Danıştay 10. Daire Başkanlığı         2019/1139 E.  ,  2022/5726 K.
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONUNCU DAİRE
Esas No : 2019/1139
Karar No : 2022/5726

DAVACI : … Sendikası
VEKİLİ : Av. …

DAVALI : …Bakanlığı / ANKARA
VEKİLİ : Hukuk Müşaviri …

DAVANIN_KONUSU : Sağlık Bakanlığı tarafından yayımlanan “Sağlık Personelinin İhtiyaç Halinde Çağrıya Uyması” konulu, 04/12/2018 tarihli ve 2018/28 sayılı Genelgenin iptali istenilmektedir.

DAVACININ İDDİALARI : Dava konusu Genelge ile kamu ve özel sağlık kuruluşlarında normal mesai saatleri haricinde de hizmetine ihtiyaç duyulabilen sağlık personelinin, en kısa sürede sağlık kuruluşuna ulaşması gerektiği, ilgili personelin normal ulaşım şartlarında 30 dakika içinde sağlık kuruluşunda bulunmasının zorunlu olduğu belirtilmiş; anılan Genelge ile içinde hekimlerin de bulunduğu sağlık çalışanlarına kanunî dayanağı bulunmayan yükümlülükler getirildiği ve yerleşme özgürlüklerinin hukuka aykırı olarak kısıtlandığı, söz konusu düzenlemenin Anayasada güvence altına alınan temel hak ve hürriyetlere aykırı olduğu; daha evvel davalı idare tarafından, özü itibarıyla dava konusu Genelge ile aynı konuyu ihtiva eden 25/7/2012 tarih ve 2012/31 sayılı Genelge’nin yayımlandığı, düzenlemenin dayanağı olan 663 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin 55. maddesinin Anayasa Mahkemesi tarafından iptal edildiği, söz konusu Genelge’nin de Danıştay Onbeşinci Dairesi tarafından iptal edildiği, buna rağmen, aynı Genelge’nin sadece kanun atfı değişmiş olarak yeniden yürürlüğe konulduğu; dava konusu düzenleme ile sağlık personelinin, ihtiyaç durumunda mesai saati dışında çağrılması halinde normal ulaşım şartlarında 30 dakika içinde sağlık kuruluşunda olması yükümlülüğünün getirildiği, bu durumun da sağlık çalışanlarının sağlık kuruluşuna en fazla 30 dakikada olabilecek mesafede ikamet etmelerini zorunlu tuttuğu, bu yönüyle düzenlemenin Anayasa’nın “Yerleşme ve Seyahat Hürriyeti” başlıklı 23. maddesine aykırı olduğu, zira, anılan hükme göre, herkesin, yerleşme ve seyahat hürriyetine sahip olduğu, yerleşme hürriyetinin, suç işlenmesini önlemek, sosyal ve ekonomik gelişmeyi sağlamak, sağlıklı ve düzenli kentleşmeyi gerçekleştirmek ve kamu mallarını korumak, seyahat hürriyetinin ise, suç soruşturma ve kovuşturması sebebiyle ve suç işlenmesini önlemek amacıyla ancak kanunla sınırlanabileceği, bu bağlamda, dava konusu düzenlemenin Anayasa’nın 23. maddesinde tek tek sayılan nedenlerden hiçbirisine uymadığı, bu yönüyle düzenlemenin üst hukuk normuna aykırı olduğu; Devlet memurlarının 657 sayılı Kanun’da yer alan çalışma saatlerine ilişkin hükümlere riayet etmek suretiyle istedikleri yerde ikamet etmelerinin mümkün olduğu, çalıştıkları yer dışında ikamet etmek için izin almalarına gerek olmadığı, hal böyle iken, sağlık çalışanları bakımından durumu daha da ağırlaştırıcı ve imkansız kılan bir düzenleme getirilmesinin kamu yararı amacı taşımadığı ve açıkça hukuka aykırı olduğu; dava konusu düzenlemenin kamu yararı ve hizmet gereklerine, hukuk devleti, eşitlik ilkelerine, Anayasaya ve hukuka aykırı olduğu ileri sürülmektedir.

DAVALININ SAVUNMASI : Anayasanın 56. maddesi ile Devlete yüklenen sağlık hizmetlerini yürütme görevinin 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile Bakanlıklarına verildiği, bu kapsamda, sağlık kurum ve kuruluşlarını yurt sathında eşit, kaliteli ve verimli hizmet sunacak şekilde planlamak, koordine etmek, mali yönden desteklemek ve geliştirmek, teşhis, tedavi ve rehabilite edici sağlık hizmetlerini yürütmek, bütün kamu ve özel sağlık kuruluşlarının tesis, hizmet, personel kıstaslarını belirlemek görev ve yetkilerinin olduğu; dava konusu Genelge’nin, dayanağı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 383. maddesine uygun olarak, sağlık hizmet sunumu esnasında yaşanması muhtemel gecikmelere engel olmak maksadıyla, icap nöbeti tutan sağlık personelinin 30 dakikada görev yerinde olabilecek şekilde hazır olması gerekliliğini düzenlediği, sağlık personeline çalıştığı yerde ikamet mecburiyeti getirilmediği, ihtiyaç halinde çağrıya uyması gerektiğinin belirtildiği, acil durumlarda hizmetine ihtiyaç duyulan ve acil hastalara müdahale etmesi gereken sağlık personeline icap nöbetlerinde nöbet yerine erişmeleri gereken zamana işaret edildiği; gerek dava konusu Genelge’de gerekse dayanak Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi maddesinde, ikamet etme mecburiyeti veya yerleşim yeri sınırlarının belirlenmesi ile ilgili hiçbir hüküm bulunmadığı, kaldı ki, anılan düzenlemede, icap nöbeti tutacak sağlık personelinin eş durumu, sağlık mazereti ve oturacak mesken bulunmaması gibi durumlarda 30 dakikalık bu sürenin farklı bir şekilde de belirlenebilmesi için esneklik sağlanabilmesi adına sağlık kuruluşlarının bulunduğu yerlerin mülki idare amirlerine geniş yetki tanındığı; sağlık personelinin mesai saatleri haricinde de hizmetine ihtiyaç duyulduğunda ilgili sağlık kuruluşuna ulaşabilmeleri için gereken tedbirleri almak hususunda Bakanlıklarına mükellefiyet getirildiği; Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi kapsamında da, devletlerin kamu ya da özel olsun sağlık hizmetlerini, hastaların hayatlarının korunması amacıyla uygun tedbirleri sağlayacak şekilde düzenlemek zorunda olduğu, uygun tıbbi bakıma erişim hakkından mahrum bırakılma durumunun tespiti halinde ilgili Devletin kişinin bedensel bütünlüğünü korumaya ilişkin ödevini ihlal ettiği sonucuna varıldığı; sağlık hizmetinin geciktirilemez ve ikame edilemez olan niteliği gereği, hizmette gecikme veya aksama sebebiyle hastaya derhal ve tıp kurallarına uygun olarak müdahale edilememesinin yaşam hakkının ortadan kaldırılmasına yol açacağı dikkate alınarak Anayasanın 5., 17. ve 56. maddelerinin gereği olarak dava konusu düzenlemenin yapıldığı; anılan Genelge’nin, dayanağı kanun hükmüne uygun olarak, mevcut düzenlemelerle ve organizasyonla karşılanması mümkün olmayan ihtiyaç halleri için tedbir amacıyla getirildiği, düzenlemenin amacı ve konusunun son derece net ve kapsamının sınırlı olduğu, bu bağlamda belirsizlik taşıması ya da temel hak ve özgürlüklerin sınırlandırılması işlevini görmesinin söz konusu olmadığı; dava konusu düzenlemenin üst hukuk normlarına uygun olduğu ve davanın reddine karar verilmesi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : Davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI : …
DÜŞÜNCESİ : Sağlık Bakanlığı tarafından yayımlanan “Sağlık Personelinin İhtiyaç Halinde Çağrıya Uyması” konulu 04/12/2018 tarihli ve 2018/28 sayılı Genelge’nin iptali istenilmektedir.

Anılan Genelge ile kamu ve özel sağlık kuruluşlarında normal mesai saatleri haricinde de hizmetine ihtiyaç duyulabilen sağlık personelinin, ihtiyaç durumunda en kısa sürede sağlık kuruluşuna ulaşması gerektiği, ilgili personelin normal ulaşım şartlarında 30 dakika içinde sağlık kuruluşunda bulunmasının zorunlu olduğu, bu zorunluluğa aykırı hareket edenler hakkında ilgili mevzuatına göre idari ve disiplin işlemlerinin uygulanacağı hususu düzenlenmiştir.
Hukuk devletinin sağlamakla yükümlü olduğu hukuki güvenlik ilkesi, hukuk normlarının öngörülebilir olmasını, bireylerin tüm eylem ve işlemlerinde devlete güven duyabilmesini, devletin de yaptığı düzenlemelerde bu güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerekli kılan ve temel hak güvencelerinde korunan ortak değerdir. Hukuk devletinde, idarenin işlem ve eylemlerinde başvurduğu yolların, kullandığı araçların elde etmek istediği amaca uygun olması gerekir. Buna göre, kanun koyucu ve idareler, düzenleme yaparken hukuk devleti ilkesinin bir gereği olan ölçülülük ilkesiyle bağlıdır.
Ölçülülük ilkesi ise, “elverişlilik”, “gereklilik” ve “orantılılık” olmak üzere üç alt ilkeden oluşmaktadır. “elverişlilik”, başvurulan önlemin ulaşılmak istenen amaç için elverişli olmasını, “gereklilik” başvurulan önlemin ulaşılmak istenen amaç bakımından gerekli olmasını, “orantılılık” ise başvurulan önlem ve ulaşılmak istenen amaç arasında olması gereken ölçüyü ifade etmektedir. Ölçülülük, aynı zamanda yasal önlemin sınırlama amacına ulaşmaya elverişli olmasını, amaç ve aracın ölçülü bir oranı kapsamasını ve sınırlayıcı önlemin zorunluluk taşımasını da içerir. Bir kuralda öngörülen düzenleme ile ulaşılmak istenen amaç arasında ölçülülük ilkesi gereğince hakkaniyete uygun, makul bir dengenin bulunmasının zorunlu olduğu Anayasa Mahkemesi kararlarında da vurgulanmıştır.
Dava dosyasının incelenmesinden; anılan düzenlemede, sağlık personelinin, ihtiyaç durumunda mesai saati dışında çağrılması halinde çağrıya uyması ve normal ulaşım şartlarında 30 dakika içinde sağlık kuruluşunda bulunması yükümlülüğüne yer verildiği; bu yükümlülüğün ise sağlık çalışanlarının sağlık kuruluşuna en fazla 30 dakikada olabilecek mesafede ikamet etme mecburiyetini beraberinde getirdiği; bununla birlikte, ulaşım şartlarının, iş yerinin bulunduğu yer, mesafe, ulaşım imkanları, trafik yoğunluğu, mesai başlangıç bitiş saatleri, şehirlerin yerleşim planlaması ve benzeri unsurlara göre değişkenlik göstermesi karşısında “normal ulaşım şartlarında 30 dakika” ölçütünün belirsiz olduğu ve yine söz konusu düzenleme ile ulaşılmak istenen amaç arasında ölçülülük ilkesi gereğince hakkaniyete uygun, makul bir dengenin bulunmadığı anlaşılmıştır.
Açıklanan nedenle dava konusu düzenlemenin iptaline karar verilmesi gerektiği, düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren 2575 sayılı Danıştay Kanunu’nun Ek 1. maddesi uyarınca Danıştay Onuncu ve Onikinci Dairelerinden oluşan Müşterek Kurulca, duruşma için taraflara önceden bildirilen 06/12/2022 tarihinde, davacı Sendikayı temsilen Av. Ecre Yavuz’un geldiği, davalı idareyi temsilen gelen olmadığı, Danıştay Savcısının hazır olduğu görülmekle, açık duruşmaya başlandı. Davacı tarafa usulüne uygun olarak söz verilerek dinlendikten ve Danıştay Savcısının düşüncesi alındıktan sonra davacı tarafa son kez söz verilip, duruşma tamamlandı. Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
Davacı sendika tarafından, Sağlık Bakanlığı tarafından yayımlanan “Sağlık Personelinin İhtiyaç Halinde Çağrıya Uyması” konulu 04/12/2018 tarihli ve 2018/28 sayılı Genelge’nin iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.

İNCELEME VE GEREKÇE :
İLGİLİ MEVZUAT:
Anayasa’nın 17. maddesinde, herkesin yaşama, maddi ve manevi varlığını koruma ve geliştirme hakkına sahip olduğu, 56. maddesinde de Devletin; herkesin hayatını, beden ve ruh sağlığı içinde sürdürmesini sağlamak, insan ve madde gücünde tasarruf ve verimi artırarak, işbirliğini gerçekleştirmek amacıyla sağlık kuruluşlarını tek elden planlayıp hizmet vermesini düzenleyeceği ve bu görevini kamu ve özel kesimlerdeki sağlık ve sosyal kurumlardan yararlanarak, onları denetleyerek yerine getireceği düzenlenmiştir.
İnsan Hakları ve Ana Hürriyetlerin Korunmasına Dair Avrupa Sözleşmesi’nin 2. maddesinde, herkesin yaşam hakkının yasanın koruması altında olduğu belirtilmekle, yaşam hakkının korunması devletlere bir yükümlülük olarak öngörülmüştür.
3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu’nun 1. maddesinde, Kanun’un amacının, sağlık hizmetleri ile ilgili temel esasları belirlemek olduğu; 2. maddesinde, Kanun’un Milli Savunma Bakanlığı hariç bütün kamu kurum ve kuruluşları ile özel hukuk tüzelkişileri ve gerçek kişileri kapsadığı; 3. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde, sağlık kurum ve kuruluşlarının yurt sathında eşit, kaliteli ve verimli hizmet sunacak şekilde Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca, diğer ilgili bakanlıkların da görüşü alınarak plânlanacağı, koordine edileceği, mali yönden destekleneceği ve geliştirileceği; (e) bendinde, tesis edilecek eğitim, denetim, değerlendirme ve oto kontrol sistemi ile sağlık kuruluşlarının tespit edilen standart ve esaslar içinde hizmet vermesinin sağlanacağı kurala bağlanmıştır.
10/07/2018 tarih ve 30474 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin “Sağlık personelinin ihtiyaç hâlinde çağrıya uyması” başlıklı 383. maddesinde, “Sağlık personelinin mesai saatleri haricinde de hizmetine ihtiyaç duyulduğunda ilgili sağlık kuruluşuna ulaşabilmeleri için alınacak tedbirler ve ilgililerin uyacağı kurallar Bakanlıkça belirlenir.” hükmüne yer verilmiştir. Aynı Kararname’nin 508. maddesi ile de, Bakanlıklara görev, yetki ve sorumluluk alanına giren konularda idari düzenlemeler yapabilme yetkisi verilmiştir.
Diğer taraftan, 13/01/1983 tarih ve 17927 mükerrer sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Yataklı Tedavi Kurumları İşletme Yönetmeliğinin “Çalışma düzeni ve çalışma saatleri” başlıklı 37. maddesinde, yataklı tedavi kurumlarındaki çalışmaların günün 24 saatinde kesintisiz devam ettiği, normal mesai saatleri dışındaki hizmetlerin, acil vakaların muayene ve tedavisini, acil ameliyat ve müdahalelerin yapılmasını ve yatmakta olan hastaların bakımlarının devamını kapsadığı düzenlemiştir.
1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin yukarıda yer verilen 383. maddesi hükmüne dayanılarak davalı idarece hazırlanan “Sağlık Personelinin İhtiyaç Halinde Çağrıya Uyması” konulu 04/12/2018 tarihli ve 2018/28 sayılı Genelge’de; ‘…, sağlık hizmetlerinin aciliyeti, sürekli ve ertelenemez özelliği sebebiyle, kamu ve özel sağlık kuruluşlarında çalışan sağlık personelinin, ihtiyaç duyulduğunda sağlık kuruluşuna en kısa sürede ulaşmasının, gerek sağlık hizmetinin etkililiği gerekse hastaların ihtiyaç duydukları sağlık hizmetine zamanında ulaşabilmeleri bakımından büyük önem taşıdığı; … kamu ve özel sağlık kuruluşlarında sağlık hizmetlerinin verimli ve aksamadan yerine getirilmesini temin amacıyla normal mesai saatleri haricinde de hizmetine ihtiyaç duyulabilen sağlık personelinin, ihtiyaç durumunda en kısa sürede sağlık kuruluşuna ulaşması gerektiği; bu itibarla ilgili personelin normal ulaşım şartlarında 30 dakika içinde sağlık kuruluşunda bulunmasını sağlayacak şekilde 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 383. maddesi hükmüne riayet edilmesi gerektiği; mülki idare amirlerinin eş durumu, sağlık mazereti sebebiyle veya personelin ikameti için mesken bulunamadığı durumlarda sağlık hizmetinin aksamaması için gerekli tedbirleri almak kaydıyla, bu süreyi ilgili sağlık personelinin şartları ile halkın hizmete erişim ihtiyacını dikkate alarak belirleyebileceği; uygulamanın titizlikle takibi ile genelgeye aykırı hareket eden personel hakkında görev yaptığı kuruluşun mevzuatına göre idari ve disiplin işlemi yapılması gerektiği” yönünde açıklamalara yer verilmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Dava konusu Genelge’de, kamu ve özel sağlık kuruluşlarında çalışan sağlık personelinin, mesai saatleri dışında hizmetine ihtiyaç duyulması durumunda en kısa sürede sağlık kuruluşuna ulaşması, bu itibarla da normal ulaşım şartlarında 30 dakika içinde sağlık kuruluşunda olması gerektiği yönünde düzenlemeye yer verilmiş, bununla birlikte eş durumu, sağlık mazereti, ikamet için uygun mesken bulunamaması gibi durumlarda da sağlık hizmetinin aksamaması için gerekli tedbirlerin alınması kaydıyla, 30 dakikalık sürenin sağlık personelinin şartları ile halkın hizmete erişim ihtiyacı dikkate alınarak mülki idare amirince farklı bir şekilde belirlenebileceği ifade edilmiştir.
Genelge’de belirlenen 30 dakikalık sürenin, mutlak uyulması gereken bir süre niteliğinde olmadığı, bu sürenin eş durumu, sağlık mazereti, ikamet için uygun mesken bulunamaması ve bunun gibi başka nedenlerle uzayabileceği, dolayısıyla sağlık personelinin mesai saati dışında çağrılması halinde normal ulaşım koşulları altında 30 dakika içinde sağlık kuruluşunda olabilecek mesafede bulunması gerekmekle birlikte belirli koşullar altında sağlık kuruluşuna ulaşması 30 dakikayı aşabilecek mesafede de bulunabileceği, bu durumun değerlendirilmesi hususunda da mülki idare amirlerine yetki verildiği, bu haliyle sağlık personeli için öngörülen mesai saati dışında çağrılmaları halinde 30 dakika içinde sağlık kuruluşunda bulunma yükümlülüğünün katı bir şekilde düzenlenmediği, duruma ve şartlara göre değişiklik arz ettiği sonucuna ulaşılmaktadır.
Dava konusu Genelge’nin amacının, görevli sağlık personelinin hizmetine ihtiyaç duyulması halinde mesai saatleri dışında da sağlık kuruluşuna en kısa sürede ulaşmaları sağlanarak niteliği gereği diğer kamu hizmetlerinden farklı olan, temel hedefi insan sağlığı olan sağlık hizmetlerinin etkin, süratli ve kesintisiz bir şekilde sunulmasından böylece de kişilerin sağlık ve yaşam hakkının korunmasından ibaret olduğu anlaşılmaktadır.
Nitekim, Anayasa gereği kişi sağlığını korumak, etkin, süratli, kesintisiz bir sağlık hizmeti sunmak Devlet için bir kamusal zorunluluk olup bu husus yargı içtihatlarında da vurgulanmaktadır.
Her ne kadar, davacı Sendika tarafından dava konusu düzenlemenin Anayasa’nın 23. maddesinde düzenlenen yerleşme ve seyahat hürriyetine aykırı olduğu ileri sürülmekte ise de, toplum açısından vazgeçilmez öneme haiz olan, kesintisiz verilmesi gereken ve ertelenemez nitelikteki sağlık hizmetinin sunumu konusunda Anayasa’nın 56. maddesi ve ilgili mevzuatla davalı Sağlık Bakanlığının görevli ve yetkili kılındığı, yine bu görev ve yetki çerçevesinde tesis edilen dava konusu Genelge’nin yukarıda yer verilen tespitler karşısında kapsamının, konusunun ve amacının belirsiz ve sınırsız olduğunun söylenemeyeceği, düzenleme ile ulaşılmak istenen amaç ile başvurulan önlem arasında makul bir dengenin bulunduğu, Genelge ile kişilerin sağlık ve yaşam hakkının korunmasının amaçlandığı, bu haliyle düzenlemenin yerleşme ve seyahat hürriyetine müdahale niteliğinde olmadığı, kaldı ki yerleşme hürriyeti ile sağlık ve yaşam hakkı arasındaki kamu yararı çatışmasında üstün kamu yararının sağlık ve yaşam hakkı lehine olacağı göz önünde bulundurulduğunda davacının bu iddiasına itibar edilmemiştir.
Bu durumda, Anayasa, Kanunlar ve Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile bu alanı düzenleme yetkisi verilen idare tarafından, sağlık hizmetlerinin sunumu kapsamında yukarıda belirtilen amaçları gerçekleştirmek için çıkarıldığı anlaşılan Genelgede kamu yararı, hizmet gerekleri ve aynı zamanda üst hukuk normlarına aykırılık bulunmadığı sonucuna ulaşılmıştır.

KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. DAVANIN REDDİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam …TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,
3. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca … TL duruşmalı vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,
4. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 06/12/2022 tarihinde oy birliğiyle karar verildi.