Danıştay 12. Daire Başkanlığı         2018/3714 E.  ,  2021/6173 K.
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONİKİNCİ DAİRE
Esas No : 2018/3714
Karar No : 2021/6173

TEMYİZ İSTEMİNDE BULUNAN TARAFLAR :
1- (DAVACI) : …
VEKİLİ : Av. …

2- (DAVALI) : … Bakanlığı…
VEKİLİ : Hukuk Müşaviri Av. …

İSTEMİN KONUSU : … İdare Mahkemesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının taraflarca aleyhe olan kısımlarının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Çalışma ve Sosyal Güvenlik Eğitim ve Araştırma Merkezi Başkanlığında … olarak görev yapan davacı tarafından, ek ders ücretlerinin yersiz ödendiğinden bahisle çıkarılan 38.554,92-TL borcun bildirimine dair işlemin iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: … İdare Mahkemesince; kurs, seminer gibi eğitim faaliyetlerinde görev alan personele 7460 sayılı Çalışma ve Sosyal Güvenlik Eğitim ve Araştırma Merkezi Teşkilat Kanunu’nun 16. maddesine göre ödeme yapılamayacağı, söz konusu hükmün kurum dışından gelen eğiticilere ilişkin olduğu, kurum içinden görevlendirilen eğiticilere ise 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 176. maddesinde öngörülen esaslara göre ödeme yapılması gerektiğinden, fazladan ödeme yapıldığı, yeniden yapılacak değerlendirmede davacıya çıkartılan borçtan 657 sayılı Kanun’un 176. maddesine göre yapılması gereken miktar düşülerek borç çıkartma işlemi yapılması gerektiği gerekçesiyle dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.

TARAFLARIN İDDİALARININ ÖZETİ :
1- Davacı tarafından, iptali talep edilen işlemin, borç bildirimi işlemi olmayıp Çalışma ve Sosyal Güvenlik Merkezi Eğitim ve Araştırma Merkezi (ÇASGEM)’nde verdiği eğitimler karşılığında kendisine ödenen ücret ödemelerinin iadesine dair tesis edilen işlem olduğu, kesin ve yürütülmesi gereken bir idari işlem söz konusu olup idari davaya konu edilmesinde hukuki bir engel bulunmadığı, davaya konu eğitimlerin 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 89. maddesi kapsamında verilmediği, dolayısıyla söz konusu ders ücretlerinin 657 sayılı Kanun’un 176. maddesine göre ödenmesinde hukuka uygunluk olmadığı, dava konusu eğitimlerin hizmet içi eğitim olmadığı, dava konusu ders ücreti ödemelerinin yapılmasını sağlayan işlemlerin yok hükmünde olmadığı gibi sakatlık halinin de mevcut olmadığı, borç çıkarma işleminin idarenin teamüllerine aykırı olup, ödemelerin yapılmasında açık, kolay ve anlaşılabilir bir yanılgı halinin söz konusu olmadığı, mevzuatta olmayan bir ücret ödemesinin söz konusu olmadığı, ders ücreti ödemeleri açısından kamu zararının söz konusu olmadığı, davacının da ödemelerin yapılmasında kasıt, kusur ve ihmalinin bulunmadığı, yapılan ödemelerde zamanaşımı olduğu, idari dava açma süresi olan altmış (60) günlük süre içerisinde geri istenebileceği, Mahkeme tarafından bu hususun değerlendirilmediği, bu nedenlerle Mahkeme kararının gerekçesinin düzeltilerek onanması gerektiği ileri sürülmüştür.
2- Davalı idare tarafından, Bakanlık İş Teftiş Kurulu Başkanlığınca düzenlenen … tarih ve … sayılı idari inceleme raporunda; ÇASGEM’de görev yapan ve belgelendirme eğitimlerinde eğiticilik yapan davacıya söz konusu ders ücretlerinin ödenemeyeceğinin belirtildiği, iş müfettişi tarafından düzenlenen … tarih ve … sayılı raporda; ÇASGEM’de düzenlenen eğitimlerde Merkez personeline 657 sayılı Kanun ve ilgili mevzuatla belirlenen miktarlardan fazla tutarlarda ders ücreti ödenmesinin mevzuata aykırı olduğu ve tahsilinin gerektiğinin belirtildiği, davaya konu edilen borç bildirimi ve tebliğ belgesinin davacı adına fazla yapılan ödemenin rızaen ödenmediği takdirde genel hükümler uygulanmak suretiyle tahsili yoluna gidileceğini belirten bir bildirim olmakla ödemeye çağrı niteliğinde olduğu, dolayısıyla idari davaya konu edilemeyeceği ileri sürülmüş olmakla birlikte Mahkeme tarafından değerlendirmeye alınmadan dava konusu işlemin iptaline karar verildiği, Kamu Zararlarının Tahsiline İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik hükümleri uyarınca davacı tarafından rızaen ödeme yapılmadığından … Asliye Hukuk Mahkemesinin … Esas sayılı dosyasında alacak davası açıldığı, dava konusu borç bildirim yazısının tek başına hukuki sonuç doğuran bir işlem niteliği taşımadığı halde iptaline hükmedilmesinde hukuka uygunluk bulunmadığından Mahkeme kararının bozulması gerektiği ileri sürülmüştür.

TARAFLARIN SAVUNMALARININ ÖZETİ :
1- Davacı tarafından, belgelendirme eğitimlerinde görev alınmasının rızaya dayandığı, başkan yardımcılığı görevine başlamasından sonra idarenin sözleşme imzalamamasının idarenin dikkatsizliğine ve özensizliğine dayandığı, eğitim ücretlerinin iadesinin talep edilmesinin idari işlemlerdeki istikrar prensibine aykırı olduğu, idarenin idari inceleme raporlarını, ilgili Bakanlar Kurulu Kararı ve 7460 sayılı Kanun’un 16. maddesini, Mahkemeyi yanlış yönlendirmeye yönelik olarak yorumladığı, dava konusu işlemin kesin ve yürütülmesi gereken bir işlem olduğu, kamu zararının oluşmadığı, ücret iadesi hususunda idarenin haklı olduğunun varsayılması durumunda dahi söz konusu ücretlerin iadesinin her ücretin ödenme tarihinden itibaren 60 günlük süreye tabi olduğu savunulmaktadır.

2- Davalı idare tarafından, davacıdan mevzuata aykırı olarak ödendiği tespit edilen tutarların iadesine ilişkin bildirimde herhangi bir hukuka aykırılık bulunmadığı, açık hatalı ödemelerin Danıştay İçtihatları Birleştirme Kurulunun kamu personeline yapılan hatalı ödemelerle ilgili 22/12/1973 tarih ve E:1968/8, K:1973/14 sayılı kararına her zaman istirdat edilebileceği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ: …
DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin reddi ile usul ve yasaya uygun olan İdare Mahkemesi kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onikinci Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY :
Davacı, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Eğitim ve Araştırma Merkezi Başkanlığında başkan yardımcısı olarak görev yapmaktayken aynı zamanda belgelendirme eğitimlerinde eğiticilik görevini yerine getirmiştir.
Davacıya fazla ücret ödemesi yapıldığına dair iddiaların incelenmesi amacıyla Bakanlık makamının 01/07/2014 tarihli Oluru ile yapılan soruşturma sonucunda düzenlenen … tarih ve … sayılı İdari İnceleme Raporunda; “ÇASGEM’de düzenlenen eğitimlerde Merkez personeline 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu ve ilgili mevzuatla belirlenen miktarlardan fazla tutarlarda ders ücreti ödenmesinin mevzuata aykırı olduğu ve tahsilinin gerektiği, bahse konu raporda yer alan bu konunun ve diğer hususların uygulanması gerektiği” tespitlerine yer verilmesi üzerine, anılan rapor kapsamında davacının katıldığı eğitimler nedeniyle ders ücreti olarak davacıya ödenen 38.554,92-TL’nin yasal faiziyle birlikte iade edilmesinin istenilmesi üzerine bakılan dava açılmıştır.
Davalı idarece, davacı tarafından söz konusu tutarın rızaen ödememesi üzerine … Asliye Hukuk Mahkemesinin … Esas sayılı dosyasında kamu zararı nedeniyle alacak davası açıldığı anlaşılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT:
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 14. maddesinin üçüncü fıkrasının (d) bendinde; dava dilekçelerinin, idari davaya konu olacak kesin ve yürütülmesi gereken bir işlem olup olmadığı yönünden inceleneceği; aynı Kanun’un 15. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinde ise, kesin ve yürütülmesi gerekli nitelikte olmayan işlemlere karşı açılan davaların reddine karar verileceği kurala bağlanmıştır.
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun “Kamu zararı” başlıklı 71. maddesinde, kamu zararı, “kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunması” şeklinde tanımlanmış; kontrol, denetim, inceleme, kesin hükme bağlama veya yargılama sonucunda tespit edilen kamu zararının, zararın oluştuğu tarihten itibaren ilgili mevzuatına göre hesaplanacak faiziyle birlikte ilgililerden tahsil edileceği kurala bağlanmış; kamu zararının, bu zarara neden olan kamu görevlisinden veya diğer gerçek ve tüzel kişilerden tahsiline ilişkin usûl ve esasların, Maliye Bakanlığının teklifi üzerine Bakanlar Kurulu tarafından çıkarılacak yönetmelikle düzenleneceği belirtilmiştir.
Anılan Kanun hükmüne istinaden yürürlüğe konulan Kamu Zararlarının Tahsiline İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin 4. maddesinde, “Kamu zararı”, Mevzuata aykırı karar, işlem, eylem veya ihmal sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunmasıyla doğan zararı, “ilgili”, kendisine yersiz veya fazla ödeme yapılan gerçek ve/veya tüzel kişi; “sorumlu” ise, kamu zararının oluşmasına sebep olan kamu görevlisi olarak tanımlanmış; 6. maddesinin birinci fıkrasının (ğ) bendinde; Kamu zararının belirlenmesinde mevzuatta öngörülmediği halde ödeme yapılmasının esas alınacağı, 7. maddesinde; Kamu zararlarının 6. maddede belirtilen hususlar göz önünde bulundurulmak suretiyle, kontrol, denetim veya inceleme sonucunda tespit edilen kamu zararına ilişkin belgelerde, sorumlularla birlikte tahsil sürecine dahil edilecek ilgililerin de belirtileceği, bu belirlemenin yapılmadığı durumlarda, zararın tahsil sürecine dahil edilecek ilgililerin merkezde üst yönetici, taşrada ise idarenin en üst yöneticisi tarafından yaptırılacak inceleme ile belirleneceği, 8. maddesinde, tespit edilerek kamu idarelerine bildirilen kamu zararından doğan alacakların her biri için merkezde strateji geliştirme birimlerince, taşrada ise takibe yetkili birimce alacak takip dosyası açılacağı; 10. maddesinde, kamu zararından doğan alacakların, ilgililer ve sorumluların adreslerine tebliğ edileceği; bu tebligatta, borcun miktarı, sebebi, doğuş tarihi, faiz başlangıç tarihi, ödeme yeri, yedi günlük itiraz süresi, itiraz mercii belirtilerek, söz konusu tutarın tebliğ tarihinden itibaren bir ay içerisinde ödenmesinin istenileceği; söz konusu tebligata rağmen kamu zararı alacağının rızaen ödenmemesi halinde, takip dosyasının, alacağın hükmen tahsili için yetkili hukuk birimine gönderileceği; 12. maddesinde, tespit edilen kamu zararının, rızaen ve sulh yolu ile ödenmek, Borçlar Kanunu hükümlerine göre takas yapılmak veya 2004 sayılı Kanun hükümleri uygulanmak suretiyle tahsil edilebileceği kurallarına yer verilmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 2. maddesinde tanımlanan iptal davalarına, idarenin tek yanlı irade beyanıyla, kişilerin hukuksal durumlarında değişiklik meydana getiren etkili ve yürütülmesi zorunlu idari işlemler konu edilebilir.
Kesin ve yürütülmesi zorunlu olan ve idari davaya konu edilebilecek işlemler; idarenin kamu gücüne dayanarak, tek yanlı irade beyanıyla tesis ettikleri, hukuk düzeninde değişiklik yapan, başka bir ifadeyle ilgililerin hukukunu etkileyen işlemlerdir.
Yukarıda aktarılan Kanun ve Yönetmelik hükümlerinin birlikte değerlendirilmesinden; kontrol, denetim veya inceleme sonucunda tespit edilen kamu zararı alacaklarının, sorumlu ve ilgililerden, 2004 sayılı İcra ve İflas Kanunu hükümleri uyarınca tahsil edilebileceği sonucuna varılmaktadır.
İdari inceleme raporu ile tespit edilen kamu zararı alacaklarının, 2004 sayılı İcra ve İflas Kanunu hükümleri uyarınca davacıdan tahsil edilebileceği dikkate alındığında; davalı idarenin 2004 sayılı Kanun uyarınca ilamlı icra yoluna başvurmadan önce tesis ettiği, herhangi bir şekilde maaştan kesinti yapılacağı veya ödeme emri düzenleneceği yolunda uyarı içermeyen, hazırlık niteliğindeki dava konusu işlemin, 2577 sayılı Kanun’un 14. maddesinin üçüncü fıkrasının (d) bendinde belirtilen “idari davaya konu olacak kesin ve yürütülmesi zorunlu bir işlem” olmadığı sonucuna varıldığından, işbu davanın esasının incelenmesine hukuken olanak bulunmamaktadır.
Bu itibarla, İdare Mahkemesince, davanın incelenmeksizin reddine karar verilmesi gerekirken, işin esasına girilerek işlemin iptali yolunda verilen kararda usul hükümlerine uygunluk görülmemiştir.

KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Davacının temyiz isteminin reddine,
2. 2577 sayılı Kanun’un 49. maddesine uygun bulunan davalının temyiz isteminin kabulüne,
3. Dava konusu işlemin yukarıda özetlenen gerekçeyle iptaline ilişkin temyize konu … İdare Mahkemesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının BOZULMASINA,
4. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın anılan Mahkemeye gönderilmesine,
5. 2577 sayılı Kanun’un (Geçici 8. maddesi uyarınca uygulanmasına devam edilen) 54. maddesinin birinci fıkrası uyarınca bu kararın tebliğ tarihini izleyen 15 (onbeş) gün içerisinde kararın düzeltilmesi yolu açık olmak üzere, 25/11/2021 tarihinde oyçokluğuyla karar verildi.

(X) KARŞI OY :
Temyize konu İdare Mahkemesi kararının onanması gerektiği görüşüyle aksi yöndeki çoğunluk kararına katılmıyoruz.