmesi işlemleri hususlarından biri veya birkaçını belirten ve uyulması ihtiyari olan düzenlemeyi; Teknik düzenleme: Petrolün ve madenî yağın, ilgili idarî hükümler de dâhil olmak üzere, standartları, ölçüleri, özellikleri, işleme ve üretim yöntemleri, bunlarla ilgili terminoloji, sembol, ambalajlama, işaretleme, etiketleme ve uygunluk değerlendirmesi işlemleri hususlarından biri veya birkaçını belirten ve uyulması zorunlu olan her türlü düzenlemeyi; Ürün: Fiziksel veya kimyasal işlem, rafinaj veya diğer yöntemlerle ham petrol ve/veya ürünlerinden elde edilen ürün veya ara ürün herhangi bir hidrokarbonu; Katkılama: Akaryakıtın ismini değiştirmeksizin, özelliğini iyileştirmek maksadıyla ve her hâlükârda hacmen % 0,5’i aşmayacak şekilde katkı maddesi ilavesini … ifade eder.” tanımlarına yer verilmiş; “Akaryakıt ile Harmanlanan Ürünler ve Katkı Maddeleri” başlıklı 8. maddesinde, “Katkılama sadece rafinerici, dağıtıcı ve ihrakiye teslimi lisansı sahiplerince yapılabilir. Dağıtıcı lisansı sahipleri tarafından akaryakıta ilave edilecek olan harmanlama ürünü, marker ve katkı maddelerinin ulusal markerin özelliklerini bozmayacak nitelikte olması zorunludur.” kuralı yer almıştır.
18/07/2019 tarih ve 8730 sayılı Kurul kararının 3. maddesinin birinci fıkrasına (a) bendi olarak eklenen bentte, “(a) DKA (Diğer Kodlu Akaryakıt): Kuruma “Diğer” olarak bildirimi yapılan ve fiyat farkı uygulanan akaryakıtı … ifade eder” ; Kurul kararının dava konusu edilen 2. maddesinin 2. fıkrasında, “(2) DKA ikmali, bayilik lisansı sahipleri tarafından tüketicinin bu konudaki açık talebi olmadan gerçekleştirilmez.”; 3. fıkrasında, “(3) Bayilik lisansı sahipleri, farklılaştırılmış akaryakıtın satıldığı dispenserlerin üzerinde veya yakınında farklılaştırılmış akaryakıta ilişkin Ek-2’de yer alan formata uygun ve kolayca okunabilecek boyutta bilgilendirme metnini bulundurmakla yükümlüdür.”; 6. fıkrasında ise, “(6) DKA satışının yapılacağı akaryakıt istasyonlarında, DKA olmayan akaryakıtın satışa hazır bulundurulması gerekmektedir. DKA olmayan akaryakıtın herhangi bir sebeple geçici olarak tüketiciye sunulamaması durumunda DKA için fiyat farkı uygulanamaz.” kurallarına yer verilmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
5015 sayılı Kanun ile petrol piyasası faaliyetlerinin güven ve istikrar içerisinde geliştirilerek sürdürülmesi amacıyla, tüketicinin ve piyasa taraflarının çıkar ve beklentileri ile kamu politikalarının ilkelerini ortak paydada buluşturacak, şeffaf, eşitlikçi ve verimli işleyişi sağlayacak, rekabet kurallarına uygun, güvenli ve istikrarlı bir yapının kurulması hedeflenmiştir. Bu nedenle, Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu, petrolün güvenli ve ekonomik olarak rekabet ortamı içerisinde kullanıcılara sunumuna ilişkin petrol piyasalarında yönlendirme, gözetim ve denetim faaliyetlerinin düzenlenmesini sağlamakla görevli ve yetkilidir. Kurum’un, anılan Kanun’da tanınan yetkiler dâhilinde, lisans kapsamındaki faaliyetlerin kısıtlanması veya faaliyetin yürütülmesine ilişkin olarak özel şartlar belirlenmesi konularında düzenlemeler yapma yetkisi bulunmaktadır. Kurum bu işlevini yerine getirmek üzere piyasa ile ilgili faaliyetlerin yönlendirilmesi, gözetimi, denetimi ve benzeri konulara ait usûl ve esaslar hakkında düzenleme yapabilecektir.
Nitekim, petrol piyasası ile ilgili olarak düzenlemeler yapma yetkisine sahip olan davalı idarenin, 5015 sayılı Kanun’la kendisine tanınan bu yetkiyi dava konusu Kurul kararını yürürlüğe koymak suretiyle kullandığı görülmektedir.
İdarelerin düzenleme yapma yetkisine sahip olduğu alanlarda, bu alanları düzenleyici işlemler ile objektif bir şekilde düzenlemesi gerekmektedir. İdarelerin, işlem tesis ederken kendilerine Anayasa ve yasalarla çizilen çerçeve içinde takdir yetkilerini kullanmaları ve bu yetkilerini kullanırken kamu hizmetinin gereklerini ve kamu yararını göz önünde bulundurmaları gerektiği açıktır.
Dava konusu kuralların, piyasada faaliyet gösteren bazı dağıtım şirketlerinin katkılı yakıtlarını farklılaştırılmış ürün olarak ve katkısız yakıtlarının yanı sıra farklı ticarî isimlerle ve farklı fiyatlarla sattıkları, ayrıca farklılaştırılmış ürünlerin pazarlanması aşamasında tüketicilerin dikkatini çekebilmek adına reklamlarda iddialı ifadelerin kullanıldığının görüldüğü, katkılı akaryakıt satışından kaynaklı 5 kuruşluk farkın toplamda 540 milyon TL’lik bir meblağın tüketicilerden dağıtıcı lisansı sahiplerine transferi anlamına geldiği gerekçesi ile getirildiği görülmektedir.
Aktarılan mevzuat uyarınca, lisans sahiplerinin, piyasa faaliyetlerinde, Kurul’un belirlediği teknik düzenlemelere uygun akaryakıt sağlamak ile yükümlü olduğu, Yönetmelikte de ayrıntılı olarak düzenlendiği gibi akaryakıtın isminin değiştirilmeksizin özelliğini iyileştirmek maksadıyla hacmen %0,5’i aşmayacak şekilde katkı maddesi ilave edilebildiği, bu işlemin sadece rafinerici, dağıtıcı ve ihrakiye teslimi lisans sahiplerince yapılabildiği, söz konusu katkı maddesinin ulusal marker ile etkileşime girmemesi ve özelliklerini bozmaması gerektiği açıktır.
Bu şekilde oluşturulan farklılaştırılmış akaryakıtın bir maliyeti olacağı, bunun da tüketiciye yansıyacağı, o nedenle bayilerde akaryakıt ikmallerinde genel ifadeyle akaryakıt istenildiğinde eğer farklılaştırılmış bir yakıt verilecekse tüketicinin açık beyanının olması gerektiği, tüketicinin dikkatinden kaçacak ve tüketiciye ek külfet getirecek şekilde bir satışa izin verilemeyeceği, bu yolla haksız kazanç elde edilmesi sonucunun doğacağı, dava konusu düzenleme yapılmadan önce ilgili sektörün görüşlerinin alındığı, piyasanın disiplini açısından bu düzenlemelerin getirildiği anlaşılmaktadır.
Davacı tarafından, dava konusu ikinci fıkrada tüketicinin açık talebinin ne şekilde olması gerektiği hususunda herhangi bir açıklamaya yer verilmediği, dolayısıyla düzenlemenin uygulanmasının ne şekilde olacağı hususunda herhangi bir açıklık olmamasının farklılaştırılmış akaryakıt ikmali neticesinde ortaya çıkacak bir ihtilafın nasıl çözümleneceği sorununu ortaya çıkardığı iddia edilmişse de, farklılaştırılmış ürünün tüketicinin talebine binaen teslim edilmesinin evleviyetle Türk Borçlar Kanunu gereği olduğu, Kurul tarafından tüketicinin açık talebi için şekil şartı öngörülmeyerek piyasanın esnekliğine uyum sağlanmasının amaçlandığı ve ispata ilişkin olarak ise Kurum’un mevcut düzenlemelerinden daha özel ve kısıtlayıcı bir düzenlemenin yapılmadığı dikkate alındığında, bu iddia geçerli görülmemiştir.
Üçüncü fıkrada, tüketicinin yerinde ve doğru bilgilendirilmesini sağlamak amacıyla bayilik lisansı sahiplerinin farklılaştırılmış akaryakıt satılan yerlerde veya yakınlarında farklılaştırılmış akaryakıta ilişkin bilgilendirme metni bulundurma yükümlülüğü getirilmesinin, hukuka uygun bulunan ikinci fıkra ile uyumlu olduğu ve tüketicilerin farklılaştırılmış akaryakıt alırken standart üründen farklı bir ürün aldığı konusunda aydınlatılmasına hizmet edeceği anlaşılmaktadır.
Altıncı fıkrada ise, DKA satışı yapılan istasyonlarda mevzuatta aranılan şartları ve standartları sağlayan temel ürünün de bulundurulması gerektiği, aksi durumda DKA’nın, DKA olmayan akaryakıt fiyatından satılacağının düzenlendiği, buna göre yalnızca yüksek fiyat uygulanan farklılaştırılmış akaryakıt satışı yapılan istasyonlarda oluşabilecek örtülü fiyat artışının önüne geçilmenin amaçlandığı, tüketicinin daha uygun fiyatlı olan standart akaryakıta erişebilmesi, tercihe bağlı olarak DKA satın alabilmesini temine çalışıldığı görülmektedir.
Bu itibarla, davalı Kurum’un mevzuattan doğan yükümlülükleri gereği, kendisine tanınan yetki çerçevesinde alınan Kurul kararının 2. maddesinin 2., 3. ve 6. Fıkralarında dayanağı yasal düzenlemelere ve hukuka aykırılık bulunmamaktadır.

KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. DAVANIN REDDİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam …-TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,
3. Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca …-TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,
4. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu’na temyiz yolu açık olmak üzere, 21/06/2022 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.