Danıştay 12. Daire Başkanlığı 2019/2160 E. , 2022/3647 K.
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONİKİNCİ DAİRE
Esas No : 2019/2160
Karar No : 2022/3647
DAVACI : …
VEKİLİ : Av. …
DAVALI : … Başkanlığı
VEKİLİ : Av. …
DAVANIN KONUSU :
Zonguldak Devrek Devlet Hastanesinde uzman tabip olarak görev yapmakta iken 26/04/2010 tarihinde istifa eden ve Bağ-Kur kapsamında 2 yıl 11 ay 29 gün çalıştıktan sonra, hizmet birleştirmesi yoluyla 5434 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Emekli Sandığı Kanunu’na göre 01/06/2013 tarihinden geçerli olmak üzere emekli aylığı almaya başlayan davacı tarafından;
1. 5434 sayılı Kanun’un Ek 84. maddesi uyarınca ilave ödemeden yararlandırılması talebiyle yapılan başvurunun reddine ilişkin … tarih ve … sayılı işlemin,
2. Bu işlemin dayanağı olan Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığının 20/12/2018 tarih ve 17442701 sayılı Genel Yazısı’nın “A- İlave Ödemeden Yararlanacak Olanlar” bölümünün 1. paragrafının 3. bendindeki “görev yapmaksızın” ibaresinin ve “B- İlave Ödemeden Yararlanamayacak Olanlar” bölümünün 6. bendinin,
iptali istenilmiştir.
DAVACININ İDDİALARI : Uzman tabip olarak görev yapmakta iken 2010 yılında istifa ettiği ve Bağ-Kur kapsamında çalıştıktan sonra, birleştirilmiş hizmet süreleri üzerinden 5434 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Emekli Sandığı Kanunu’na tabi olarak emekli aylığı almaya başladığı; 2019 yılında yürürlüğe giren 5434 sayılı Kanun’un Ek 84. maddesiyle de emekli aylığı almakta olan tabiplere ve uzman tabiplere ilave ödeme yapılmasının öngörüldüğü, söz konusu maddede, ilave ödeme yapılabilmesi için, “Emekli Sandığı Kanunu’na göre tabip veya uzman tabip kadrosu esas alınarak emekli aylığı bağlanması” ve “emekli aylıklarıyla birlikte makam tazminatı ödenmemesi” koşuluna yer verildiği, bunun dışında başkaca bir şart aranmadığı ve söz konusu şartları taşıdığı, dava konusu işlem nedeniyle her ay emekli aylığının yaklaşık %40’ı oranında bir kaybının bulunduğu, davalı idarenin Genel Yazısı’yla ilave ödeme yapılabilmesi için, kanunda belirtilen şartlara ilave olarak yeni koşulların öngörüldüğü, kanunlarla getirilen bir kuralın, genel düzenleyici işlemlerle bertaraf edilmesinin mümkün olmadığı, dava konusu bireysel işlemin dayanağını oluşturan Genel Yazının, üst hukuk normu olan 5434 sayılı Kanun’un Ek 84. maddesine aykırılık oluşturduğu, bu nedenle dava konusu işlemlerde hukuka uygunluk bulunmadığı ileri sürülmektedir.
DAVALININ SAVUNMASI : 5434 sayılı Kanun’un Ek 84. maddesiyle, emekli tabip ve uzman tabiplere belli koşullar altında emekli aylıklarıyla birlikte ilave ödeme yapılmasının kurala bağlandığı, söz konusu maddeyle son statüleri kamu görevlisi olması şartıyla 2829 sayılı Kanun’un 8. maddesi uyarınca birleştirilmiş hizmet süreleri üzerinden emekli aylığı bağlananlara “ilave ödeme” yapılmasının mümkün olduğu; buna karşın, tabip veya uzman tabip olarak görev yapmakta iken herhangi bir nedenle bu görevlerinden ayrılanlardan, Bağ-Kur’a tabi çalıştıktan sonra 2829 sayılı Kanun uyarınca birleştirilmiş hizmet süreleri üzerinden emekli aylığı bağlananlara ise ilave ödeme yapılmasına olanak bulunmadığı, aksi halde 2008 yılı Ekim ayı başından önce ilk atamasını müteakip bir süre (1 ay, 3 ay, 1 yıl, 2 yıl gibi süreler dahil) 5434 sayılı Kanun hükümlerine göre tabip ve diş tabibi olarak görev yapıp istifa ettikten sonra, gerek yurt içinde gerekse yurt dışında çalışmak suretiyle yine mülga 2829 sayılı Kanun hükümlerine göre haklarında 5434 sayılı Kanun uyarınca emeklilik işlemi uygulananların da kanun koyucunun amacı dışında anılan Ek 84. madde ile sağlanan ilave ödemeden yararlandırılmaları sonucunu doğuracağı, hem 2829 sayılı Kanun’un 4. maddesinin lafzi yorumu hem de kanun koyucunun 20/05/2006 tarih ve 5502 sayılı Sosyal Güvenlik Kurumu Kanunu ile tüm sosyal güvenlik kurumlarını tek bir çatı altında birleştirerek ortak bir sosyal güvenlik sistemi kurması dikkate alındığında, 2829 sayılı Kanun’un amacının hizmetlerin zorunlu olarak birleştirilmesini sağlayarak sosyal güvenlik kapsamını arttırmak olduğu, bu nedenle dava konusu işlemlerde hukuka aykırılık bulunmadığı belirtilerek davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : Dava konusu Genel Yazı’yla, üst hukuk normu olan 5434 sayılı Kanun’un Ek 84. maddesi hükmünü daraltacak nitelikte düzenleme yapıldığı ve kanunda öngörülmeyen ek koşullar getirilmek suretiyle, ilave ödemeden yararlanacakların sınırlandırıldığı; bu yönüyle dava konusu düzenlemelerde ve bu düzenlemelere dayalı olarak tesis edilen bireysel işlemde hukuka uygunluk bulunmadığı gerekçesiyle, dava konusu işlemlerin iptaline karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI : …
DÜŞÜNCESİ : Dava; Zonguldak Devrek Devlet Hastanesi’nde uzman tabip olarak görev yapmakta iken 26/04/2010 tarihinde istifa eden, daha sonra Bağ-Kur kapsamında görev yaptıktan sonra, hizmet birleştirmesi suretiyle 5434 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Emekli Sandığı Kanunu’na göre emekli aylığı bağlanan davacı tarafından; Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığı’nın … tarih ve …. sayılı Genel Yazısının “A- İlave Ödemeden Yararlanacak Olanlar” bölümünün; “tabip ve diş tabibi kadro ve pozisyonlarında görev yapmakta iken, herhangi bir nedenle bu görevlerinden ayrılan ve açıkta iken 5510 sayılı Kanunun 4 üncü maddesinin birinci fıkrasının (a) ve (b) bentleri ve/veya 506 sayılı Kanunun geçici 20 nci maddesi kapsamındaki sandıklara tabi olarak görev yapmaksızın, emeklilik talebinde bulunanlar” düzenlemesinin “görev yapmaksızın” kısmı ile anılan Genel Yazının “B- İlave Ödemeden Yararlanamayacak Olanlar” bölümünün; “tabip ve diş tabibi kadro ve pozisyonlarında görev yapmakta iken, herhangi bir nedenle bu görevlerinden ayrılan ve açıkta iken 5510 sayılı Kanunun 4 üncü maddesinin birinci fıkrasının (a) ve (b) bentleri ve/veya 506 sayılı Kanunun geçici 20 nci maddesi kapsamındaki sandıklara tabi olarak görev yaptıktan sonra, mülga 2829 sayılı Sosyal Güvenlik Kurumlarına Tabi Olarak Geçen Hizmetlerin Birleştirilmesi Hakkında Kanunun 8 inci maddesi uyarınca birleştirilmiş hizmet süreleri esas alınarak emekli aylığı bağlananlar ile bunların aylık bağlanan dul ve yetimleri…” kısmının ve 5434 sayılı T.C. Emekli Sandığı Kanunu’nun Ek 84. maddesi uyarınca ilave ödemeden yararlandırılması talebiyle yapılan 06/02/2019 tarihli başvurunun reddine ilişkin 18/02/2019 tarih ve 59.394.155 sayılı işlemin iptaline karar verilmesi istemiyle açılmıştır.
Dosyanın incelenmesinden; davacının, Zonguldak Devrek Devlet Hastanesi’nde uzman tabip kadrosunda görev yapmakta iken 26/04/2010 tarihinde istifa ettiği ve bu tarihten sonra Bağ-Kur kapsamında çalışmaya devam ettiği, emeklilik talebine istinaden, 05/06/2013 tarihli işlem ile, 5434 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Emekli Sandığı Kanunu hükümlerine göre 01/06/2013 tarihinden geçerli olmak üzere (tabip kadrosu esas alınarak 1. derecenin 4. kademesinden ve 3600 ek gösterge üzerinden 27 kıdem yılı esas alınarak) kendisine emekli aylığı bağlandığı, 5434 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Emekli Sandığı Kanunu’nun, 26/07/2018 tarih ve 7146 sayılı Kanunla eklenen ve 01/01/2019 tarihinde yürürlüğe giren Ek 84. maddesiyle getirilen ilave ödemeden yararlandırılması talebiyle 06/02/2019 tarihli dilekçeyle yaptığı başvurunun, davalı idare tarafından, her ne kadar hizmet birleştirmesi yoluyla emekli aylığı bağlanmış ise de, son olarak uzman tabip kadrosunda görev yapmakta iken emekliye ayrılmayıp, 5510 sayılı Kanun’un 4/1-b bendine tabi sigortalı olarak görev yapmakta iken emekliye ayrıldığından bahisle 5434 sayılı Kanun’un Ek 84. maddesindeki ilave ödemeden yararlandırılamayacağı gerekçesiyle … tarih ve … sayılı işlemle reddedildiği anlaşılmıştır.
5434 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Emekli Sandığı Kanunu’nun, 26/07/2018 tarih ve 7146 sayılı Kanunla eklenen Ek 84. maddesinde; bu Kanuna göre tabip veya diş tabibi kadro ve pozisyonları esas alınarak emekli, adi malullük veya vazife malullüğü aylığı bağlanmış olup, aylıklarıyla birlikte makam tazminatı ödenmesine hak kazanamamış olan tabip ve diş tabiplerinden ilgili mevzuatına göre uzman olanlara (17.000) gösterge rakamının, uzman olmayanlara (13.000) gösterge rakamının memur aylık katsayısı ile çarpımı sonucu bulunacak tutarda her ay emekli aylıklarıyla birlikte ilave ödeme yapılacağı hükmüne yer verilmiş ve söz konusu düzenlemenin 01/01/2019 tarihinde yürürlüğe girmesi öngörülmüştür.
Anılan maddenin gerekçesinde de; “Tabip ve diş hekimi emeklilerinin emekli aylıkları, aldıkları eğitimlerle ve yürüttükleri hizmetle mütenasip olmaktan çok uzaktır ve muadillerinin çok gerisindedir. Örneğin, öğretim üyesi, hâkim, subay gibi meslek mensuplarının emekli aylıklarının yaklaşık yarısı kadar emekli aylığı almaktadırlar. Bu sebeplerle tabip ve diş hekimi emeklilerine, emekli aylıklarına ilaveten ek bir ödeme yapılması öngörülmektedir.” ifadelerine yer verilmiştir.
Uyuşmazlık, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu kapsamında tabip veya uzman tabip olarak görev yapmakta iken, bu görevlerinden ayrılarak Bağ-Kur kapsamında çalışmış olanlardan; 2829 sayılı Kanun uyarınca birleştirilmiş hizmet süreleri üzerinden 5434 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Emekli Sandığı Kanunu hükümlerine göre emekli aylığı bağlananların, aynı Kanun’un Ek 84. maddesinde öngörülen ilave ödemeden yararlandırılıp yararlandırılamayacağından kaynaklanmaktadır.
Ülkemizde sosyal güvenlik kurumlarının (Emekli Sandığı, Sosyal Sigortalar Kurumu, Bağ-Kur) tek çatı altında birleştirilmesi amacıyla 5502 sayılı Kanunla Sosyal Güvenlik Kurumu kurulmuş; sosyal güvenlikle ilgili düzenlemelerin tek bir kanunla bir araya getirilerek norm ve standart birliğinin sağlanması suretiyle, sosyal güvenlik reformunun gerçekleştirilmesi amacıyla da, 31/05/2006 tarih ve 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu 01/10/2008 tarihinde yürürlüğe konulmuştur.
5510 sayılı Kanun’un Geçici 1 ve Geçici 4. maddeleriyle, 01/10/2008 tarihinden önce Emekli Sandığı iştirakçisi olanlar hakkında, bu Kanunla yürürlükten kaldırılan hükümleri de dahil 5434 sayılı Kanun hükümlerine göre işlem yapılacağı ve bunların aylıklarının bağlanması, artırılması, azaltılması gibi konularda 5434 sayılı Kanun’un uygulanacağı, ayrıca 2829 sayılı Kanun’un da dikkate alınacağı belirtilmiştir.
2829 sayılı Sosyal Güvenlik Kurumlarına Tabi Olarak Geçen Hizmetlerin Birleştirilmesi Hakkında Kanunla, farklı sosyal güvenlik kuruluşlarına (mülga Emekli Sandığı, Bağ-Kur, Sosyal Sigortalar Kurumu gibi) tabi hizmeti bulunanların, bu hizmetlerinin birleştirilmesi suretiyle, ilgililerin sosyal güvenliklerinin sağlanması amaçlanmıştır.
Aynı Kanun’un 8. maddesiyle, birleştirilmiş hizmet süreleri toplamı üzerinden, ilgililere; son 7 yıllık fiili hizmet süresi içinde, hizmet süresi fazla olan kurum tarafından, yine bu kurumun mevzuatına göre aylık bağlanması öngörülmüş; 10. maddesiyle de, bağlanacak aylıkların ödenmesinde, aylığı bağlayan kurum mevzuatının uygulanacağı kurala bağlanmıştır.
Buna göre farklı sosyal güvenlik kuruluşlarına tabi hizmetlerinin birleştirilmesi sırasında son 7 yıllık fiili hizmet süresi içinde, Emekli Sandığına tabi hizmeti fazla olanlara, 5434 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Emekli Sandığı Kanunu hükümlerine göre aylık bağlanması ve aylıkların ödenmesinde de yine bu Kanun hükümlerinin uygulanması gerektiği açıktır.
Öte yandan, tabiplerin emekli aylıklarının iyileştirilmesi amacıyla, bu aylıklara ilaveten ek bir ödeme yapılmasını öngören 5434 sayılı Kanun’un, 26/07/2018 tarih ve 7146 sayılı Kanunla eklenen, Ek 84. maddesi 01/01/2019 tarihinde yürürlüğe konulmuştur.
Anılan maddeyle, ilave ödeme yapılabilmesi; “5434 sayılı Kanuna göre tabip kadro ve pozisyonları esas alınarak emekli aylığı bağlanmış olması” ve “bu tabiplerin makam tazminatından yararlanmıyor olması” koşuluna bağlanmıştır. Ayrıca ilave ödemeden yararlananların, herhangi bir sosyal güvenlik kuruluşuna tabi olarak çalışmaya başlamaları (sosyal güvenlik destek primi ödemek suretiyle çalışanlar da dahil) durumunda, ilave ödemelerinin kesilmesi öngörülmüş; bu çalışmalarının sona ermesi halinde ise ilave ödemenin yeniden ödenmeye başlanacağı belirtilmiştir.
Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığının dava konusu olan … tarih ve … sayılı Genel Yazısında da, 5434 sayılı Kanun’un Ek 84. maddesine göre tabiplere yapılacak ilave ödemeye ilişkin usul ve esaslara ilişkin açıklamalara yer verilmiştir.
Söz konusu Genel Yazıyla, 2829 sayılı Kanun’a göre birleştirilmiş hizmet süreleri üzerinden 5434 sayılı Kanun’a göre emekli aylığı bağlanan tabiplere ilave ödeme yapılabilmesi, “son statülerinin kamu görevlisi olması” koşuluna bağlanmıştır. Ayrıca, tabip kadrosunda görev yapmakta iken, herhangi bir nedenle bu görevlerinden ayrılan ve açıkta iken sosyal güvenlik kuruluşlarına tabi olarak görev yapmaksızın emeklilik talebinde bulunanların da ilave ödemeden yararlanabilecekleri belirtilmiştir.
Bununla birlikte, aynı Yazıyla, tabip kadrosundaki görevinden ayrılan ve açıkta iken sosyal güvenlik kuruluşlarına tabi olarak görev yaptıktan sonra, 2829 sayılı Kanun uyarınca birleştirilmiş hizmet süreleri esas alınarak, 5434 sayılı Kanun kapsamında emekli aylığı bağlananların ise ilave ödemeden yararlanamayacakları öngörülmüştür.
Böylece, 5434 sayılı Kanun’un Ek 84. maddesinde, ilave ödeme yapılabilmesi için, “bu Kanuna göre tabip kadrosu esas alınarak emekli aylığı bağlanması” ve “makam tazminatından yararlanmıyor olması” koşulu aranmakta iken; dava konu Genel Yazıyla, bu şartlara ilave olarak, emekli aylığı bağlanmadan önce son statülerinin kamu görevlisi olması ve açıkta iken herhangi bir sosyal güvenlik kuruluşuna tabi olarak çalışmaması koşullarının da getirildiği görülmektedir.
İdarelerce kanunla belirlenen konularda ve yasa ile verilen yetki ve çizilen sınırlar içinde kalmak koşuluyla yönetmelikle veya diğer düzenleyici nitelikteki işlemlerle, düzenleme yapabilecekleri açık olmakla birlikte; alt hukuk normunda, üst konumda bulunan veya dayanağını oluşturan bir hukuk normunu genişleten veya daraltan hükümlere yer verilmesinin hukuka aykırılık oluşturacağı tartışmasızdır.
Bu durumda, Genel Yazıyla, üst hukuk normu olan kanun hükmünü daraltacak nitelikte düzenleme yapıldığı ve kanunda öngörülmeyen ek koşullar getirilmek suretiyle, ilave ödemeden yararlanacakların sınırlandırıldığı anlaşıldığından, dava konusu düzenlemelerde ve bu düzenlemelere dayalı olarak tesis edilen bireysel işlemde hukuka uygunluk bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle; Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığının … tarih ve … sayılı Genel Yazısının iptali istenilen düzenlemelerin ve bu düzenlemelere dayanılarak tesis edilen ve davacının 5434 sayılı Kanun’un Ek 84. maddesindeki ilave ödemeden yararlandırılmamasına ilişkin … tarih ve … sayılı işlemin iptaline karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onikinci Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
Davacı, Zonguldak Devrek Devlet Hastanesinde uzman tabip kadrosunda görev yapmakta iken 26/04/2010 tarihinde istifa etmiş ve bu tarihten sonra Bağ-Kur kapsamında (2 yıl, 11 ay, 29 gün) çalışmıştır.
Davacının emeklilik talebine istinaden, 05/06/2013 tarihli işlem ile 5434 sayılı Kanun’a tabi 26 yıl, 11 ay ve 14 gün fiili hizmeti, 3 ay fiili hizmet süresi zammı, 1479 sayılı Kanun’a (Bağ-Kur’a) tabi 2 yıl, 11 ay ve 29 gün olmak üzere, toplam 30 yıl, 2 ay, 13 gün hizmet süresi üzerinden; 5434 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Emekli Sandığı Kanunu hükümlerine göre 01/06/2013 tarihinden geçerli olmak üzere (tabip kadrosu esas alınarak 1. derecenin 4. kademesinden ve 3600 ek gösterge üzerinden 27 kıdem yılı esas alınarak) emekli aylığı bağlanmıştır.
5434 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Emekli Sandığı Kanunu’nun, 26/07/2018 tarih ve 7146 sayılı Kanun’la eklenen, Ek 84. maddesiyle, bu Kanun’a göre tabip kadro ve pozisyonları esas alınarak emekli, adi malullük veya vazife malullüğü aylığı bağlanmış olan tabiplere ve uzman tabiplere, emekli aylıklarıyla birlikte “ilave ödeme” yapılacağı belirtilmiş ve bu düzenlemenin de 01/01/2019 tarihinde yürürlüğe konulması öngörülmüştür.
Davacı, sosyal güvenlik kuruluşlarına tabi olarak çalışmadığını ve sosyal güvenlik destek primi ödenmediğini beyan ederek 5434 sayılı Kanun’un Ek 84. maddesiyle getirilen ilave ödemeden yararlandırılması talebiyle 06/02/2019 tarihli dilekçeyle davalı idareye başvurmuştur.
Davalı idare tarafından, her ne kadar hizmet birleştirmesi yoluyla emekli aylığı bağlanmış ise de, son olarak uzman tabip kadrosunda görev yapmakta iken emekliye ayrılmayıp, 5510 sayılı Kanun’un 4/1-b maddesine tabi sigortalı olarak görev yapmakta iken emekliye ayrıldığından bahisle, 5434 sayılı Kanun’un Ek 84. maddesindeki ilave ödemeden yararlandırılamayacağı gerekçesiyle 18/02/2019 tarih ve 59.394.155 sayılı işlemle davacının talebi reddedilmiştir.
Bunun üzerine, bakılan dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
2829 sayılı Sosyal Güvenlik Kurumlarına Tabi Olarak Geçen Hizmetlerin Birleştirilmesi Hakkında Kanun’un 1. maddesinde; bu Kanunun amacının, çeşitli sosyal güvenlik kurumlarına tabi olarak geçen hizmet sürelerinin birleştirilmesi suretiyle ilgililerin sosyal güvenliklerinin sağlanmasının usul ve esaslarının düzenlenmesi olduğu belirtildikten sonra, 8. maddesinde; “Birleştirilmiş hizmet süreleri toplamı üzerinden, ilgililere; son yedi yıllık fiili hizmet süresi içinde fiili hizmet süresi fazla olan kurumca, hizmet sürelerinin eşit olması halinde ise eşit hizmet sürelerinden sonuncusunun tabi olduğu kurumca, kendi mevzuatına göre aylık bağlanır ve ödenir….”, 10. maddesinde; “Bu Kanun uyarınca bağlanacak aylıkların ödenmesinde ve kesilmesinde, aylığı bağlayan kurum mevzuatındaki esaslar uygulanır.” hükümlerine yer verilmiştir.
5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu’nun 106. maddesiyle, 2829 sayılı Kanun’un 01/10/2008 tarihinde yürürlükten kaldırılması öngörülmüştür.
5510 sayılı Kanun’un Geçici 1. maddesinin birinci fıkrasında, “Bu Kanunun yürürlüğe girdiği tarihten önce, … 5434 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Emekli Sandığı Kanununa tabi olanlar, bu Kanunun 4 üncü maddesinin birinci fıkrasının (c) bendi kapsamında kabul edilir.”; Geçici 4. maddesinin dördüncü fıkrasında, “Bu Kanunda aksine bir hüküm bulunmadığı takdirde; iştirakçi iken, bu Kanunun yürürlüğe girdiği tarih itibarıyla bu Kanunun 4 üncü maddesinin birinci fıkrasının (c) bendi kapsamına alınanlar, bu Kanunun yürürlüğe girdiği tarihten önce 5434 sayılı Kanun hükümlerine tabi olarak çalışmış olup bu Kanunun 4 üncü maddesinin birinci fıkrasının (c) bendine tabi olarak yeniden çalışmaya başlayanlar ile bunların dul ve yetimleri hakkında bu Kanunla yürürlükten kaldırılan hükümleri de dahil 5434 sayılı Kanun hükümlerine göre işlem yapılır. …” ve beşinci fıkrasında, “Bu madde kapsamına girenlerin aylıklarının bağlanması, artırılması, azaltılması, kesilmesi, yeniden bağlanması, toptan ödemeleri, ilgi devamı, ihya ve borçlanmaları, diğer ödemeler ve yardımlar ile emeklilik ikramiyeleri hakkında bu Kanunla yürürlükten kaldırılan hükümleri de dahil 5434 sayılı Kanun hükümlerine göre işlem yapılır ve bu maddenin uygulanmasında mülga 2829 sayılı Kanun hükümleri ayrıca dikkate alınır. …” hükümleri yer almıştır.
5434 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Emekli Sandığı Kanunu’nun, 26/07/2018 tarih ve 7146 sayılı Kanun’la eklenen, Ek 84. maddesinde; “Bu Kanuna göre tabip veya diş tabibi kadro ve pozisyonları esas alınarak emekli, adi malullük veya vazife malullüğü aylığı bağlanmış olup, aylıklarıyla birlikte makam tazminatı ödenmesine hak kazanamamış olan tabip ve diş tabiplerinden ilgili mevzuatına göre uzman olanlara (17.000) gösterge rakamının, uzman olmayanlara (13.000) gösterge rakamının memur aylık katsayısı ile çarpımı sonucu bulunacak tutarda her ay emekli aylıklarıyla birlikte ilave ödeme yapılır.
Birinci fıkra kapsamında yapılacak ödeme, ölenlerin mülga 67 nci maddede belirtilen aylığa müstahak dul ve yetimlerine mülga 68 inci maddede belirtilen oranlar üzerinden ödenir.
Bu madde kapsamında yapılacak ilave ödeme tutarları, ödemeyi izleyen iki ay içinde faturası karşılığında Hazineden tahsil edilir.
Bu madde uyarınca verilecek ilave ödeme, 5454 sayılı Kanunun 1 inci maddesi uyarınca yapılacak ek ödemenin matrahına dâhil edilmez.
Bu madde kapsamında ilave ödemeden yararlanacaklardan, sosyal güvenlik destek primi ödemek suretiyle çalışanlar dâhil herhangi bir sosyal güvenlik kurumuna tabi olarak çalışanların ilave ödemeleri, çalışmaya başladıkları tarihi takip eden ay başından itibaren kesilir. Bu ödemeden yararlanma şartlarını kaybedenler en geç bir ay içinde durumu Sosyal Güvenlik Kurumuna bildirmekle yükümlüdürler. Zamanında bildirimde bulunmayanlara yapılan ödemeler kanuni faiziyle birlikte geri alınır. Bu fıkra uyarınca ilave ödemeleri kesilenlerin, çalışmalarının sona erdiği tarih yazılı istek tarihi kabul edilerek ilave ödemeleri, çalışmalarının sona erdiği tarihi takip eden ay başından itibaren yeniden ödenmeye başlanır.
Bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten önceki dönem için geçmişe dönük herhangi bir ödeme yapılmaz.” hükmü yer almakta olup, bu hüküm 01/01/2019 tarihinde yürürlüğe girmiştir.
Anılan maddenin gerekçesinde de; “Tabip ve diş hekimi emeklilerinin emekli aylıkları, aldıkları eğitimlerle ve yürüttükleri hizmetle mütenasip olmaktan çok uzaktır ve muadillerinin çok gerisindedir. Örneğin, öğretim üyesi, hâkim, subay gibi meslek mensuplarının emekli aylıklarının yaklaşık yarısı kadar emekli aylığı almaktadırlar. Bu sebeplerle tabip ve diş hekimi emeklilerine, emekli aylıklarına ilaveten ek bir ödeme yapılması öngörülmektedir.” açıklamalarına yer verilmiştir.
Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığının dava konusu olan 20/12/2018 tarih ve 17442701 sayılı Genel Yazısı’nın “A-İlave Ödemeden Yararlanacak Olanlar” bölümünün 1. paragrafının 2. ve 3. bentlerinde, “Hizmet sınıfı veya tabi olunan personel kanunu veyahut görev yapılan kurum ve kuruluş ayrımı yapılmaksızın, kamu kurum ve kuruluşlarında tabip ve diş tabibi kadro ve pozisyonları esas alınarak haklarında 5434 sayılı Kanun hükümleri uygulanmak suretiyle emekli, adi malullük veya vazife malullüğü aylığı bağlananlar ile bunların aylık bağlanan dul ve yetimlerinden; …
– Son statüleri kamu görevlisi olmaları şartıyla mülga 2829 sayılı Kanunun 8 inci maddesi uyarınca birleştirilmiş hizmet süreleri üzerinden Kamu Görevlisi statüsünde emekli aylığı bağlananlar,
– Tabip ve diş tabibi kadro ve pozisyonlarında görev yapmakta iken, herhangi bir nedenle bu görevlerinden ayrılan ve açıkta iken 5510 sayılı Kanunun 4 üncü maddesinin birinci fıkrasının (a) ve (b) bentleri ve/veya 506 sayılı Kanunun geçici 20 nci maddesi kapsamındaki sandıklara tabi olarak görev yapmaksızın, emeklilik talebinde bulunanlar, …
İlave ödemeden yararlandırılacaktır.”;
“B-İlave Ödemeden Yararlanamayacak Olanlar” bölümünün 6. bendinde, “-Tabip ve diş tabibi kadro ve pozisyonlarında görev yapmakta iken, herhangi bir nedenle bu görevlerinden ayrılan ve açıkta iken 5510 sayılı Kanunun 4 üncü maddesinin birinci fıkrasının (a) ve (b) bentleri ve/veya 506 sayılı Kanunun geçici 29 ncu maddesi kapsamındaki sandıklara tabi olarak görev yaptıktan sonra, mülga 2829 sayılı Sosyal Güvenlik Kurumlarına Tabi Olarak Geçen Hizmetlerinin Birleştirilmesi Hakkında Kanunun 8 inci maddesi uyarınca birleştirilmiş hizmet süreleri esas alınarak emekli aylığı bağlananlar ile bunların aylık bağlanan dul ve yetimleri, … İlave ödemeden yararlandırılmayacaktır.” yolunda düzenlemeler yapılmıştır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME :
Dava, iptali istenen düzenleyici işlem yönünden incelendiğinde;
Uyuşmazlık, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu kapsamında tabip veya uzman tabip olarak görev yapmakta iken, bu görevlerinden ayrılarak Bağ-Kur kapsamında çalışmış olanlardan; 2829 sayılı Kanun uyarınca birleştirilmiş hizmet süreleri üzerinden 5434 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Emekli Sandığı Kanunu hükümlerine göre emekli aylığı bağlananların, aynı Kanunun Ek 84. maddesinde öngörülen ilave ödemeden yararlandırılıp yararlandırılamayacağından kaynaklanmaktadır.
Ülkemizde sosyal güvenlik kurumlarının (Emekli Sandığı, Sosyal Sigortalar Kurumu, Bağ-Kur) tek çatı altında birleştirilmesi amacıyla 5502 sayılı Kanun’la Sosyal Güvenlik Kurumu kurulmuş; sosyal güvenlikle ilgili düzenlemelerin tek bir kanunla bir araya getirilerek norm ve standart birliğinin sağlanması suretiyle, sosyal güvenlik reformunun gerçekleştirilmesi amacıyla da, 31/05/2006 tarih ve 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu 01/10/2008 tarihinde yürürlüğe konulmuştur.
5510 sayılı Kanun’un Geçici 1. ve Geçici 4. maddeleriyle, 01/10/2008 tarihinden önce Emekli Sandığı iştirakçisi olanlar hakkında, bu Kanun’la yürürlükten kaldırılan hükümleri de dahil 5434 sayılı Kanun hükümlerine göre işlem yapılacağı ve bunların aylıklarının bağlanması, artırılması, azaltılması gibi konularda 5434 sayılı Kanun’un uygulanacağı, ayrıca 2829 sayılı Kanun’un da dikkate alınacağı belirtilmiştir.
2829 sayılı Sosyal Güvenlik Kurumlarına Tabi Olarak Geçen Hizmetlerin Birleştirilmesi Hakkında Kanun’la, farklı sosyal güvenlik kuruluşlarına (mülga Emekli Sandığı, Bağ-Kur, Sosyal Sigortalar Kurumu gibi) tabi hizmeti bulunanların, bu hizmetlerinin birleştirilmesi suretiyle, ilgililerin sosyal güvenliklerinin sağlanması amaçlanmıştır.
Aynı Kanun’un 8. maddesiyle, birleştirilmiş hizmet süreleri toplamı üzerinden, ilgililere; son 7 yıllık fiili hizmet süresi içinde, hizmet süresi fazla olan kurum tarafından, yine bu kurumun mevzuatına göre aylık bağlanması öngörülmüş; 10. maddesiyle de, bağlanacak aylıkların ödenmesinde, aylığı bağlayan kurum mevzuatının uygulanacağı hükme bağlanmıştır.
Buna göre farklı sosyal güvenlik kuruluşlarına tabi hizmetlerinin birleştirilmesi sırasında son 7 yıllık fiili hizmet süresi içinde, Emekli Sandığına tabi hizmeti fazla olanlara, 5434 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Emekli Sandığı Kanunu hükümlerine göre aylık bağlanması ve aylıkların ödenmesinde de yine bu Kanun hükümlerinin uygulanması gerektiği açıktır.
Öte yandan, tabiplerin emekli aylıklarının iyileştirilmesi amacıyla, bu aylıklara ilaveten ek bir ödeme yapılmasını öngören 5434 sayılı Kanun’un, 26/07/2018 tarih ve 7146 sayılı Kanun’la eklenen, Ek 84. maddesi 01/01/2019 tarihinde yürürlüğe konulmuştur.
Anılan maddeyle, ilave ödeme yapılabilmesi; “5434 sayılı Kanun’a göre tabip kadro ve pozisyonları esas alınarak emekli aylığı bağlanmış olması” ve “bu tabiplerin makam tazminatından yararlanmıyor olması” koşuluna bağlanmıştır. Ayrıca ilave ödemeden yararlananların, herhangi bir sosyal güvenlik kuruluşuna tabi olarak çalışmaya başlamaları (sosyal güvenlik destek primi ödemek suretiyle çalışanlar da dahil) durumunda, ilave ödemelerinin kesilmesi öngörülmüş; bu çalışmalarının sona ermesi halinde ise ilave ödemenin yeniden ödenmeye başlanacağı belirtilmiştir.
Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığının dava konusu 20/12/2018 tarih ve 17442701 sayılı Genel Yazısı’nda da, 5434 sayılı Kanun’un Ek 84. maddesine göre tabiplere yapılacak ilave ödemeye ilişkin usul ve esaslara ilişkin açıklamalara yer verilmiştir.
Söz konusu Genel Yazı’yla, 2829 sayılı Kanun’a göre birleştirilmiş hizmet süreleri üzerinden 5434 sayılı Kanun’a göre emekli aylığı bağlanan tabiplere ilave ödeme yapılabilmesi, “son statülerinin kamu görevlisi olması” koşuluna bağlanmıştır. Ayrıca, tabip kadrosunda görev yapmakta iken, herhangi bir nedenle bu görevlerinden ayrılan ve açıkta iken sosyal güvenlik kuruluşlarına tabi olarak görev yapmaksızın emeklilik talebinde bulunanların da ilave ödemeden yararlanabilecekleri belirtilmiştir.
Bununla birlikte, aynı Yazı’yla, tabip kadrosundaki görevinden ayrılan ve açıkta iken sosyal güvenlik kuruluşlarına tabi olarak görev yaptıktan sonra, 2829 sayılı Kanun uyarınca birleştirilmiş hizmet süreleri esas alınarak, 5434 sayılı Kanun kapsamında emekli aylığı bağlananların ise ilave ödemeden yararlanamayacakları öngörülmüştür.
Böylece, 5434 sayılı Kanun’un Ek 84. maddesinde, ilave ödeme yapılabilmesi için, “bu Kanun’a göre tabip kadrosu esas alınarak emekli aylığı bağlanması” ve “makam tazminatından yararlanmıyor olması” koşulu aranmakta iken; dava konusu Genel Yazı’yla, bu şartlara ilave olarak, emekli aylığı bağlanmadan önce son statülerinin kamu görevlisi olması ve açıkta iken herhangi bir sosyal güvenlik kuruluşuna tabi olarak çalışmaması koşullarının da getirildiği görülmektedir.
Öte yandan, Anayasa’nın 124. maddesinin ilk fıkrasında, Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzelkişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabileceği belirtilmiştir.
Normlar hiyerarşisi, her türlü normun hiyerarşik olarak bir sıra dahilinde sıralanması ve birbirine bağlı olması anlamına gelmektedir. Bunun doğal sonucu olarak, hiyerarşik sıralamada daha altta yer alan bir norm, kendisinden üstte bulunan norma aykırı hükümler içeremez. Bir başka deyişle alt norm niteliğindeki düzenleyici işlemler, bir hakkın kullanımını üst normda öngörülmeyen bir şekilde daraltamaz veya kısıtlayamaz.
Buna göre, idarelerin kanunla belirlenen konularda ve yasa ile verilen yetki ve çizilen sınırlar içinde kalmak koşuluyla, yönetmelikle veya diğer düzenleyici nitelikteki işlemlerle düzenleme yapabilecekleri açık olmakla birlikte; alt hukuk normunda, üst konumda bulunan veya dayanağını oluşturan bir hukuk normunu genişleten veya daraltan hükümlere yer verilmesinin hukuka aykırılık oluşturacağı tartışmasızdır.
Bu durumda; 5434 sayılı Kanun’un Ek 84. maddesinde, emekli tabiplere, ilave ödeme yapılabilmesi için, “bu Kanun’a göre tabip kadrosu esas alınarak emekli aylığı bağlanması” ve “makam tazminatından yararlanmıyor olması” koşulu aranmakta iken; dava konusu Genel Yazı’yla, bu şartlara ilave olarak, “emekli aylığı bağlanmadan önce son statülerinin kamu görevlisi olması” ve “tabip kadrosundan ayrıldıktan sonra, açıkta iken herhangi bir sosyal güvenlik kuruluşuna tabi olarak çalışmaması” koşullarının da getirildiği dikkate alındığında; Genel Yazı’yla, üst hukuk normu olan kanun hükmünü daraltacak nitelikte düzenleme yapıldığı ve kanunda öngörülmeyen ek koşullar getirilmek suretiyle, ilave ödemeden yararlanacakların sınırlandırıldığı anlaşıldığından, dava konusu düzenlemelerde hukuka uygunluk bulunmamaktadır.
Dava, bireysel işlemin iptali istemi yönünden incelendiğinde;
Yukarıda ayrıntılı olarak anlatıldığı üzere, dava konusu düzenleyici işlemde yer alan ibarelerin hukuka aykırı olduğu saptandığından; Zonguldak Devrek Devlet Hastanesinde uzman tabip olarak görev yapmakta iken 26/04/2010 tarihinde istifa eden ve Bağ-Kur kapsamında 2 yıl, 11 ay, 29 gün çalıştıktan sonra, hizmet birleştirmesi yoluyla 5434 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Emekli Sandığı Kanunu’na göre 01/06/2013 tarihinden geçerli olmak üzere emekli aylığı bağlanan davacının, 5434 sayılı Kanun’un Ek 84. maddesi uyarınca ilave ödemeden yararlandırılması gerekirken, aksi yönde tesis edilen 18/02/2019 tarih ve 59.394.155 sayılı işlemde hukuka uygunluk görülmemiştir.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığının … tarih ve … sayılı Genel Yazısı’nın “A- İlave Ödemeden Yararlanacak Olanlar” bölümünün 1. paragrafının 3. bendindeki “görev yapmaksızın” ibaresinin ve “B- İlave Ödemeden Yararlanamayacak Olanlar” bölümünün 6. bendinin İPTALİNE,
2. Davacı tarafından 5434 sayılı Kanun’un Ek 84. maddesi uyarınca ilave ödemeden yararlandırılması talebiyle yapılan başvurunun reddine ilişkin … tarih ve … sayılı dava konusu işlemin İPTALİNE,
3. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam …-TL yargılama giderinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine,
4. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca takdir edilen …-TL vekâlet ücretinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine,
5. Posta giderleri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra istemi halinde taraflara iadesine,
6. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 14/06/2022 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.