Danıştay 2. Daire Başkanlığı         2017/1274 E.  ,  2022/984 K.
T.C.
D A N I Ş T A Y
İKİNCİ DAİRE
Esas No : 2017/1274
Karar No : 2022/984

DAVACI : …
VEKİLİ : …

DAVALI : … Bakanlığı
VEKİLLERİ : Hukuk Müşaviri …
Hukuk Müşaviri …

DAVANIN KONUSU : İstanbul Bağcılar Eğitim ve Araştırma Hastanesine eş mazereti nedeniyle atanarak uzman doktor olarak görev yapan davacı tarafından, mazeretinin “öğrenim durumu” olarak değiştirilmesi ve anılan hastanedeki görevine devam etmesinin sağlanması isteğiyle yapılan başvurunun reddine ilişkin … günlü, … sayılı Türkiye Kamu Hastaneleri Kurumu işlemi ile 26/03/2013 günlü, 28599 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Sağlık Bakanlığı ve Bağlı Kuruluşları Atama ve Yer Değiştirme Yönetmeliğinin, 04/04/2015 günlü, 29316 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Yönetmelik ile değişik 16. maddesinin 3. fıkrasının iptali istenilmektedir.

DAVACININ İDDİALARI :
Davacı tarafından; İstanbul Üniversitesi Aziz Sancar Deneysel Tıp Araştırma Enstitüsünde Sinirbilim Anabilim Dalında İleri Nörolojik Bilimler doktora programı öğrencisi olduğu,
Sağlık Bilimleri Üniversitesi İstanbul Bağcılar Eğitim ve Araştırma Hastanesinde, eş durumu mazeretine istinaden görev yaptığı, 54. Dönem devlet hizmet yükümlülüğü kurasında eş durumu mazereti bildiriminde bulunduğu, talebinin reddedilmesi üzerine açtığı dava sonucunda İdare Mahkemesince verilen iptal kararı uyarınca İstanbul Üniversitesi Cerrahpaşa Tıp Fakültesi Enfeksiyon Hastalıkları ve Klinik Mikrobiyoloji Anabilim Dalında araştırma görevlisi olarak görev yapan eşinin bulunduğu İstanbul iline atanabildiği,
Öğrenim durumundan dolayı atama talebinin reddedilmesinin Anayasanın 10/1. maddesinde yer alan eşitlik hükmüne ve 42. maddesinde yer alan eğitim ve öğrenim hakkına aykırı olduğu,
Sağlık ile ilgili bir alanda öğrenim görenlere tanınan yer değişikliği hakkından stratejik personelin yararlanamayacağına ilişkin düzenlemenin Devlet Memurları Kanunu’na uygun olmadığı,
Sağlık Bakanlığınca stratejik personel olarak tanımlanan bir personelin, sağlık alanında ve çalıştığı bilimsel alanla ilgili olmasına rağmen bu alanda eğitim almasına engel oluşturan dava konusu düzenleme ile bu düzenlemeye dayalı olarak tesis edilen işlemde hukuka uyarlık bulunmadığı ileri sürülmektedir.

DAVALI İDARENİN SAVUNMASI :
Davalı idarece; davacının uzman doktor unvanlı bir personel olması ve bu yönüyle Sağlık Bakanlığı ve Bağlı Kuruluşları Atama ve Yer Değiştirme Yönetmeliği uyarınca, “stratejik personel” olarak kabul edilmesi nedeniyle öğrenim durumu mazeretiyle atanma talebinin kabulünün mümkün olmadığı,
Devlet için Anayasal bir görev olan, sağlık hizmetlerinin tüm yurtta sunumunun önündeki zorluklar ve ihtiyaç durumu göz önüne alınarak Yönetmelik değişikliklerinin yapıldığı,
Stratejik personel uygulaması ile zaman içinde sağlık hizmetlerinin sunumunun iyileştirildiği, hem daha iyi noktalara gelmek hem de gelinen noktayı korumak için uygulamanın devam etmesi gerektiği,
Dava konusu Yönetmeliğin, 657 sayılı Kanun’a, 3359 sayılı Kanun’a ve Genel Yönetmeliğe uygun olduğu,
Genel Yönetmelikte öğrenim durumu mazeretine yer verilmemesine rağmen, dava konusu Yönetmelikte belli koşulları sağlayanlar için öğrenim durumu mazeretine yer verildiği,
Eğitim hakkının korunması gerekçesiyle idareden, atamaya ilişkin bütün işlemlerde personelin eğitim mazeretlerini kayıtsız şartsız karşılamasının beklenmesinin, idarenin üstlendiği kamu hizmetinin yürütülmesini imkânsız hale getireceği,
Stratejik personel kavramının ortaya çıkarılış amacı olan, kısıtlı hekim kapasitesi içerisinde sağlık hizmetlerinin etkin bir planlama sistemi uygulanarak tüm vatandaşlara eşit bir şekilde sunulmasının sağlanması amacının gerçekleştirilmesine hizmet eden dava konusu düzenlemede ve bu düzenlemeye dayalı olarak tesis edilen işlemde kamu yararı ve hizmet gerekleri bakımından hukuka aykırılık bulunmadığı savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : Yasal dayanaktan yoksun bulunan davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI : …
DÜŞÜNCESİ : İstanbul Bağcılar Eğitim ve Araştırma Hastanesine eş mazereti nedeniyle atanarak uzman doktor olarak görev yapan davacı tarafından, mazeretinin “öğrenim durumu” olarak değiştirilmesi ve anılan Hastanedeki görevine devam etmesinin sağlanması istemiyle yapılan başvurunun reddine dair … günlü, … sayılı Türkiye Kamu Hastaneleri Kurumu işlemi ile 26/03/2013 günlü, 28599 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Sağlık Bakanlığı ve Bağlı Kuruluşları Atama ve Yer Değiştirme Yönetmeliğinin, 04/04/2015 günlü, 29316 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Yönetmelik ile değişik 16. maddesinin 3. fıkrasının iptali istenilmektedir.
657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun “Yer değiştirme suretiyle atanma” başlıklı 72. Maddesinde, kurumlarda yer değiştirme suretiyle atanmaların, hizmetlerin gereklerine, özelliklerine, Türkiyenin ekonomik, sosyal, kültürel ve ulaşım şartları yönünden benzerlik ve yakınlık gösteren iller gruplandırılarak tespit edilen bölgeler arasında adil ve dengeli bir sistem içinde yapılacağı; aynı maddenin son fıkrasında da, yer değiştirme ile ilgili atama esaslarının Devlet Personel Başkanlığınca hazırlanacak bir yönetmelikle belirleneceği kurala bağlanmıştır.
657 sayılı Kanuna dayanılarak çıkarılan Devlet Memurlarının Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmeliğin 9. maddesinde, ”…Devlet Memurlarının dengeli bir şekilde dağılımını sağlamak için öğrenimi, uzmanlığı, iş tecrübesi, mesleki bilgisi gibi özellikleri ile boş kadro durumu gözönünde bulundurularak kurumlarınca hazırlanan bir plan dahilinde yapılır.” kuralı yer alırken “Aile Birliği Mazeretine Bağlı Yer Değişikliği” başlıklı 14.maddesinin son fıkrasında, ”Genel sağlık bakımından önemi haiz sağlık personeli hakkında özel yönetmelikte düzenleme yapılması kaydıyla birinci fıkranın (d) bendine ilişkin farklı usul ve esaslar belirlenebilir.” hükmüne yer verilmiştir.
3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu’nun 3. maddesinin (c) fıkrasında, ”Bütün sağlık kurum ve kuruluşları ile sağlık personelinin ülke sathında dengeli dağılımı ve yaygınlaştırılması esastır.” hükmü yer almış; aynı maddenin (g) fıkrasında ise, Sağlık Bakanlığı’nın sağlık ve yardımcı sağlık personelinin yurt düzeyinde dengeli dağılımını sağlamak üzere istihdam planlaması yapacağı hükmü öngörülmüştür.
İdarelerin ilgili mevzuatla kendisine verilmiş olan görev ve yetkilerini, istenilen amaç ve seviyede yerine getirebilmek amacıyla, örgütsel yapısı içerisinde barındırdığı ve/veya görev vermek isteği personelini, sistematik bir yapı çerçevesinde, hukukun genel ilkeleri içerisinde kalmak suretiyle sevk ve idare edebileceği ve bu konuda gerekli düzenlemeleri de gerçekleştirebileceği tabii olup, bu husus idare hukukun genel kabul görmüş yerleşik ilkelerindendir.
Sağlık Bakanlığı ve Bağlı Kuruluşları Atama ve Yer Değiştirme Yönetmeliği’nin “İsteğe bağlı yer değiştirme” başlıklı 16. maddesinin 2. fıkrasının (g) bendinde, sağlık ile ilgili bir alanda en az iki yıllık öğrenim gördüğünü belgelendirmesi hâlinde, öğrenim süresi ile sınırlı olmak kaydıyla, öğrenim gördüğü yere, bir defaya mahsus olmak üzere atanabileceği öngörülmüş olup anılan maddenin 3. fıkrasında ise, stratejik personelin yer değiştirme taleplerinde bu maddenin ikinci fıkrasının (g) bendi hükümlerinin uygulanmayacağı kuralına yer verilmiştir.
Anılan Yönetmeliğin 4. maddesinin 1. fıkrasının (m) bendinde yer alan “stratejik personel” kavramının ortaya çıkarılış amacı, kısıtlı sağlık personeli kapasitesi içerisinde sağlık hizmetlerinin etkin bir planlama sistemi uygulanarak tüm vatandaşlara eşit bir şekilde sunulmasının sağlanması olduğundan, dava konusu yapılan düzenlemede kamu yararı ve hizmet gerekleri bakımından hukuka aykırılık görülmemiştir.
İstanbul Bağcılar Eğitim ve Araştırma Hastanesine eş mazereti nedeniyle atanarak uzman doktor olarak görev yapan davacının mazeretinin “öğrenim durumu” olarak değiştirilmesi ve anılan Hastanedeki görevine devam etmesinin sağlanması istemiyle yapılan başvurunun reddine dair bireysel işlemin de, işlemin tesis olunduğu tarihte yürürlükte bulunan yasal düzenlemelere göre hukuka aykırı olmadığı sonucuna varılmıştır.
Açıklanan nedenle davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İkinci Dairesince; Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

MADDİ OLAY :
İstanbul Bağcılar Eğitim ve Araştırma Hastanesine eş mazereti nedeniyle atanarak uzman doktor olarak görev yapan davacı tarafından, mazeretinin “öğrenim durumu” olarak değiştirilmesi ve anılan hastanedeki görevine devam etmesinin sağlanması isteğiyle yapılan başvurunun reddine ilişkin … günlü, … sayılı Türkiye Kamu Hastaneleri Kurumu işlemi ile 26/03/2013 günlü, 28599 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Sağlık Bakanlığı ve Bağlı Kuruluşları Atama ve Yer Değiştirme Yönetmeliğinin (02/03/2018 günlü, 30348 günlü Resmi Gazetede yayımlanan Yönetmelik ile bu Yönetmeliğin adı Sağlık Bakanlığı Atama ve Yer Değiştirme Yönetmeliği şeklinde değiştirilmiştir.), 04/04/2015 günlü, 29316 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Yönetmelik ile değişik “İsteğe bağlı yer değiştirme” başlıklı 16. maddesinin 3. fıkrasında yer alan “Stratejik personelin yer değiştirme taleplerinde bu maddenin ikinci fıkrasının (g) bendi hükümleri uygulanmaz.” hükmünün iptali istemiyle görülmekte olan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.

İNCELEME VE GEREKÇE :
İlgili Mevzuat:
Anayasa’nın “Sağlık hizmetleri ve çevrenin korunması” başlıklı 56. maddesinde; “Herkes, sağlıklı ve dengeli bir çevrede yaşama hakkına sahiptir… Devlet, herkesin hayatını, beden ve ruh sağlığı içinde sürdürmesini sağlamak; insan ve madde gücünde tasarruf ve verimi artırarak, işbirliğini gerçekleştirmek amacıyla sağlık kuruluşlarını tek elden planlayıp hizmet vermesini düzenler… Devlet, bu görevini kamu ve özel kesimlerdeki sağlık ve sosyal kurumlarından yararlanarak, onları denetleyerek yerine getirir…” kuralı yer almaktadır.
3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu’nun “Temel Esaslar” başlıklı 3. maddesinin (c) bendinde; “Bütün sağlık kurum ve kuruluşları ile sağlık personelinin ülke sathında dengeli dağılımı ve yaygınlaştırılması esastır. Sağlık kurum ve kuruluşlarının kurulması ve işletilmesi bu esas içerisinde Sağlık Bakanlığınca düzenlenir.” hükmü yer almıştır. Aynı Kanun’un Ek 3. maddesinde; “İlgili mevzuata göre yurt içinde veya yurt dışında öğrenimlerini tamamlayarak tabip, uzman tabip ve yan dal uzmanlık eğitimini tamamlayarak uzman tabip unvanını kazananlar, her eğitimleri için ayrı ayrı olmak kaydı ile Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı tarafından hazırlanan İlçelerin Sosyo-Ekonomik Gelişmişlik Sıralamasında yer alan ….. Gün, Sağlık Bakanlığı veya Sağlık Bakanlığınca uygun görülen diğer kuruluşlarda Devlet memuru veya ilgililerin talebi halinde 10/07/2003 tarihli ve 4924 sayılı Kanuna tâbi sözleşmeli sağlık personeli olarak Devlet hizmeti yapmakla yükümlüdürler…” hükmüne yer verilmek suretiyle belirli şartları haiz hekimlere Devlet hizmeti yükümlülüğü getirilmiştir.
657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun “Yer değiştirme suretiyle atanma” başlıklı 72. maddesinde, kurumlarda yer değiştirme suretiyle atanmaların, hizmetlerin gereklerine, özelliklerine, Türkiyenin ekonomik, sosyal, kültürel ve ulaşım şartları yönünden benzerlik ve yakınlık gösteren iller gruplandırılarak tespit edilen bölgeler arasında adil ve dengeli bir sistem içinde yapılacağı; aynı maddenin son fıkrasında da, yer değiştirme ile ilgili atama esaslarının Devlet Personel Başkanlığınca hazırlanacak bir yönetmelikle belirleneceği kurala bağlanmıştır.
657 sayılı Kanun’a dayanılarak çıkarılan ve 19/04/1983 günlü, 83/6525 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan Devlet Memurlarının Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmelikte, sağlık, aile birliği ve can güvenliği mazereti nedeniyle yer değişikliği düzenlenmiş olup, öğrenim mazeretine yer verilmemiştir.
Aynı Yönetmeliğin “Özel Yönetmelikler” başlıklı 28. maddesinde; “Kurumlar bu Yönetmeliğin yürürlüğe girdiği tarihten itibaren 6 ay içinde halen görevde bulunan memurların geçmiş hizmetlerinin bu Yönetmelik çerçevesinde nasıl değerlendirileceğini ve bu Yönetmeliğin çeşitli maddelerinde kurumlarca tesbiti öngörülen diğer hususları kapsayan özel Yönetmeliklerini Devlet Personel Dairesinden olumlu görüş alınmak sureti ile çıkarırlar. Özel Yönetmeliklerde bu Yönetmeliğe aykırı hükümler yer alamaz….”, 30/06/2014 günlü, 2014/6578 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı Eki Yönetmeliğin 12. maddesi ile eklenen Geçici 5. maddede de, “Kamu kurum ve kuruluşları bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten itibaren altı ay içinde yönetmeliklerini bu Yönetmeliğe uygun hale getirirler. Bu süre içerisinde kamu kurum ve kuruluşlarının yönetmeliklerinin bu Yönetmeliğe aykırı olmayan hükümlerinin uygulanmasına devam edilir.” düzenlemeleri yer almıştır. (Ek Yönetmelik 16/08/2014 günlü, 29090 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak, aynı tarihte yürürlüğe girmiştir.)
657 sayılı Devlet Memurları Kanunu, 3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu’nun Ek 1 inci maddesi ve Devlet Memurlarının Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmeliğe dayanılarak, sağlık hizmetlerinin yurt genelinde etkin ve verimli bir şekilde yürütülebilmesi için Sağlık Bakanlığı ve bağlı kuruluşlarında görev yapan sağlık hizmetleri ve yardımcı sağlık hizmetleri sınıfı personelinin atama ve yer değiştirmelerine ilişkin usul ve esasları düzenlemek amacıyla hazırlanan Sağlık Bakanlığı ve Bağlı Kuruluşları Atama ve Yer Değiştirme Yönetmeliği, 26/03/2013 günlü, 28599 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe konulmuştur.
Dava konusu işlem tarihi itibarıyla Sağlık Bakanlığı ve Bağlı Kuruluşları Atama ve Yer Değiştirme Yönetmeliğinin “Tanımlar” 4. maddesinin 1. fıkrasının (m) bendinde, “Stratejik personel”, “Tıpta ve diş hekimliğinde uzmanlık eğitimi mevzuatına göre uzman olmuş uzman tabip, uzman (TUTG) ve tabip unvanındaki personel” olarak tanımlanmış (dava açma tarihi itibarıyla söz konusu maddede değişiklik yapılarak stratejik personel tanımı genişletilmiştir.) olup, “İsteğe bağlı yer değiştirme” başlıklı 16. maddesinin ikinci fıkrasının (g) bendinde, “Standardın uygun olması kaydıyla bu Yönetmeliğin puan, süre ve dönem ile ilgili hükümlerine bağlı kalmaksızın sağlık ile ilgili bir alanda en az iki yıllık öğrenim gördüğünü belgelendirmesi hâlinde, öğrenim süresi ile sınırlı olmak kaydıyla, öğrenim gördüğü yere bir defaya mahsus olmak üzere atanabilir.” hükmüne (dava açma tarihi itibarıyla ”iki yıllık” ibaresi ”dört yıllık örgün” şeklinde değiştirilmiştir.); aynı maddenin üçüncü fıkrasında, “Stratejik personelin yer değiştirme taleplerinde bu maddenin ikinci fıkrasının (g) bendi hükümleri uygulanmaz.” hükmüne yer verilmiştir.

Dava konusu düzenlemenin incelenmesi :
Genel Yönetmelikte eş, sağlık ve can güvenliği durumları özür grupları olarak belirlenmiş ve öğrenim durumu atamalarda gözetilecek bir özür durumu olarak kabul edilmemiş olduğu halde, dava konusu Yönetmelik, stratejik personel dışındaki personelin sağlıkla ilgili bir alanda en az iki yıllık (dava açma tarihi itibarıyla ”dört yıllık örgün”) öğrenim gördüğünü belgelendirmesi halinde belli koşullarla öğrenim gördüğü yere atanmasına olanak tanımıştır.
Anayasanın 42. maddesinde herkesin eğitim ve öğrenim hakkı ile ilgili genel ilkeler belirlenmiş olmakla birlikte; hukuki statüleri 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu, özel yasalar ve kurumsal nitelikte yasa ve yönetmeliklerle düzenlenmiş olan kamu görevlilerinin bu statüde kaldıkları sürece, görevlerine ilişkin olarak, öncelikle söz konusu yasa ve yönetmelikte düzenlenmiş bulunan kurallara uymakla, bu kuralların ve kamu hizmetinin gereklerine uygun davranmakla yükümlü olduklarının kabulü gerekir. Aksi halin, yani statünün gereklerinin ikinci sıraya alınmasının, kamu hizmetlerini yürütmek amacı ile kurulmuş olan kamu kurumlarının görevlerini yerine getirmekte zorlanmalarına, giderek görevlerini aksatmalarına neden olabileceği ve personel istihdamı konusunda genel kabul görmüş belirli ilkelerin (örneğin coğrafi bölge esası, ihtiyaca göre istihdam, personelin birimler arasında dengeli dağılımı gibi) uygulanmasını engelleyeceği açıktır.
Belirtilen hukuki durum karşısında, personelin hizmet bölgelerinde dengeli dağılımının sağlanması ve sağlık hizmetlerinin aksamadan yürütülmesinin zorunlu olduğu açıktır.
Stratejik personelin öğrenim durumu nedeniyle atanma taleplerinde, dava konusu Yönetmeliğin kapsamında bulunan stratejik personel dışındaki diğer personele uygulanan kuralların uygulanmayacağının öngörülmesine ilişkin 16. maddenin üçüncü fıkrasında yer alan düzenlemenin; Yönetmeliğin 4. maddesinin 1. fıkrasının (m) bendinde yer alan “stratejik personel” kavramının ortaya çıkarılış amacı olan, kısıtlı sağlık personeli kapasitesi içerisinde sağlık hizmetlerinin etkin bir planlama sistemi uygulanarak tüm vatandaşlara eşit bir şekilde sunulmasının sağlanması amacının gerçekleştirilmesine hizmet etmekte olması göz önüne alındığında, kamu yararı ve hizmet gerekleri bakımından hukuka uygun bir düzenleme niteliğinde olduğu sonucuna ulaşılmaktadır.

Dava konusu bireysel işlemin incelenmesi :
İstanbul Bağcılar Eğitim ve Araştırma Hastanesinde Tıbbi Patoloji Uzman Tabibi olarak görev yapan ve stratejik personel olan davacı hakkında, yukarıda açıklanan gerekçelerle kamu yararı ile hizmet gerekleri bakımından hukuka uygun bulunan düzenlemeye dayalı olarak tesis edilen bireysel işlemde de hukuka aykırılık görülmemiştir.

KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. DAVANIN REDDİNE,
2. Aşağıda dökümü yapılan …-TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,
posta pulu ücretinden eksik yatırılan … TL’nin davacıya tamamlattırılmasına,
3. Kararın verildiği tarihte yürürlükte olan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca belirlenen …-TL vekalet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,
4. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu’na temyiz yolu açık olmak üzere, 02/03/2022 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.