Danıştay 13. Daire Başkanlığı         2016/5074 E.  ,  2022/1654 K.
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No : 2016/5074
Karar No : 2022/1654

DAVACI : … Tütün ve Tütün Mamülleri Sanayi Ticaret A.Ş.
VEKİLİ : Av. …

DAVALI : … Bakanlığı
VEKİLİ : Av. …

DAVANIN KONUSU:
25/10/2016 tarih ve 29868 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Yaprak Sigara Kağıdı Üretimi ve Ticaretine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin “Üretim ve faaliyet izni” başlıklı 7. maddesinin 9. ve 10. fıkrasının, “Piyasaya arz izni” başlıklı 12. maddesinin 11. fıkrasının, “Piyasaya arz izni güncellemesi” başlıklı 13. maddesinin 3. fıkrasının ve “Başvuru, uygunluk belgesi ve satış hizmet bedellerinin belirlenmesi” başlıklı 23. maddesinin 8. fıkrasının iptali istenilmektedir.

DAVACININ İDDİALARI:
Üretim konularının sınırlandırılması, izne tabi tutulması, uygun bulunanlara izin verilmesi, temin edilen ham maddelerin mahrecine iade haricinde satışa konu edilmesinin yasaklanmasına yönelik Yönetmelik düzenlemelerinin 4733 sayılı Tütün ve Alkol Piyasası Düzenleme Kurumu Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun’un amaç ve kapsamına aykırı hükümler içerdiği, söz konusu faaliyetleri yasaklayan kanun hükmü bulunmadığı, idarenin düzenleyici işlemiyle bu faaliyetlerin yasaklanamayacağı, bu tür üretim ve satış işlemlerinin herhangi bir zararlı sonuç doğurmadığı, anılan Yönetmeliğin 12. maddesinin 11. fıkrasında, üretilen yaprak sigara kağıtlarına yönelik grupman koşulu getirildiği, belirlenen grupman koşuluna uygun makinelere sahip olunmadığından yeni düzenlemeye hemen uyum sağlanamayacağı, belirlenen yeni koşul nedeniyle tüketicinin tercih hakkının da ortadan kaldırıldığı, Yönetmeliğin 13. maddesinin 3. fıkrasıyla yalnızca 1 (bir) ayırt edici öğeye yer verildiği, bu şekilde ürün çeşitliliği sağlanmasının önüne geçildiği, ürünlerde farklılaştırma yapılamayacağı, bu düzenlemenin de tüketici tercihlerini ortadan kaldıracak mahiyette olduğu, Yönetmeliğin 23. maddesinin 8. fıkrasının vergi, resim, harç ve benzeri mali yükümlülüklerin kanunla konulacağı kuralına aykırı olduğu, Kurum’un gelirlerinin sayıldığı 4733 sayılı Kanun’un 5. maddesinde satış hizmet bedeline yer verilmediği, dava konusu Yönetmelik düzenlemelerinde hukuka uygunluk bulunmadığı ileri sürülmektedir.

DAVALININ SAVUNMASI:
Tütün ve alkol piyasasının düzenlenmesi amacıyla 4733 sayılı Kanun’un 3. maddesi uyarınca Kurul’un sektörel düzenlemeler yapmaya yetkili olduğu, iptali istenen Yönetmelik düzenlemelerine sektörel gereklilikler nedeniyle yer verildiği, Yönetmelikte sektöre girmek isleyenlerin tabi olacağı düzenlemelere yer verilmek suretiyle yaprak sigara kağıdı üretim ve ticaretine yönelik usul ve esasların belirlendiği, yaprak sigara kağıdı üretimi ve ticaretinin sınırlarının belirlenmesiyle piyasa güvenliği sağlanmasının hedeflendiği, bu alanda çalışmak üzere yetkilendirilen üretim tesislerinde yalnızca yaprak sigara kağıdı üretiminin söz konusu olacağı, bunun dışındaki üretim faaliyetleri için yaprak sigara kağıdı üretim tesislerinin kullanılamayacağı, dava konusu düzenlemeyle yaprak sigara kağıdı üretiminde kayıt dışılığın önlenmeye çalışıldığı, tütün ve alkol piyasasının toplum yararına düzenlenmesine yönelik işlemlerin teşebbüs hürriyetinin sınırlandırılması olarak değerlendirilemeyeceği, Yönetmelikte öngörülen grupman tiplerinin ülkemizde ve dünyada en çok tercih edilen grupman tipleri olduğu, grupmanların alternatifli bir şekilde belirlenmesiyle ölçülü bir sınırlandırma getirildiği, ayırt edici öğelere yönelik düzenleme yapılırken mamul çeşidinin takibindeki zorlukların göz önünde bulundurulduğu, ayırt edici öğe miktarı arttıkça takibin zorlaştığı, satışa yönelik hizmet bedelinin her bin adet sigara kağıdı esas alınarak belirlendiği, Kurum gelirleri arasında yer alan söz konusu hizmet bedelinin son derece düşük tutulduğu, 4733 sayılı Kanun’un amacına uygun dava konusu düzenlemelerde hukuka aykırılık bulunmadığı savunulmuştur.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …’NUN DÜŞÜNCESİ:
Davanın reddine karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI …’UN DÜŞÜNCESİ:
Dava; 25/10/2016 tarih ve 29868 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Yaprak Sigara Kağıdı Üretimi ve Ticaretine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin 7. maddesinin 9. ve 10. fıkraları, 12. maddesinin 11. fıkrası, 13. maddesinin 3. fıkrası ile 23. maddesinin 8. fıkrasının iptali istemi ile açılmıştır.
25/10/2016 tarih ve 29868 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Yaprak Sigara Kağıdı Üretimi ve Ticaretine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin;
“Amaç” başlıklı 1. maddesinde; “Bu Yönetmeliğin amacı; yaprak sigara kağıdı üretim tesislerinin kurulması, faaliyeti, proje tadilatı, her türlü devir işlemleri, yer değişikliği, kapatılması, yaprak sigara kağıdının üretimi, iç ve dış ticareti, fiyatlandırılması, imhası ile tüm bu işlemlerin denetimine yönelik usul ve esasları, bu mamulün tüketiminin neden olduğu kamusal, toplumsal, tıbbi ya da çevresel nitelikteki her türlü zararlı etkileri de göz önünde bulundurmak suretiyle düzenlemektir.” hükmü,
“Kapsam” başlıklı 2. maddesinde, “Bu Yönetmelik, yaprak sigara kağıdı üretim tesislerinin kurulması, faaliyeti, proje tadilatı, her türlü devir işlemleri, yer değişikliği, kapatılması ile yaprak sigara kağıdının; piyasaya arz koşulları, iç ve dış ticareti, fiyatlandırılması, imhası ile bunların ilgili mevzuat uyarınca izin, izleme ve denetimlerine ilişkin usul ve esasları kapsar.” hükmü,
“Üretim ve faaliyet izni” başlıklı 7. maddesinin 9. fıkrasında, “Tesiste, Kurumca izin verilenlerin veya uygun bulunanların dışında herhangi bir üretim yapılamaz.” , 10. fıkrasında, “Yaprak sigara kağıdı üretimi için iç veya dış piyasadan temin edilen hammaddeler mahrecine iade haricinde satışa konu edilemez” hükmü,
“Piyasaya arz izni” başlıklı 12. maddesinin 11. fıkrasında, “Yaprak sigara kağıdı, birim paketleri içinde 25, 50, 75 ve 100 adet yaprak sigara kağıdı bulunacak şekilde, grupmanlarda ise defter tipi yaprak sigara kağıdında 90 adet, diğer tip yaprak sigara kağıtlarında 50 adet birim paket bulunacak şekilde piyasaya arz edilir.” hükmü,
“Piyasaya arz izni güncellemesi” başlıklı 13. maddesinin 3. fıkrasında, “Ayırt edici ibare, en fazla bir öğeden oluşur.” hükmü,
“Başvuru, uygunluk belgesi ve satış hizmet bedellerinin belirlenmesi” başlıklı 23. maddesinin 8. fıkrasında ise, “16 ncı maddenin dördüncü fıkrası kapsamında verilen satış hizmet bedeli olarak, her bin adet yaprak sigara kağıdı için elli Kuruş satış hizmet bedeli alınır.” hükmü yer almaktadır.
Bilindiği üzere davalı idarenin görev alanında bulunan, sigara, puro ve sigarillo, nargilelik tütün mamülü, sarmalık kıyılmış tütün mamülü, pipoluk tütün mamülü ile makaron ve yaprak sigara kağıdı gibi farklı kategorilerdeki ürünlerin üretimi için tesis kurma ve üretim ve faaliyet izni verilmektedir.
Söz konusu ürünleri üretmek amacıyla, davalı idareden üretim ve faaliyet izni alan firmaların zaman zaman, nargilelik tütün mamülü üretim tesisinde, tütün içermeyen bitkisel nargile ve ya nargile tüketiminde kullanılan kömür üretimi makaron yanı sıra konfeti üretimi vs. taleplerinin de geldiği açıktır.
Bu nedenle, yaprak sigara kağıdı haricindeki sigara, puro ve sigarillo, nargilelik tütün mamülü, sarmalık kıyılmış tütün mamülü, pipoluk tütün mamülü ile makaron gibi farklı kategorilerdeki bir ürünün ya da bunların dışındaki herhangi bir ürünün, aynı tesis içinde üretilmesinin önüne geçilmesi piyasa dengelerinin sağlanması, üreticilerin haklarının korunması açısından önemlidir.
Bu nedenle, sadece davalı idare tarafından belirtilen kategori veya katagorilerde izin verilen üretim tesisinde üretim yapılması hedefinin gerçekleşmesi amacıyla, söz konusu yönetmeliğin 7. maddesinin 9. fıkrasında yer bulan düzenlemede hukuka aykırılık görülmemiştir.
Kaldı ki; talep edilen ürünleri, davalı idare tarafından izin verilen üretim tesisi haricinde başka bir yerde üretilmesine engel bir durum da söz konusu değildir.
4733 sayılı Tütün ve Alkol Piyasası Düzenleme Kurumu Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun’da, amaç ve kapsamı çerçevesinde düzenlenmiş bulunan ve dayanağını 03/01/2002 tarihli ve 4733 sayılı Tütün ve Alkol Piyasası Düzenleme Kurumu Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanunun 3 üncü maddesinin birinci fıkrasının (a) bendi, 8 inci maddesinin beşinci fıkrasının (ı) bendi ve altıncı fıkrası ile 9 uncu maddesinin (b) fıkrası hükümlerinden alan, 25.10.2016 gün ve 29868 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Yaprak Sigara Kağıdı Üretimi ve Ticaretine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin amaç ve kapsamını belirten madde hükümlerinde, temin edilen hammaddelerin mahrecine iade haricinde satışa konu edilmesi hususunun yasaklanmasına yönelik bir düzenleme bulunmamaktadır.
Yönetmeliğin amaç ve kapsamında bulunmayan “Yaprak sigara kağıdı üretimi için iç veya dış piyasadan temin edilen hammaddeler mahrecine iade haricinde satışa konu edilemez” şeklindeki bir düzenleme yönetmeliğin kendisine uyumlu olmadığı gibi, dayanağı olan üst hukuk normuna da aykırılık teşkil etmektedir.
Davacı şirket; davaya konu edilen Yönetmeliğin yürürlüğe girmesinde çok önce, 22/05/2013 tarihli Tütün ve Alkol Piyasası Düzenleme Kurumu Piyasaya Arz Uygunluk Belgesi ile, sarmalık kıyılmış tütün mamulü kategorisinde pakette 50 adet olacak şekilde, sarmalık kıyılmış tütün ile yaprak sigara kağıdı ayrı paketler halinde birlikte piyasaya arz etme yetkisine sahiptir. Bilindiği üzere, yaprak sigara kağıdı üretimi yapılacak makinaların satın alınması, ithal edilmesi ve tesislere kurulması davalı idarenin iznine tabidir.
Davacı şirketin faaliyet alanına ilişkin yatırımlar, davalı idarenin iznine bağlı olduğu açıktır. Diğer bir değişle, davacı şirket, davalı idarenin yönetim usul ve esaslarına güvenerek yatırımlarını şekillendirmektedir.
Hal böyle iken, yapılan yatırımları etkisiz hale getirecek şekilde düzenlemede değişiklik yapılması ve yapılan değişiklik ile piyasa aktörlerine öngörülmeyen ek yükümlülükler getirilmesi, piyasada faaliyet gösteren aktörlerin piyasadaki beklentisini azaltacaktır. Bu da orta ve uzun vadede, piyasa aktörlerinin piyasaya güvenini azlatacak ve yatırımların yükseliş seyri değişecektir. Bu olumsuzluğu giderebilmek için, piyasa aktörlerinin yapmış olduğu yatırımların getirisi görülmeden, piyasa yönetim esaslarında bazı değişikliklerin yapılmaması esas olduğu gibi, bu değişikliler yapılmış olsa bile, yatırma yönelmiş piyasa aktörlerinin, yapılacak değişiklikten etkilenmemesi ve yatırımına devam edebilmesi için bir geçiş süreci öngörülmesi gerekmektedir.
Bu hususlar ve Yaprak Sigara Kağıdı Üretimi ve Ticaretine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliği’nin geçiş hükümleri göz önüne alındığında, “Piyasaya arz izni” başlıklı 12. maddesinin 11. fıkrasına yönelik geçiş sürecinin bulunmadığı görüldüğünden, bu fıkraya yönelik olarak eksik düzenleme nedeniyle hukuka uygunluk görülmemiştir.
Ayırt edici ibare, markanın yanında ürün çeşidinin farklılığını ve özelliklerini anlatmak ve göstermek amacıyla kullanılmaktadır. Ayırt edici ibare, aynı markalı ürün çeşitlerinin boy, genişlik, kalınlık, uzunluk, kullanılan sigara kağıdının çeşidi ve kalitesi gibi birbirinden farklı özellikleri anlatma amacını güder.
Piyasaya arz edilen ürünlerde, bir tane ayırt edici ibare kullanılması, tüketicinin aldığı ürünün özelliklerini bilme ve bilgilenme hakkını, almak istediği ürünü seçme hakkını kullanmasını ve ürün çeşitlerini birbirinden ayırt etmesini engelleyecektir. Diğer tütün mamullerinde bu tür bir uygulama söz konusu değildir.

Bu nedenle, “Piyasaya arz izni güncellemesi” başlıklı 13. maddesinin 3. fıkrasında da hukuka uyarlık görülmemiştir.
4733 sayılı Tütün ve Alkol Piyasası Düzenleme Kurumu Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun’un “Kurumun Gelir ve Giderleri ile Denetimi” başlıklı 5. maddesinde, mamul üretimi, satışı ve uygunluk belgesi başına alınacak tutarlar, tescil, izin ve ruhsat harçları ve bu Kanunda yer alan idari para cezalarının yüzde yirmibeşinin Kurumun gelirleri olarak yer aldığı hüküm altına alınmıştır.
Yaprak Sigara Kağıdı Üretimi ve Ticaretine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin 16. maddesinin 4. fıkrasında ise, “Satış hizmet bedeli; ithal edilen hammadde ve mamuller için verilen hizmetleri, üretimde kullanılan hammaddelere ilişkin düzenleme hizmetleri, piyasa gözetim ve denetim hizmetleri, üretimin kontrol ve gözetim hizmetleri, üretim ve piyasaya arz aşamalarında yürütülen her türlü gözetim ve denetim hizmetleri, tüketicilerin bilgilendirilmesi ve eğitim hizmetleri, sektörde yer alan firmalara yönelik bilgilendirme hizmetleri, sektörle ilgili araştırma geliştirme hizmetleri ve Kurum genel giderlerinden sektöre düşen pay karşılığı belirlenen bedel toplamından oluşur.” hükmü yer almaktadır.
Görüleceği üzere davalı idare, satış hizmet bedeli içinde belirtilen faaliyetleri gerçekleştirebilmek amacıyla kurulmuş ve gelirleri de 4733 sayılı Kanun’un 5. maddesinde sayılmıştır.
4733 sayılı Kanunu’nun 5. maddesinde, hizmet bedeli adı altında bir gelir kalemi yer almadığı açık olup, Kanun’da yer almayan bir gelir kaleminin, kanunun amacını aşacak şekilde yönetmelik maddesi ile düzenlenmesi sözkonusu olamayacağından, “Başvuru, uygunluk belgesi ve satış hizmet bedellerinin belirlenmesi” başlıklı 23. maddesinin 8. fıkrasında hukuka uyarlık görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle; 25/10/2016 gün ve 29868 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Yaprak Sigara Kağıdı Üretimi ve Ticaretine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin; 7. maddesinin 9. fıkrasında hukuka aykırılık görülmediğinden bu kısma yönelik davanın reddedilmesi gerekeceği, 7. maddesinin 10. fıkrası, 12. maddesinin 11. fıkrası, 13. maddesinin 3. fıkrası ve 23. maddesinin 8. fıkrasında ise hukuka uyarlık görülmediğinden iptali gerekeceği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi’nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
24/12/2017 tarih ve 30280 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren 696 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin 81. maddesinde, “Tütün ve Alkol Piyasası Düzenleme Kurumu bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte kapatılmıştır. Kurum’un taraf olduğu davalar ve icra takiplerinde devir durumuna göre ilgili idare kendiliğinden taraf sıfatını kazanır.” kuralı ile 78. maddesinde “Bu Kanun hükümleri çerçevesinde aşağıda belirtilen görevler Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı tarafından yürütülür.” kuralına yer verildiğinden, kapatılan Tütün ve Alkol Piyasası Düzenleme Kurumu’nun yerine Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı’nın davalı sıfatıyla bakılan davada taraf olduğu, ancak 10/07/2018 tarih ve 30474 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile, Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı’nın, Tarım ve Orman Bakanlığı adı altında yeniden yapılandırıldığı anlaşıldığından, mülga Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı yerine Tarım ve Orman Bakanlığı’nın hasım mevkiinde olduğu görülerek esasın incelenmesine geçildi.

MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ:
25/10/2016 tarih ve 29868 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Yaprak Sigara Kağıdı Üretimi ve Ticaretine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin 7. maddesinin 9. ve 10. fıkrasının; 12. maddesinin 11. fıkrasının; 13. maddesinin 3. fıkrasının ve 23. maddesinin 8. fıkrasının iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.

İNCELEME VE GEREKÇE:
İLGİLİ MEVZUAT:
Dava konusu işlemin tesis edildiği tarihte yürürlükte bulunan 4733 sayılı Tütün ve Alkol Piyasası Düzenleme Kurumu Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun’un “Amaç ve tanımlar” başlıklı 1. maddesinde, “Bu Kanunun amacı; Tütün, Tütün Mamulleri, Tuz ve Alkol İşletmeleri Genel Müdürlüğü’nün yeniden yapılandırılması ile Tütün ve Alkol Piyasası Düzenleme Kurumunun kurulmasına, bu Kurumun görev ve yetkilerinin düzenlenmesine ve tütün ve tütün mamullerinin Türkiye’de üretimine, iç ve dış alım ve satımına ilişkin usul ve esasları düzenlemektir.”; “Kurulun çalışma esasları, görev ve yetkileri ” başlıklı 3. maddesinde, “Kurulun görev ve yetkileri şunlardır: a) Bu Kanun gereğince Kurum tarafından yürütülecek görevler ile ilgili düzenlemeleri yapmak. … c) Satış ve uygunluk belgesi başına alınacak tutarların tespiti ile tescil, izin ve ruhsat harçlarının Kurum tarafından tahsiline ilişkin işlemleri yürütmek. d) 4207 sayılı Tütün Mamullerinin Zararlarının Önlenmesine Dair Kanunda yer alan hükümler saklı kalmak kaydıyla, tütün ve alkol tüketiminden kaynaklanan kamusal, toplumsal ya da tıbbi nitelikteki her türlü zararlı etkileri önleyecek düzenlemeleri yapmak, bunlarla ilgili kararları almak. e) Bu Kanunun uygulanmasıyla ilgili sektörel düzenlemeler yapmak. f) Yurt içinde ve yurt dışında konusuyla ilgili kuruluşlarla işbirliği yapmak, gerektiğinde bu kuruluşlara Kurumun üye olmasına karar vermek. … k) 1918 sayılı Kaçakçılığın Men ve Takibine Dair Kanun, 4250 sayılı İspirto ve İspirtolu İçkiler İnhisarı Kanunu, 492 sayılı Harçlar Kanunu ve diğer kanunlar ile Genel Müdürlüğe verilmiş olan görevleri yürütmek. …”; “Kurumun gelir ve giderleri ile denetimi” başlıklı 5. maddesinde, “Kurumun gelirleri şunlardır: … b) Mamul üretimi, satışı ve uygunluk belgesi başına alınacak tutar. c) Tescil, izin ve ruhsat harçları. d) Bu Kanunda yer alan idari para cezalarının yüzde yirmibeşi. … “; “Cezai hükümler” başlıklı 8. maddesinin (ı) bendinde, “Kurumdan uygunluk belgesi almadan enfiye, çiğneme, nargile tütünü veya yaprak sigara kâğıdı ya da makaron üretenler ile satan veya satışa arz edenlere beşbin Yeni Türk Lirası idarî para cezası verilir.”; “Yönetmelikler” başlıklı 9. maddesinin (B) bendinde, “Tütün ve tütün mamulleri ile alkol ve alkollü içkilerin iç ve dış ticareti, sigara fabrikalarının kurulmasının izin ve şartları, üretilecek tütün mamullerinin teknik özelliklerinin belirlenmesi, üretim şartını karşılamayan firma mamullerinin fiyatlandırılması, dağıtılması, satışı ve kontrolü ile bayilikler verilmesi, üretici tütünlerinin yazılı sözleşme esası veya açık artırma yöntemi ile alınıp satılması, açık artırma başlangıç fiyatının teknik olarak saptanması, Dünyada ve Türkiye’deki gelişmeler dikkate alınarak açık artırma başlangıç fiyatını tespitte kullanılan oranın yüzde elliye kadar artırılması ve 4250 sayılı İspirto ve İspirtolu İçkiler İnhisarı Kanunu ile bu Kanunun uygulanmasıyla ilgili diğer usul ve esaslar Kurum tarafından çıkarılacak yönetmeliklerle düzenlenir.” kuralına yer verilmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Sözlük anlamı ile “düzenli hâle koymak, düzen vermek, tanzim ve tertip etmek” olarak tanımlanan “düzenleme”, kamu hukukunda kural koyma ile eş anlamlıdır. Kural ise; sürekli, soyut, nesnel, genel (kişilik dışı) durumları belirleyen ve gösteren bir içeriğe sahiptir.
İdare, Anayasa ve kanunlardan aldığı yetki ile kural koyma (düzenleme yapma) yetkisine sahiptir. “Kural işlemler” üst hukuk kurallarına uygun olarak hukuk düzenine yeni kural getiren ya da mevcut bir kuralı değiştiren veya kaldıran tek yanlı idarî işlemlerdir. Düzenleme yetkisi kullanılarak tesis edilen işlemlerin kanunda gösterilen usûle uygun olarak yürürlüğe konulması ve üst hukuk kurallarına aykırı hükümler içermemesi zorunludur.
Düzenleyici kurumlar, ilgili bulundukları piyasada düzenleme ve denetleme görevi üstlenmekte olup, bu kurumların temel işlevi toplumsal ve ekonomik hayatın temel hak ve özgürlükler ile yakından ilişkili alanlarındaki kamusal ve özel kesim etkinliklerini, birtakım kurallar koyarak düzenlemek, konulan kurallara uyulup uyulmadığını izlemek ve denetlemektir.
4733 sayılı Kanun’un aktarılan kuralları uyarınca, Tütün ve Alkol Piyasası Düzenleme Kurulu, tütün ve alkol tüketiminden kaynaklanan kamusal, toplumsal ya da tıbbi nitelikteki her türlü zararlı etkileri önleyecek düzenlemeleri yapmak, bunlarla ilgili kararları almak, tütün ve tütün mamulleri ile alkol ve alkollü içkilerin iç ve dış ticareti ile ilgili konuları Yönetmeliklerle düzenlemek ve ilgili mevzuatla öngörülen düzenlemelerin ihlâl edilmesi hâlinde bu tür fiil ve davranışlarda bulunanlara gerekli idari yaptırımları uygulamak üzere yetkili ve sorumlu kılınmıştır.
Bu çerçevede, Yaprak Sigara Kağıdı Üretimi ve Ticaretine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin iptali istenilen kurallarınca ayrı ayrı incelenmesine geçilince;
Yönetmeliğin 7. maddesinin 9. ve 10. fıkralarının incelenmesi:
Anılan Yönetmeliğin “Üretim ve faaliyet izni” başlıklı 7. maddesinin 9. fıkrasında, “Tesiste, Kurumca izin verilenlerin veya uygun bulunanların dışında herhangi bir üretim yapılamaz.”; 10. fıkrasında ise, “Yaprak sigara kağıdı üretimi için iç veya dış piyasadan temin edilen hammaddeler mahrecine iade haricinde satışa konu edilemez.” kurallarına yer verilmiştir.
İptali istenen 9. fıkra uyarınca, yaprak sigara kağıdı üretim tesisinde Kurumca üretimine izin verilenler ile üretimi uygun bulunanlar dışında herhangi bir üretim yapılamayacağı; 10. fıkra uyarınca ise, yaprak sigara kağıdı üretimi için yurt içinden veya yurt dışından temin edilen ham maddelerin temin edildikleri yerlere iade edilmeleri dışında satışa konu edilemeyeceği anlaşılmaktadır.
Yaprak sigara kağıdı üretim tesisine sahip davacı şirket tarafından, aktarılan 9. ve 10. fıkra hükümleriyle getirilen üretim ve ticaret sınırlandırmasının kanuni dayanağının bulunmadığı iddiasıyla anılan Yönetmeliğin bahse konu sınırlandırmalara yönelik 9. ve 10. fıkralarının iptali istenilmekte ise de, Kurul’un tütün ve alkol piyasasının düzenlenmesine yönelik olarak 4733 sayılı Kanun’da sayılan yetkilerle donatıldığı, Kurul’un sahip olduğu düzenleme yetkisinin, tütün ve alkol piyasasının kamusal, toplumsal, tıbbi ya da çevresel nitelikteki her türlü zararlı etkileri gözetilerek kullanıldığı, yaprak sigara kağıdı üretimine yönelik usul ve esasların Yaprak Sigara Kağıdı Üretimi ve Ticaretine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelikle düzenlendiği, anılan Yönetmeliğin, 4733 sayılı Kanun’un Kurul’un Kurum tarafından yürütülecek görevlerle ilgili düzenlemeleri yapmaya yetkili olduğuna yönelik 3. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendi ile Kurumdan uygunluk belgesi almadan yaprak sigara kağıdı üretenler ile satan veya satışa arz edenlere idari para cezası uygulanmasına yönelik 8. maddesinin 5. fıkrasının (ı) bendi hükümlerine dayanılarak hazırlandığı, 4733 sayılı Kanun’un amacına uygun bir şekilde teknik ve objektif ölçütler doğrultusunda hazırlanan dava konusu 9. ve 10. fıkra hükümlerinin, yaprak sigara kağıdı üreticilerinin Kurum’dan aldıkları izin dışında üretim ve ticaret yapmalarını önlemeye yönelik olduğu, üreticilerin hammadde hareketleri ve bu hammaddelerden üretilecek ürünlerin takibi suretiyle faaliyet alanı olan yaprak sigara kağıdı dışında üretim yasağı getirilerek tütün piyasası güvenliğinin sağlanmasını ve yasa dışı ticaretin önlenmesini amaçladığı anlaşılan dava konusu kurallarda hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Yönetmeliğin 12. maddesinin 11. fıkrasının incelenmesi:
Anılan Yönetmeliğin davacı tarafından iptali istenilen “Piyasaya arz izni” başlıklı 12. maddesinin 11. fıkrasında, “Yaprak sigara kağıdı, birim paketleri içinde 25, 50, 75 ve 100 adet yaprak sigara kağıdı bulunacak şekilde, grupmanlarda ise defter tipi yaprak sigara kağıdında 90 adet diğer tip yaprak sigara kağıtlarında 50 adet birim paket bulunacak şekilde piyasaya arz edilir.” kuralı yer almaktadır.
Bahse konu 11. fıkra uyarınca, üretimi gerçekleştirilen yaprak sigara kağıtları 25, 50, 75 ve 100 adedi içeren birim paketlerden oluşturulabilecek; grupman olarak ise, defter tipinde 90 adet; diğer tiplerde 50 adet birim pakete yer verilebilecektir.
Anılan düzenlemeyle, Kurul tarafından, yaprak sigara kağıdının piyasaya arzına yönelik belirli bir standart getirildiği, bu tür bir belirlemenin yaprak sigara kağıdının ticaretine yönelik olduğu ve 4733 sayılı Kanun’un aktarılan 9. maddesi uyarınca, tütün piyasasının iç ve dış ticaretinin düzenlenmesine yönelik olduğu, kanunla Kurul’a verilen düzenleme yetkisi kapsamında grupmana yönelik belirli bir ölçü getirildiği, bu yönde bir standart oluşturulmasının Kurumun sahip olduğu denetim yetkisinin etkin kullanılabilmesine yönelik olduğu anlaşıldığından anılan Yönetmeliğin dava konusu 12. maddesinin 11. fıkrasında hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Yönetmeliğin 13. maddesinin 3. fıkrasının incelenmesi:
Yönetmeliğin iptali istenilen “Piyasaya arz izni güncellemesi” başlıklı 13. maddesinin 3. fıkrasında, “Ayırt edici ibare, en fazla bir öğeden oluşur.” kuralına yer verilmiştir.
Bahse konu 3. fıkra uyarınca, üretimi gerçekleştirilen yaprak sigara kağıtlarında ayırt ediciliği sağlamak üzere en fazla bir öğeye yer verilebilecektir. Ayırt ediciliği sağlamak üzere tek öğe ile sınırlandırmaya yönelik düzenleme, yaprak sigara kağıdının paket ve grupmanı bakımından oluşturulan standardın devamı niteliğinde olup, ürünlere yeni unsurlar eklendikçe Kurum’un denetime yönelik etkinliğinin olumsuz yönde etkileneceğinde kuşku bulunmamaktadır.
Bu itibarla, tütün ve tütün mamulleri piyasası ile ilgili düzenlemeler yapma yetkisine sahip olan davalı idarenin, bu yetkisini kullanmak suretiyle, ilgili bulunduğu sektörde, tütün tüketiminden kaynaklanan kamusal, toplumsal ya da tıbbî nitelikteki her türlü zararlı etkilerle, tütün mamullerinin tüketimini teşvik eden unsurları önlemek ve piyasa denetiminde etkinliği sağlamak amacıyla getirilen dava konusu Yönetmelik düzenlemesinde hukuka aykırılık görülmemiştir.
Yönetmeliğin 23. maddesinin 8. fıkrasının incelenmesi:
Anılan Yönetmeliğin davacı tarafından iptali istenilen “Başvuru uygunluk belgesi ve satış bedellerinin belirlenmesi” başlıklı 23. maddesinin 8. fıkrasında, “16. maddenin dördüncü fıkrası kapsamında verilen satış hizmet bedeli olarak, her bin adet yaprak sigara kağıdı için elli kuruş satış hizmet bedeli alınır.” kuralı yer almaktadır.
Dava konusu Yönetmeliğin “Bandrol uygulaması ve satış hizmet bedeli” başlıklı 16. maddesinin 4. fıkrasında, satış hizmet bedelinin, ithal edilen hammadde ve mamuller için verilen hizmetleri, üretimde kullanılan hammaddelere ilişkin düzenleme hizmetleri, piyasa gözetim ve denetim hizmetleri, üretimin kontrol ve gözetim hizmetleri, üretim ve piyasaya arz aşamalarında yürütülen her türlü gözetim ve denetim hizmetleri, tüketicilerin bilgilendirilmesi ve eğitim hizmetleri, sektörde yer alan firmalara yönelik bilgilendirme hizmetleri, sektörle ilgili araştırma geliştirme hizmetleri ve Kurum genel giderlerinden sektöre düşen pay karşılığı belirlenen bedel toplamından oluştuğu belirtilmiştir.
Yönetmeliğin 23. maddesinin iptali istenilen 8. fıkrası ile, satışa konu edilen her bin adet yaprak sigara kağıdı için bu işlemi gerçekleştiren üretici/satıcı tarafından Kurum’a 0,50-TL satış hizmet bedeli ödenmesi öngörülmüştür.
Anayasa’nın 73. maddesinin 3. fıkrasında, vergi, resim, harç ve benzeri malî yükümlülüklerin kanunla konulacağı, değiştirileceği veya kaldırılacağı belirtilmiştir. Öğreti ve uygulamada “verginin yasallığı” ilkesi olarak adlandırılan bu ilkeye göre vergi, resim harç ve benzeri bütün yükümlülüklerin kanunla düzenlenmesi zorunludur. Vergilendirme yetkisinin sınırlandırılmasının en temel araçlarından birisi olan verginin yasallığı ilkesi, keyfî ve takdirî şekilde kişiler hakkında mali yükümlülük getirilmesini önleyerek, kişilerin mali hak ve hürriyetlerini devlete karşı korumaktadır. Bu kapsamda vergide yasallık ilkesi, kamu gücüne dayalı olarak getirilen bütün mali yükümlülükleri kapsamaktadır.
4733 sayılı Kanun’un 5. maddesinde, mamul üretimi, satışı ve uygunluk belgesi başına alınacak tutar Kurumun gelirleri arasında sayılmış; Yaprak Sigara Kağıdı Üretimi ve Ticaretine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin 16. maddesinde, üretim ve piyasaya arz aşamalarında yürütülen her türlü gözetim ve denetim hizmetlerinden kaynaklanan bedel satış hizmet bedeli olarak tanımlanmıştır.
Aktarılan anayasal ilkeler, 4733 sayılı Kanun’un Kurum gelirlerini düzenleyen maddesi ve ilgili Yönetmelik kuralı birlikte değerlendirildiğinde, davacı tarafından iptali istenilen 23. maddenin 8. fıkrasında her bin adet yaprak sigara kağıdı için alınması öngörülen elli kuruş satış hizmet bedelinin 4733 sayılı Kanun’un 5. maddesinden kaynaklandığı, kanunda belirtilen bu gelir kaynağının Yönetmeliğin aktarılan 16. maddesinin 4. fıkrasında açık ve anlaşılır tanımına yer verilerek somutlaştırıldığı, verginin yasallığı ilkesini ihlâl eden bir yönü bulunmadığı, bin adet üzerinden hesaplanmak suretiyle söz konusu bedelin ölçülü bir şekilde belirlendiği anlaşıldığından, Kurum tarafından yerine getirilen üretim ve piyasaya arz aşamalarında yürütülen her türlü gözetim ve denetim hizmetlerinden kaynaklanan satış hizmet bedelini düzenleyen dava konusu Yönetmelik kuralında hukuka aykırılık bulunmamaktadır.

KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. DAVANIN REDDİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam …-TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,
3. Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca …-TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,
4. Posta giderleri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu’na temyiz yolu açık olmak üzere, 14/04/2022 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.