Danıştay 8. Daire Başkanlığı         2019/3028 E.  ,  2022/4172 K.
T.C.
D A N I Ş T A Y
SEKİZİNCİ DAİRE
Esas No : 2019/3028
Karar No : 2022/4172

DAVACI : … Taşımacılık Tic. Ltd. Şti.
VEKİLİ : Av. …

DAVALILAR : 1- … Bakanlığı
VEKİLİ : Av. …
2- … Genel Müdürlüğü
VEKİLİ : Av. …

DAVANIN KONUSU :
03/11/2018 gün ve 30584 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Havalimanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği (SHY-22)’nde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 3. maddesi ile değişik, Havalimanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği (SHY-22)’nin 11. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinin iptali istenilmektedir.

DAVACININ İDDİALARI :
Sivil Havacılık Genel Müdürlüğü’nün görev ve yetkisinin sivil havacılığa dair konular ve havaalanları ile sınırlı olduğu, 5216 ve 5393 sayılı Kanun hükümleri uyarınca belediye sınırları içerisinde ulaşımla ilgili yetkinin münhasıran büyükşehir belediyelerine ait olduğu, Yönetmeliğin 3. maddesindeki düzenlemenin yetki yönünden hukuka aykırı olduğu, … firması lehine olan dava konusu düzenlemede kamu yararı bulunmadığından işlemin amaç unsuru yönünden de hukuka aykırı olduğu belirtilerek, dava konusu düzenlemenin iptaline karar verilmesi gerektiği ileri sürülmektedir.

DAVALI İDARELERİN SAVUNMALARI :
DAVALI … BAKANLIĞI’NIN SAVUNMASI :
Usul yönünden, dava konusu Yönetmeliğin hazırlanması ve yürütülmesinden Sivil Havacılık Genel Müdürlüğü yetkili ve sorumlu olduğundan ve anılan Genel Müdürlüğün ayrı bir tüzel kişiliği ve taraf ehliyeti bulunduğundan, husumetin sadece Sivil Havacılık Genel Müdürlüğü’ne yöneltilmesi gerektiği; esas yönünden ise, dava konusu Yönetmeliğin 11/1-c maddesinde 2017 yılında yapılan değişikliğin yargı kararı ile yürütmesinin durdurulması üzerine, üst hukuk normlarına uygunluğun sağlanması amacıyla dava konusu düzenlemenin yapıldığı, havalimanı yolcu taşıma hizmetinin özellikle yeni İstanbul Havalimanı’nda sadece karayolu ile değil raylı sistemler de dahil olmak üzere alternatif ulaşım modlarıyla da yapılacağı öngörülerek düzenleme yapıldığı, belediyelere Kanunla verilmiş yetkilere müdahale söz konusu olmadığı ve belediyelerin yetkilerini kaldırmadığı, hiçbir firmaya imtiyaz tanınmadan ve havalimanlarında yolcu taşımacılığının güvenli ve kaliteli bir ortamda yapılması için azami özen gösterilerek tesis edilen dava konusu düzenlemede hukuka ve mevzuata aykırılık bulunmadığı belirtilerek, davanın reddine karar verilmesi gerektiği savunulmaktadır.

DAVALI … GENEL MÜDÜRLÜĞÜ’NÜN SAVUNMASI :
Dava konusu Yönetmeliğin 11/1-c maddesinde 2017 yılında yapılan değişikliğin yargı kararı ile yürütmesinin durdurulması üzerine, üst hukuk normlarına uygunluğun sağlanması amacıyla dava konusu düzenlemenin yapıldığı, havalimanı yolcu taşıma hizmetinin özellikle yeni İstanbul Havalimanı’nda sadece karayolu ile değil raylı sistemler de dahil olmak üzere alternatif ulaşım modlarıyla da yapılacağı öngörülerek düzenleme yapıldığı, belediyelere Kanunla verilmiş yetkilere müdahale söz konusu olmadığı ve belediyelerin yetkilerini kaldırmadığı, hiçbir firmaya imtiyaz tanınmadan ve havalimanlarında yolcu taşımacılığının güvenli ve kaliteli bir ortamda yapılması için azami özen gösterilerek tesis edilen dava konusu düzenlemede hukuka ve mevzuata aykırılık bulunmadığı belirtilerek, davanın reddine karar verilmesi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : Dava konusu düzenlemenin iptali gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI : …
DÜŞÜNCESİ : Dava, 03/11/2018 tarih ve 30584 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan, Havalimanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği (SHY-22)’nde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin iptali istemiyle açılmıştır.
Dava dilekçesinin konu ve sonuç kısmında, iptal isteminin, 03/11/2018 tarih ve 30584 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan, Havalimanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği (SHY-22)’nde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin iptaline ilişkin olduğu belirtilmişse de, dilekçe içeriğinden, iptal isteminin, anılan Yönetmeliğin 3. maddesi ile değişik Havalimanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği (SHY-22)’nin 11. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinin iptaline ilişkin olduğu anlaşıldığından, inceleme bu maddeye yönelik olarak yapılarak, işin esasına geçildi.
5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu’nun 7. maddesinin (f) bendinde, büyükşehir ulaşım ana planını yapmak veya yaptırmak ve uygulamak, ulaşım ve toplu taşıma hizmetlerini planlamak ve koordinasyonu sağlamak; kara, deniz, su ve demiryolu üzerinde işletilen her türlü servis ve toplu taşıma araçları ile taksi sayılarını, bilet ücret ve tarifelerini, zaman ve güzergahlarını belirlemek; durak yerleri ile karayolu, yol, cadde, sokak, meydan ve benzeri yerler üzerinde araç park yerlerini tespit etmek ve işletmek, işlettirmek veya kiraya vermek; kanunların belediyelere verdiği trafik düzenlemesinin gerektirdiği bütün işleri yürütmek, büyükşehir belediyesinin görev, yetki ve sorumlulukları arasında sayılmıştır. Büyükşehir olmayan belediyeler yönünden benzer nitelikte düzenlemeye, 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 10/f ve 10/p maddelerinde yer verilmiştir.
5216 sayılı Kanun’un 9. maddesinde de, büyükşehir içindeki kara, deniz, su, göl ve demiryolu üzerinde her türlü taşımacılık hizmetlerinin koordinasyon içinde yürütülmesi amacıyla büyükşehir belediye başkanı ya da görevlendirdiği kişinin başkanlığında, yönetmelikle belirlenecek kamu kurum ve kuruluş temsilcilerinin katılacağı ulaşım koordinasyon merkezi kurulacağı, bu Kanun ile büyükşehir belediyelerine verilen trafik hizmetlerinin planlama, koordinasyon ve güzergah belirlenmesi ile taksi, dolmuş ve servis araçlarının durak ve araç park yerleri ile sayısının tespit edilmesine ilişkin yetkiler ile büyükşehir sınırları dahilinde il trafik komisyonunun yetkilerinin ulaşım koordinasyon merkezi tarafından kullanılacağı, ulaşım koordinasyon merkezi tarafından toplu taşıma ile ilgili alınan kararların, belediyeler ve bütün kamu kurum ve kuruluşlarıyla, ilgililer için bağlayıcı olduğu, büyükşehir belediyelerine bu Kanun ile verilen görev ve yetkilerin uygulanmasında, 2918 sayılı Karayolu Trafik Kanunu’nun bu Kanun’a aykırı hükümlerinin uygulanmayacağı hükme bağlanmıştır.
Dava konusu Yönetmelik hükmü incelendiğinde; hava limanının çevresindeki iller ve ilçeler ile şehir terminali ve/veya terminalleri ile hava alanının kara tarafı arasındaki gidiş ve geliş işletmeciliğinin bu konuda talepte bulunan gerçek ve /veya tüzel kişiler tarafından Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığından onay almak kaydıyla yapılacağının düzenlendiği görülmüştür.
5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu ve 5293 sayılı Belediye Kanunu’nun yukarıda aktarılan hükümlerinden, belediye sınırları içindeki limanlar ile yerleşim yerleri arasındaki yolcu taşımalarında otobüsle tarifeli yolcu taşımalarının münhasıran belediyelerce yapılacağı öngörülmüş olup, söz konusu Genelge’nin dava konusu maddeleriyle bu yetkinin “Bakanlıkça izin verilmesi” şeklinde Bakanlığa devredilmesinin hukuki bir dayanağı bulunmamaktadır.
Bu nedenle, iptali istenilen Yönetmelik maddesinin belediyelere ait yetkinin devri anlamına geldiği sonucuna varılmaktadır.
Açıklanan nedenlerle, Havalimanları Yer Hizmetleri Yönetmeliğinin dava konusu edilen 11/1 maddesinin c bendinin iptali gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Sekizinci Dairesince, duruşma için taraflara önceden bildirilen 15/06/2022 tarihinde, davacı şirket yetkilisi …’ın, davalı Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığı vekili Av. …’nun ve davalı Sivil Havacılık Genel Müdürlüğü vekili Av. …’in geldiği, Danıştay Savcısının hazır olduğu görülmekle, açık duruşmaya başlandı. Taraflara usulüne uygun olarak söz verilerek dinlendikten ve Danıştay Savcısının düşüncesi alındıktan sonra taraflara son kez söz verilip, duruşma tamamlandı. Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelenerek işin gereği görüşüldü:

HUKUKİ SÜREÇ :
23/08/2016 gün ve 29810 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Havalimanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği’nin 11. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinin ilk hali, “Şehir terminali ve/veya terminalleri ile havalimanı arasında ve/veya havalimanından çevre illere ve ilçelere yapılacak olan düzenli yolcu taşıma işletmeciliği, karayolu taşımacılığı ile ilgili tüm mevzuata uyulması koşulu ile taleplere göre, Bakanlık tarafından düzenlenir. Ancak 10/7/2004 tarihli ve 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanununun 9 uncu maddesine göre Ulaşım Koordinasyon Merkezi (UKOME) kararı ile yetkilendirilen ve havalimanı, şehir merkezi, havalimanı arasında ulaşım hizmeti verecek kuruluşlar bu Yönetmelik gerekliliklerinin dışındadır.” şeklinde iken, 17/06/2017 gün ve 30099 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Havalimanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği (SHY-22)’nde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 3. maddesi ile değişik, Havalimanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği (SHY-22)’nin 11. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendi, “Şehir terminali ve/veya terminalleri ile havalimanı arasında ve/veya havalimanından çevre illere ve ilçelere yapılacak olan düzenli yolcu taşıma işletmeciliği, karayolu taşımacılığı ile ilgili tüm mevzuata uyulması koşulu ile taleplere göre, bu Yönetmelik esasları çerçevesinde havalimanı işletmecisi tarafından düzenlenir. Ancak 10/7/2004 tarihli ve 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanununun 9 uncu maddesine göre Ulaşım Koordinasyon Merkezi (UKOME) kararı ile yetkilendirilen ve havalimanı, şehir merkezi, havalimanı arasında ulaşım hizmeti verecek kuruluşlar bu Yönetmelik gerekliliklerinin dışındadır.” şeklinde değiştirilmiştir.
03/11/2018 gün ve 30584 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Havalimanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği (SHY-22)’nde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 3. maddesi ile değişik, Havalimanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği (SHY-22)’nin dava konusu 11. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinin son hali, ”Havalimanının çevresindeki iller ve ilçeler, şehir terminali ve/veya terminalleri ile havalimanının kara tarafı arasındaki gidiş ve geliş taşıma işletmeciliği, bu konuda talepte bulunan gerçek ve/veya tüzel kişiler tarafından Bakanlıktan onay alınması kaydıyla yapılabilir.” şeklinde düzenlenmiştir.

İNCELEME VE GEREKÇE:
USUL YÖNÜNDEN :
Davalı idarenin usule ilişkin iddiaları kabul edilmeyerek işin esası incelendi.

ESAS YÖNÜNDEN :
İlgili Mevzuat:
5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu’nun 7. maddesinin (f) bendinde, “Büyükşehir ulaşım ana plânını yapmak veya yaptırmak ve uygulamak; ulaşım ve toplu taşıma hizmetlerini plânlamak ve koordinasyonu sağlamak; kara, deniz, su ve demiryolu üzerinde işletilen her türlü servis ve toplu taşıma araçları ile taksi sayılarını, bilet ücret ve tarifelerini, zaman ve güzergâhlarını belirlemek; durak yerleri ile karayolu, yol, cadde, sokak, meydan ve benzeri yerler üzerinde araç park yerlerini tespit etmek ve işletmek, işlettirmek veya kiraya vermek; kanunların belediyelere verdiği trafik düzenlemesinin gerektirdiği bütün işleri yürütmek.” büyükşehir belediyesinin yetki ve sorumlulukları arasında sayılmış olup, maddenin son fıkrasında, “4562 sayılı Organize Sanayi Bölgeleri Kanunuyla Sanayi ve Ticaret Bakanlığına ve organize sanayi bölgelerine tanınan yetki ve sorumluluklar ile sivil hava ulaşımına açık havaalanları ve bu havaalanları bünyesinde yer alan tüm tesisler bu Kanunun kapsamı dışındadır.” hükmüne; “Ulaşım Hizmetleri” başlıklı 9. maddesinde “Büyükşehir içindeki kara, deniz, su, göl ve demiryolu üzerinde her türlü taşımacılık hizmetlerinin koordinasyon içinde yürütülmesi amacıyla, büyükşehir belediye başkanı ya da görevlendirdiği kişinin başkanlığında, yönetmelikle belirlenecek kamu kurum ve kuruluş temsilcilerinin katılacağı ulaşım koordinasyon merkezi kurulur. Büyükşehir ilçe ve ilk kademe belediye başkanları kendi belediyesini ilgilendiren konuların görüşülmesinde koordinasyon merkezlerine üye olarak katılırlar. Ulaşım koordinasyon merkezi toplantılarına ayrıca gündemdeki konularla ilgili kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının (oda üst kuruluşu bulunan yerlerde üst kuruluşun) temsilcileri de davet edilerek görüşleri alınır.
Bu Kanun ile büyükşehir belediyesine verilen trafik hizmetlerini plânlama, koordinasyon ve güzergâh belirlemesi ile taksi, dolmuş ve servis araçlarının durak ve araç park yerleri ile sayısının tespitine ilişkin yetkiler ile büyükşehir sınırları dahilinde il trafik komisyonunun yetkileri ulaşım koordinasyon merkezi tarafından kullanılır.
Ulaşım koordinasyon merkezi kararları, büyükşehir belediye başkanının onayı ile yürürlüğe girer.
Ulaşım koordinasyon merkezi tarafından toplu taşıma ile ilgili alınan kararlar, belediyeler ve bütün kamu kurum ve kuruluşlarıyla ilgililer için bağlayıcıdır.
Koordinasyon merkezinin çalışma esas ve usulleri ile bu kurullara katılacak kamu kurum ve kuruluş temsilcileri, İçişleri Bakanlığı tarafından çıkarılacak yönetmelikle belirlenir.” hükmüne yer verilmiştir.
2920 sayılı Türk Sivil Havacılık Kanunu’nun 1. maddesinde, bu Kanun’un amacının; devamlı ve hızlı bir gelişme gösteren, ileri teknolojinin uygulandığı, sürat ve emniyet faktörlerinin büyük önem taşıdığı sivil havacılık sahasındaki faaliyetlerin ulusal çıkarlarımız ve uluslararası ilişkilerimize uygun bir şekilde düzenlenmesini sağlamak olduğu belirtilmiş, ”Hizmetler” başlıklı 43. maddesinde, ”Ulaştırma Bakanlığı; sivil havacılık faaliyetlerinin güvenli, düzenli ve süratli bir biçimde yürütülmesini sağlamak amacı ile, havaalanlarında ve gerekli göreceği diğer yerlerde, Türk hava sahası ile sorumluluğu Türkiye’ye ait olan hava sahalarına ilişkin, meteoroloji, hava trafik ve uçuş bilgilerini doğru ve hassas bir şekilde toplayıp ilgililere dağıtılması için gerekli önlemleri alır. Hizmetin yürütülmesi ve hizmetten yararlanma şekil ve şartları yönetmelikle belirlenir.” hükmüne, ”Yer hizmetleri” başlıklı 44. maddesinde, ”Ulaştırma Bakanlığı, havaalanlarında, yolcu ve yük trafiğinin ve her türlü hizmetlerin çağdaş sivil havacılık ilkelerine ve ülke çıkarlarına uygun bir biçimde yürütülmesi amacı ile gereken önlemleri almaya veya aldırmaya yetkilidir.” hükmüne yer verilmiştir.
23/08/2016 gün ve 29810 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Havalimanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği (SHY-22)’nin “Amaç” başlıklı 1. maddesinde; “Bu Yönetmeliğin amacı; havalimanları yer hizmetlerinin uluslararası seviyede yapılmasını sağlamak için uygulanacak usul ve esasları düzenlemek ve bu hizmetlerle ilgili yetkilendirme ve denetleme esasları ile yer hizmetlerine ilişkin ücretleri belirlemektir.” hükmüne, “Hizmet Türleri” başlıklı 5. maddesinde; “Havaalanları yer hizmetleri türleri; a) Temsil, b) Yolcu Trafik, c) Yük Kontrolü ve Haberleşme, d) Ramp, kargo ve posta, uçak temizlik, birim yükleme gereçlerinin kontrolü, e) Uçak Hat Bakım, f) Uçuş Operasyon, g) Ulaşım, h) İkram Servis, i) Gözetim ve Yönetim, j) Uçak Özel Güvenlik Hizmet ve Denetimi, şeklinde gruplandırılmıştır. Havaalanları yer hizmet türlerinin detayları Sivil Havacılık Genel Müdürlüğü’nün çıkaracağı havacılık talimatlarıyla belirlenir.” hükmüne yer verilmiş; “Özel yetkiler” başlıklı 11. maddesinin dava konusu edilen (c) bendinde, “Havalimanının çevresindeki iller ve ilçeler, şehir terminali ve/veya terminalleri ile havalimanının kara tarafı arasındaki gidiş ve geliş taşıma işletmeciliği, bu konuda talepte bulunan gerçek ve/veya tüzel kişiler tarafından Bakanlıktan onay alınması kaydıyla yapılabilir.” hükmüne yer verilmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME :
Davacı tarafından öne sürülen iddialardan, davanın; Havalimanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği (SHY-22)’nde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 3. maddesi ile değişik Havalimanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği (SHY-22)’nin 11. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinin iptali istemiyle açıldığı değerlendirilmekle, bu ibareye hasren inceleme yapılmıştır.
23/08/2016 gün ve 29810 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Havalimanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği’nin 11. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinin eski halinde, 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu’nun 9 uncu maddesi uyarınca Ulaşım Koordinasyon Merkezi (UKOME) kararı ile yetkilendirilen ve havalimanı, şehir merkezi, havalimanı arasında ulaşım hizmeti verecek kuruluşların, bu Yönetmelik gerekliliklerinin dışında olduğunun düzenlendiği görülmekte iken, dava konusu düzenlemede bu ibareye yer verilmediği görülmektedir.
Büyükşehir belediyesi sınırları dahilinde şehir içi trafik, ulaşım ve toplu taşıma ile ilgili hususlarda karar almak ve tasarrufta bulunmak yetkisinin büyükşehir belediyelerine ait olduğu açıktır.
Bu durumda; dava konusu düzenlemede, havalimanının çevresindeki iller ve ilçeler, şehir terminali ve/veya terminalleri ile havalimanının kara tarafı arasındaki gidiş ve geliş taşıma işletmeciliğinin, bu konuda talepte bulunan gerçek ve/veya tüzel kişiler tarafından Bakanlıktan onay alınması kaydıyla yapılabileceğine yer verildiği görülmekte ise de; büyükşehir belediyesi sınırları içerisinde ulaşım ve toplu taşıma ile ilgili hususlarda büyükşehir belediyelerine Kanun hükümleri ile verilen yetkinin ortadan kaldırılması sonucunu doğuracak şekilde, havalimanının çevresindeki iller ve ilçeler, şehir terminali ve/veya terminalleri ile havalimanının kara tarafı arasındaki gidiş ve geliş taşıma işletmeciliği hususunda, UKOME kararı ile yetkilendirilen ve havalimanı, şehir merkezi, havalimanı arasında ulaşım hizmeti verecek kuruluşların, Yönetmelik gerekliliklerinin dışında olduğuna dair düzenlemeye yer verilmemesine yönelik olarak tesis edilen dava konusu Yönetmelik hükmünde, eksik düzenleme nedeniyle hukuka uyarlık bulunmamaktadır.

KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. 03/11/2018 gün ve 30584 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Havalimanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği (SHY-22)’nde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 3. maddesi ile değişik, Havalimanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği (SHY-22)’nin 11. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinin eksik düzenleme nedeniyle İPTALİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam …-TL yargılama giderinin davalı idarelerden alınarak davacıya verilmesine,
3. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca …-TL vekâlet ücretinin davalı idarelerden alınarak davacıya verilmesine,
4. Posta giderleri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra istemi halinde davacıya iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu’na temyiz yolu açık olmak üzere,
15/06/2022 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.