Danıştay 10. Daire Başkanlığı         2017/2879 E.  ,  2022/3434 K.
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONUNCU DAİRE
Esas No : 2017/2879
Karar No : 2022/3434

DAVACI : … Odası
VEKİLİ : Av. …

DAVALI : … Bakanlığı / …
(… Bakanlığı)

DAVANIN_KONUSU : Yurt dışına çıkış yasağı konulmasını gerektiren vergi borcu tutarının 15.000,00 TL’den 25.000,00 TL’ye yükseltilmesine ilişkin 27/04/2006 tarihli ve 26151 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 439 Seri No’lu Tahsilat Genel Tebliği’nin iptali istenilmektedir.

DAVACININ_İDDİALARI : Davacı tarafından, davalı Bakanlığın parasal sınırları belirleyen söz konusu işleminin objektif ve hakkaniyete uygun olmadığı, parasal sınırların belirlenmesinde ne vergi istatistiklerinden, ne de yeniden değerleme gibi idarenin sair parasal tabanlı işlemlerinde temel ve yaygın uygulama alanı bulunan kriterlerden istifade edilmediği, ayrıca parasal sınırın olması gerekenin bir hayli altında belirlenmesi sebebiyle Anayasa’nın 23. maddesinde yer alan seyahat hürriyetine orantısız sınırlama getirildiği ve davaya konu düzenlemede hukuka uygunluk bulunmadığı ileri sürülerek iptaline karar verilmesi istenilmektedir.

DAVALININ_SAVUNMASI : Davalı idare tarafından, 5682 sayılı Pasaport Kanunu’nun 22. maddesinde, pasaport veya seyahat vesikası verilmemesi yaptırımı için vergi borcu olmasının yeterli görüldüğü, miktar itibarıyla bir sınır belirlenmediği, ülke ekonomisindeki gelişmeler ve bütçe gerekleri doğrultusunda yurt dışı çıkış yasağı için belirlenen sınırın belirli aralıklarla artırıldığı, davaya konu düzenlemede hukuka aykırılık bulunmadığı ileri sürülerek davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun bozma kararı doğrultusunda davaya konu düzenlemenin iptaline karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI : …
DÜŞÜNCESİ : Dava, 27/04/2006 tarih ve 26151 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 439 seri nolu Tahsilat Genel Tebliğinin iptali istemiyle açılmıştır.
5682 sayılı Pasaport Kanunu’nun 22. maddesinde, “Yurt dışına çıkmaları; … vergiden borçlu olduğu pasaport vermeye yetkili makamlara bildirilenlere pasaport veya seyahat vesikası verilmez… Birinci fıkrada yazılı makamlar tarafından pasaport verilmesi veya yurt dışına çıkması yasaklananlarla, yurtdışında kalmalarında genel güvenlik bakımından mahzur bulunduğu tespit edilenlerin süreleri dolan pasaportları yenilenmez, kendilerine Türkiye’ye dönmeleri için seyahat vesikası verilir…” hükmüne yer verilmiştir.
İptali istenen 439 Seri No’lu Tahsilat Genel Tebliğinde ise; “424 Seri No’lu Tahsilat Genel Tebliği ile 15 milyar Türk Lirası olarak belirlenen yurt dışına çıkış yasağı konulmasını gerektiren borç tutarı 25 bin Yeni Türk Lirasına yükseltilmiştir.
Buna göre, tebliğin yayımından itibaren 25 bin Yeni Türk Lirasının altında borcu bulunan mükellefler hakkında yurt dışına çıkış yasağı uygulanmayacak, diğer taraftan daha önce 25 bin Yeni Türk Lirasının altında borcu olup da haklarında yurt dışına çıkış yasağı konulmuş bulunanlar derhal tespit edilerek tahditlerinin kaldırılması yönünde emniyet müdürlüklerine bildirimde bulunulacak ve 395 Seri No’lu Tahsilat Genel Tebliğinde yapılan açıklamalara göre hareket edilecektir.” düzenlemesine yer verilmiştir.
395 seri nolu Tahsilat Genel Tebliğinde de, 5682 sayılı Pasaport Kanununun “Pasaport ve vesika verilmesi yasak olan haller” başlıklı 22 nci maddesinde, vergiden borçlu olduğu pasaport vermeye yetkili makamlara bildirilenlere, pasaport veyaseyahat vesikası verilmeyeceği, verilmişse geri alınacağı, bunların yurtdışına çıkışlarının engelleneceği yönünde hükme yer verilmiş, vergi borcu nedeniyle yurt dışına çıkış yasağı konulması yönündeki bu hükümle; mükelleflerin yükümlülüklerini zamanında yerine getirmelerinin sağlanması, amme alacağının tahsilinin güvence altına alınması ve tahsilatın hızlandırılmasının amaçlandığı belirtilmiştir.
Bu durumda; vergi borçları nedeniyle yurt dışına çıkışı yasaklanacak kişiler hakkında 395 seri nolu Tahsilat Genel Tebliğinde belirtilen hususlar ışığında yurt dışına çıkış yasağı konulmasını gerektiren borç tutarının 25 bin yeni Türk Lirasına yükseltilmesinde 56825 sayılı Pasaport Kanununun 22. Maddesine aykırı bir yönünün bulunmadığı anlaşılmıştır.
Açıklanan nedenlerle davanın reddinin uygun olacağı düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince, Dairemizin davanın reddi yolunda verilen 08/12/2009 tarih ve E:2006/2812, K:2009/10255 sayılı kararının, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu’nun 16/12/2013 tarih ve E:2010/1137, K:2013/4580 sayılı kararıyla bozulması üzerine yapılan inceleme sonucu, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
Dava, yurt dışına çıkış yasağı konulmasını gerektiren vergi borcu tutarının 15.000,00 TL’den 25.000,00 TL’ye yükseltilmesine ilişkin 27/04/2006 tarih ve 26151 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 439 Seri No’lu Tahsilat Genel Tebliği’nin iptali istemiyle açılmıştır.
Danıştay Onuncu Dairesi’nin 08/12/2009 tarih ve E:2006/2812, K:2009/10255 sayılı kararıyla dava reddedilmiş, bu karara karşı davacı tarafından yapılan temyiz başvurusu sonucunda Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu’nun 16/12/2013 tarih ve E:2010/1137, K:2013/4580 sayılı kararıyla anılan kararın bozulmasına karar verilmiştir. Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu’nun söz konusu kararına karşı davalı idare tarafından yapılan karar düzeltme başvurusu ise Kurul’un 19/04/2017 tarih E:2014/3857, K:2017/1690 sayılı kararıyla reddedilmiştir.
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 46. maddesinin 1. fıkrasında, Danıştay dava daireleri kararlarına karşı Danıştay’da temyiz yoluna başvurulabileceği; 2575 sayılı Danıştay Kanunu’nun 38. maddesinde, idari dava dairelerinden ilk derece mahkemesi olarak verilen kararların İdari Dava Daireleri Kurulunca temyizen inceleneceği; 2577 sayılı Kanun’un geçici 8. maddesi uyarınca uygulanmasına devam edilen 49. maddesinin 6. fıkrasında da, Danıştayın ilk derece mahkemesi olarak baktığı davaların temyizen incelenmesinde de bu maddenin 4’üncü fıkrası hariç diğer fıkraları kıyasen uygulanacağı kurala bağlanmış; böylece Danıştay dava dairelerine, ilk derece mahkemesi olarak verdikleri kararların temyizen bozulması halinde ısrar olanağı tanınmamıştır.
Buna göre, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu’nun bozma kararı üzerine yeniden bir karar verilmesi gerekmektedir.

İNCELEME VE GEREKÇE:
ESAS YÖNÜNDEN:
İlgili Mevzuat:
Anayasa’nın 23. maddesinin ilk halinde, “Herkes, yerleşme ve seyahat hürriyetine sahiptir. Yerleşme hürriyeti, suç işlenmesini önlemek, sosyal ve ekonomik gelişmeyi sağlamak, sağlıklı ve düzenli kentleşmeyi gerçekleştirmek ve kamu mallarını korumak;
Seyahat hürriyeti, suç soruşturma ve kovuşturması sebebiyle ve suç işlenmesini önlemek;
Amaçlarıyla kanunla sınırlanabilir.
Vatandaşın yurt dışına çıkma hürriyeti, ülkenin ekonomik durumu, vatandaşlık ödevi ya da ceza soruşturması veya kovuşturması sebebiyle sınırlanabilir.
Vatandaş sınır dışı edilemez ve yurda girme hakkından yoksun bırakılamaz.” hükmüne yer verilmiş iken, 03/10/2001 tarih ve 4709 sayılı Kanun’un 8. maddesiyle yapılan değişiklikle vatandaşın yurt dışına çıkma hürriyetini kısıtlayıcı nedenlerden sayılan “….ülkenin ekonomik durumu” ibaresi madde metninden çıkarılmış; aynı maddede 07/05/2010 tarih ve 5982 sayılı Kanun’un 3. maddesi ile yapılan düzenlemeyle “Vatandaşın yurt dışına çıkma hürriyeti, ancak suç soruşturması veya kovuşturması sebebiyle hâkim kararına bağlı olarak sınırlanabilir.” hükmü getirilmiştir.

Anayasa’nın 23. maddesinin madde gerekçesine bakıldığında; Danışma Meclisinin gerekçesinde 3. fıkra ile vatandaşa yurt dışına çıkma hürriyeti tanındığı, bu serbestinin hangi özel sebeplerle sınırlanabileceğinin gösterildiği, Anayasa Komisyonunun değişiklik gerekçesinde de maddedeki yurt dışına çıkma hürriyetini sınırlayan sebepler arasına, ülkenin dış ödemeler dengesi, döviz durumu gibi hususlar “ekonomik durum” kavramı içinde değerlendirilerek ve halen ülkenin ekonomik durumu göz önünde bulundurularak yurt dışına çıkma hürriyetine konulan sınırlamalar ve yapılan uygulamalar dikkate alınmak suretiyle “ülkenin ekonomik durumu”nun da ilave edildiği belirtilmiş; 03/10/2001 tarihli, 4709 sayılı Kanun’un 8. maddesi ile yapılan değişikliğin gerekçesi olarak, öngörülen değişiklik ile vatandaşların yurt dışına çıkma hürriyetine ülkenin ekonomik durumunun engel teşkil etmesine son verildiği ifade edilmiş; 12/09/2010 tarihli ve 5982 sayılı Kanun’un 3. maddesi ile yapılan değişikliğin gerekçesi olarak da, idare tarafından, vatandaşın yurt dışına çıkma hürriyetinin sınırlanmasına son verilmekte olduğu, yurt dışına çıkma hürriyetinin, sadece suç soruşturması veya kovuşturması sebebiyle ve hâkim kararına bağlı olarak sınırlandırılabilmesi ilkesinin benimsendiği vurgulanmıştır.
Söz konusu Anayasal düzenlemenin ve madde gerekçesinin tarihsel seyri göz önüne alındığında, vatandaşın yurt dışına çıkma hürriyetini kısıtlayan nedenler “ülkenin ekonomik durumu”, “vatandaşlık ödevi” ve “ceza soruşturması veya kovuşturması” şeklinde sıralanırken 2001 ve 2010 tarihli düzenlemelerden sonra bu sınırlamanın yalnızca “suç soruşturması veya kovuşturması” sebebiyle ve ancak hâkim kararı ile yapılabileceği kurala bağlanarak, hâkim kararı olmadan idarece vatandaşın yurt dışına çıkışına engel olunamayacağı kabul edilmiş, söz konusu değişikliklerle özgürlüklerin alanı genişletilmiştir.
Diğer yandan, Anayasanın 177. maddesinin (e) bendi uyarınca bir konuyu (açık ve ayrıntılı) düzenleyen Anayasa hükmünün doğrudan somut olaya uygulanabileceği kabul edilmiştir.
5682 sayılı Pasaport Kanunu’nun, dava konusu düzenleme tarihinde yürürlükte bulunan haliyle 3463 sayılı Kanun ile değişik 22. maddesi, 1. fıkrasında, “Yurt dışına çıkmaları; mahkemelerce yasaklananlara, memleketten ayrılmalarında genel güvenlik bakımından mahzur bulunduğu İçişleri Bakanlığınca tespit edilenlere, vergiden borçlu olduğu pasaport vermeye yetkili makamlara bildirilenlere pasaport veya seyahat vesikası verilmez… ” hükmüne yer verilmiştir.
Anılan hükümde yer alan “vergiden borçlu olduğu pasaport vermeye yetkili makamlara bildirilenlere” ibaresi, Anayasa Mahkemesi’nin 18/10/2007 tarih ve E:2007/4, K:2007/81 sayılı kararıyla; vergi borcu nedeniyle yurtdışına çıkış yasağı getirilebileceği kabul edilmekle birlikte, yasa koyucunun bu yöndeki düzenlemelerinin somut ve açık olması, keyfi uygulamalara neden olmamasının gerektiği, oysa Pasaport Kanunu’nun 22. maddesinin birinci fıkrasındaki “… vergiden borçlu olduğu pasaport vermeye yetkili makamlara bildirilenlere …” bölümünün amaç ve araçları açık, belirgin ve somut bir şekilde öngörmediği, amaç ve araç arasında makul ve uygun bir ilişki kurmayarak ölçülülük ilkesinin gereklerini yerine getirmediği gerekçesiyle Anayasa’nın 2., 13. ve 23. maddelerine aykırı bulunarak iptal edilmiştir.
Anayasa Mahkemesi, iptal hükmünün kararın Resmi Gazete’de yayımlanmasından başlayarak altı ay sonra yürürlüğe girmesini kararlaştırmış ve karar, 08/12/2007 tarih ve 26724 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanmıştır. Ancak karar henüz yürürlüğe girmeden önce 06/06/2008 tarihinde yürürlüğe giren 5766 sayılı Kanun ile Pasaport Kanunu’nun 22. maddesinin 1. fıkrasındaki, dava konusu işleme dayanak olan ve Anayasa Mahkemesi’nce iptal edilen hüküm yürürlükten kaldırılmış, aynı Kanun’un 5. maddesi ile 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanun’a eklenen 36/A maddesinde de; “Devlete ait olup 213 sayılı Vergi Usul Kanunu ile 4458 sayılı Gümrük Kanunu kapsamına giren amme alacakları ile bunlara ait zam ve cezalarını ödeme emrinin tebliğ tarihini takip eden yedi gün içerisinde ödemeyen ya da bu Kanun hükümleri uyarınca hakkında bu alacaklar nedeniyle ihtiyati haciz kararı alınan amme borçlusunun yurt dışına çıkışı, alacaklı tahsil dairesinin talebi halinde ilgili makamlarca engellenir. Yurt dışı çıkış tahdidi, yüzbin Yeni Türk Lirası ve üzerinde olan teminat altına alınmamış amme alacağı için uygulanır. Bakanlar Kurulu, bu tutarı on katına kadar artırmaya, yarısına kadar indirmeye ve yeniden kanuni tutarına getirmeye yetkilidir… ” düzenlemesine yer verilerek, vergi borcu nedeniyle yurt dışına çıkış yasağı ile ilgili olarak Anayasa Mahkemesi kararı gerekçesi gözetilerek düzenleme yapılmış ise de, 6183 sayılı Kanun’un 36/A maddesindeki bu düzenleme de 13/02/2011 tarih ve 6111 sayılı Kanun’un 165. maddesiyle yürürlükten kaldırılmıştır.
Dava Konusu Tebliğin İncelenmesi:
Yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri birlikte değerlendirildiğinde; her ne kadar 5682 sayılı Pasaport Kanunu’nun işlem tarihinde yürürlükte bulunan 22. maddesi, 1. fıkrasına göre vergi borcu olanlara idare tarafından pasaport veya seyahat vesikası verilmeyeği düzenlenmiş ise de, bu hükmün Anayasa Mahkemesince iptal edilmesi üzerine 04/06/2008 tarih ve 5766 sayılı Kanun ile yürürlükten kaldırıldığı; aynı Kanun’un 5. maddesi ile 6183 sayılı Kanun’a eklenen ve vergi borcu nedeniyle yurt dışına çıkış yasağı getirilebileceğini öngören 36/A maddesindeki düzenlemenin de 13/02/2011 tarih ve 6111 sayılı Kanun ile yürürlükten kaldırıldığı; keza, Anayasa’nın 23. maddesi, 4. fıkrasının 07/05/2010 tarih ve 5982 sayılı Kanun’un 3. maddesiyle değiştirilen hükmü uyarınca yurt dışına çıkma hürriyetinin ancak suç soruşturma veya kovuşturması nedeniyle hâkim kararına bağlı olarak sınırlanabileceği, Anayasa’nın kişi hak ve hürriyetlerini genişletici nitelikteki, kişilerin lehine olan düzenlemesinin geçmiş tarihli olaylara da uygulanabileceği dikkate alındığında; ilgililer hakkında yurt dışına çıkış yasağı konulmasını öngören dava konusu düzenlemede hukuka uyarlık görülmemiştir.

KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Dava konusu 27/04/2006 tarih ve 26151 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 439 Seri No’lu Tahsilat Genel Tebliği’nin İPTALİNE,
2. Davacı tarafından yapılan ve ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam … TL yargılama giderinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine, davalı idarece yapılan … TL yargılama giderinin ise üzerinde bırakılmasına,
3. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca … TL vekâlet ücretinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine,
4. Davalı idare ve davacı tarafından yatırılan posta gideri avanslarından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya ve davalı idareye iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 22/06/2022 tarihinde oy birliğiyle karar verildi.