Danıştay 10. Daire Başkanlığı         2019/7097 E.  ,  2022/2797 K.
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONUNCU DAİRE
Esas No : 2019/7097
Karar No : 2022/2797

DAVACI : … Sağlık Hizmetleri Ticaret Limited Şirketi

DAVALI : … Başkanlığı / …
VEKİLİ : Av. …

DAVANIN KONUSU : Davacı şirket tarafından, 26/03/2016 tarih ve 29665 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Hizmeti Satın Alım Sözleşmelerinin/Protokollerinin Hazırlanması ve Akdedilmesine İlişkin Yönetmeliğin 6. maddesinin 6. fıkrası ile bu Yönetmeliğe dayanılarak hazırlanan 01/04/2016 tarihli Sosyal Güvenlik Kurumu Özel Sağlık Hizmeti Sunucularından Sağlık Hizmeti Satın Alım Sözleşmesinin 15.9. maddesinin iptali istenilmektedir.

DAVACININ_İDDİALARI : Davacı tarafından, şirketlerine ait merkezin sözleşmesinin 24/10/2016 tarihinden itibaren gerekçesiz şekilde bekletildiği, 2017 yılı için sözleşme imzalama başvurusunun zımnen reddi üzerine açılan davada 11/10/2017 tarihinde tebliğ edilen savunma dilekçesi ile 01/04/2016 tarihli Sosyal Güvenlik Kurumu Özel Sağlık Hizmeti Sunucularından Sağlık Hizmeti Satın Alım Sözleşmesinin 15.9. maddesinin taraflarına uygulanmak istendiğinden ilk defa haberdar olunduğu, hukukumuzda idarelerin kanuna dayanmak ve kanunlar ile varsa diğer üst normlara uygun olmak şartıyla düzenleme yapabildikleri, bu düzenleme yetkisinin sınırsız olmadığı, idarelerin takdir yetkisini kullanırken bazı ilkelere uymak zorunda olduğu, takdir yetkisinin kullanıldığı durumlarda dahi haklı bir gerekçenin bulunması gerektiği, 5510 sayılı Kanun’da hangi durumlarda Kurumun fesih yetkisinin olduğu, hangi şartlarda sözleşmenin feshedilebileceği hususlarının düzenlendiği, kimlik tespiti yükümlülüğünün yerine getirilmemesi nedeniyle bir başka kişiye sağlık hizmeti sunulması durumunda Kurumun zarara uğratılmasına sebebiyet veren sağlık hizmeti sunucularından uğranılan zararın geri alınacağının belirtildiği, buna göre, 5510 sayılı Kanun’un 103. maddesinde, dava konusu hususta idareye sözleşmeyi feshetme yetkisinin verilmediği, verilen yetkinin yersiz ödenen miktarın tahsili ile sınırlı olduğu, dava konusu Yönetmelik ile Kanun’un tanıdığı yetkinin aşılarak yeni bir ceza ihdas edildiği, yeni ihdas edilen bu cezanın süresinin bile belli olmadığı, Kurum ile sağlık hizmet sunucuları arasında imzalanan sözleşmelerin, bağımsız iki iradenin karşılıklı bir araya gelerek müzakere ettiği sözleşmelerden olmadığı, katılma sözleşmesi statüsünde olduğu, bu yüzden hüküm ifade edebilmeleri için kanuna uygun olmalarının gerektiği, dava konusu düzenlemelerin Türk Borçlar Kanunu’nun genel işlem şartlarına yönelik maddelerini ihlal ettiği, bir hukuk devletinde suç ve cezalar gibi idari yaptırımların da kanunla düzenlenmesinin gerektiği, fesih gibi bir idari yaptırım öngörülecekse bunun süresinin kanunda açıkça belirtilmesinin gerektiği, kanunsuz suç ve ceza olmaz ilkesinin şartlarından biri olan belirlilik kuralının, hukuk devleti ilkesini hayata geçiren bir koşul olduğu, dava konusu Sözleşmenin Resmi Gazete’de yayımlanmaması sebebiyle şekil yönünden de hukuka aykırı olduğu, dava konusu Sözleşme maddesinin mali yükümlülük getirmesi sebebiyle Sayıştay Başkanlığının istişari görüşü alınarak yürürlüğe konulması gerektiği, sözleşmeli sağlık kurumlarının sundukları sağlık hizmetlerinden doğan alacaklarının mülkiyet hakkı kapsamında olduğu, sağlık hizmetinin tek alıcısı olan Kurumun üst hukuk normlarına ve hakkaniyet ölçüsüne uygun sözleşmeler tesis etmesi gerektiği, dava konusu düzenleyici işlemlerin hukuka, kanuna, ölçülülük ve eşitlik ilkelerine uygun olmadığı, fesih süresinin bir yılı geçemeyeceği, fesih süresi dolduktan sonra fesihten önceki olaylar için ayrıca ve yeniden başka bir fesih süresi başlatılamayacağı, fesih süresi dolduktan sonra tekrar sözleşme yapılıp faaliyetine başlayan sağlık hizmet sunucusunun tekrardan sözleşmeye uygun olmayan faaliyetleri saptanırsa yeni bir fesih işlemi süreci başlatılabileceği, Kurumun sözleşme imzalayarak elde edilen hak edişlerden alacağını tahsil etme imkanı varken, sözleşme imzalamayarak ödeme emri, cezai şart gibi uygulamalarla tahsil etmesinin iyi niyet ve hakkaniyet ilkeleri ile Türk Borçlar Kanunu’nun ilgili hükümlerine aykırı olduğu, cezai şartın amacının sözleşmenin vaat edildiği gibi sürdürülmesini sağlamak olması gerektiği, davalı idarece somut olguya dayanmayan, varsayıma dayalı sözleşme cezaları ile hukuki güvenlik ve belirlilik ilkelerine aykırı işlem tesis edildiği, şirketleri hakkında uygulama hataları ile yüksek miktarda cezai işlemlerin uygulandığı, şirketlerinin Kuruma borcunun bulunmadığı, Kurumdan alacağının bulunduğu, fatura bedellerinin ödenmesine yönelik genelgenin ilgili düzenlemelerinin Danıştay ilgili Dairesince iptal edilmesine rağmen, 2016 yılı sözleşme dönemi için toplam 852.250,18 TL hak edişlerinin ödenmediği, davalı idarece yargı kararlarının gereğinin yerine getirilmediği, 2016/Ekim döneminde MEDULA sisteminde yapılan güncellemeden kaynaklı olarak 190.000,00 TL tutarındaki faturanın Kuruma gönderilememesi sebebiyle Kurumdan tahsil edilemediği, cezai işlemlerin yanlış hesaplandığı, dava konusu düzenlemelerin Anayasanın 2., 8., 10., 13., 35., 38., 48. ve 124. maddelerine aykırı olduğu iddia edilmektedir.

DAVALININ_SAVUNMASI : Davalı idare tarafından, usul yönünden, davanın süresi içinde açılmadığı; esas yönünden ise, özel sağlık hizmeti sunucuları ile Kurumları arasında imzalanan sözleşmelerin Resmi Gazete’de yayımlanması ve Sayıştay Başkanlığının görüşünün alınması hususlarında yasal bir zorunluluk bulunmadığı, kaldı ki dava konusu Sözleşmenin 15.9. maddesinde yer alan düzenlemenin, Resmi Gazete’de yayımlanan dava konusu Yönetmelikte de aynen yer aldığı, söz konusu düzenlemelerin amacının, özel sağlık hizmeti sunucularının sözleşmeden kaynaklanan nedenlerle oluşan Kurum borçlarının tahsilini güçlendirmek, sözleşme şartlarının en iyi sunumunu yapan ve aksamaması için sözleşmede yer alan şartları sağlayabilen sağlık hizmeti sunucuları ile sözleşme imzalamak olduğu, sözleşme hükümlerinin tüm özel sağlık hizmeti sunucuları için uygulandığı, sözleşmenin, edim ve karşılıklı güvene dayalı bir borç ilişkisi olduğu, bir önceki yıl sözleşmesinde altı aylık fatura ortalamasını geçen sözleşmeden doğan borcu bulunan özel sağlık hizmeti sunucularının sözleşme şartlarını tam olarak yerine getirmediğinden, bir sonraki yıl sözleşmesinde de aynı davranışı devam ettireceği dikkate alınarak, hem borçların tahsili hem de yeni dönemde sözleşme imzalanabilmesi için böyle bir şartın öngörüldüğü, dava konusu düzenlemelerde kamu yararının göz önünde bulundurulduğu, hukuka aykırılık bulunmadığı savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : Davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI : …
DÜŞÜNCESİ : Dava; 01/04/2016 tarihli Sosyal Güvenlik Kurumu Özel Sağlık Hizmeti Sunucularından Sağlık Hizmeti Satın Alım Sözleşmesinin 15.9. maddesi ile Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Hizmeti Satın Alım Sözleşmelerinin Protokollerinin Akdedilmesine İlişkin Yönetmelik’in 6. maddesinin iptali istemiyle açılmıştır.
Davalı idarenin usule yönelik iddiaları yerinde görülmemiştir.
5510 sayılı Kanunun “Sağlık hizmetlerinin sağlanma yöntemi ve sağlık giderlerinin ödenmesi” başlıklı 73’üncü maddesinin 1’inci fıkrasında, bu Kanuna göre sağlık hizmetlerinin, Kurum ile yurt içindeki veya yurt dışındaki sağlık hizmeti sunucuları arasında yapılan sözleşmeler yoluyla ve/veya bu Kanun hükümlerine uygun olarak genel sağlık sigortalısı ve bakmakla yükümlü olduğu kişilerin sözleşmesiz sağlık hizmeti sunucularından satın aldıkları sağlık hizmeti giderlerinin ödenmesi suretiyle sağlanacağı, son fıkrasında, sağlık hizmeti satın alma sözleşmelerinin hazırlanması ve akdedilmesi, sağlık hizmeti giderlerinin ödenmesi ve bu maddenin uygulanmasına ilişkin diğer usûl ve esasların, Kurum tarafından çıkarılacak yönetmelikle düzenleneceği belirtilmiş, bu madde uyarınca çıkarılan dava konusu Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Hizmeti Satın Alım Sözleşmelerinin / Protokollerinin Hazırlanması ve Akdedilmesine İlişkin Yönetmeliğin Sözleşmelerin / protokollerin hazırlanması başlıklı 6. Maddesinin iptali istenilen ,”(6.) fıkrasında,” Sözleşmelerin / protokollerin geçerlilik süresi sonunda; Kuruma olan borcu, Kurum bilgi işlem sistemi (MEDULA) üzerinden iletilen toplam tahakkuk tutarına göre hesaplanacak son altı aylık fatura ortalamasını aşan SHS’lerle, götürü bedel üzerinden hizmet alım sözleşmesi/protokolü olan SHS’ler hariç olmak üzere sözleşme/protokol yapılmaz.” hükmü yer almıştır.
Diğer yandan davaya konu 01.04.2016 tarihli Sosyal Güvenlik Kurumu Özel Sağlık Hizmeti Sunucularından Sağlık Hizmeti Satın Alım Sözleşmesinin iptali istenilen 15.9. Maddesinde de,” Bu sözleşmenin geçerlilik süresi sonunda; Kuruma olan borcu, Kuruma MEDULA üzerinden iletilen toplam tahakkuk tutarına göre hesaplanacak son altı aylık fatura ortalamasını aşan SHS ile sözleşme yapılmaz.” hükmü yer almıştır.
Sosyal Güvenlik Kurumu tarafından sağlık hizmetleri finanse edilen kişilere kaliteli, erişilebilir ve tıp biliminin genel kabul gören kurallarına uygun olarak sunulan sağlık hizmetlerinin karşılanması ve ihtiyaç duyulan alanlarda oluşturulacak alternatif geri ödeme modelleri üzerinden sağlık hizmetinin finansmanı için sağlık hizmet sunucuları ile kurum arasında yapılacak sözleşmelerin hazırlanmasına ve akdedilmesine ilişkin usul ve esaslar düzenlenmiş, mevzuat hükümlerine aykırılık halinde de yaptırım öngörülmüştür.
Dava konusu düzenlemelerde yer alan temel amacın özel sağlık hizmeti sunucularının sözleşmeden kaynaklanan nedenlerle oluşan kurum borçlarının tahsilini güçlendirmek, sözleşme şartlarının en iyi sunumu ve aksamaması için sözleşmede yer alan şartları sağlayan SHS ler le sözleşme imzalamak olduğu anlaşılmakta olup, bu amacı sağlamaya yönelik özel sağlık hizmeti sunucularının bir önceki yıl borçlarını ödemelerinin sağlanması suretiyle bir sonraki yıl sözleşme yapılabileceğine yönelik madde hükümlerinde kamu yararına, hizmet gereklerine ve hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenle davanın reddi yönünde karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE :
MADDİ OLAY :
Davacı şirket, Şanlıurfa ilinde, bünyesindeki “… Tıp Merkezi” isimli özel sağlık kuruluşu aracılığıyla davalı Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığı ile 15/10/2015 – 15/11/2016 tarihleri arasında geçerli olan Sağlık Hizmeti Satım Alım Sözleşmesi imzalamak suretiyle faaliyet göstermektedir. Tıp Merkezine, vefat eden şahıslar adına ve sağlık hizmeti sunulmayan kişilerin Türkiye Cumhuriyeti kimlik numaraları kullanılarak gerçek dışı muayene kaydı yapılmak suretiyle sunulmayan sağlık hizmetinin davalı Kuruma faturalandırılması nedeniyle muhtelif tarihlerde cezai işlemler uygulanmış, gerçek dışı muayene kayıtlarının tekrarlanması üzerine de davalı Kurum ile olan sözleşmesi feshedilmiş, Sözleşmenin bir yıl süreyle tek taraflı olarak feshedildiği hususu Kocatepe Sağlık Sosyal Güvenlik Merkezinin … tarih ve … sayılı yazısı ile davacı şirkete 21/12/2016 tarihinde bildirilmiştir.
Davacı şirket tarafından, davalı Kuruma 24/12/2016 tarihinde, 2017 yılı için Sosyal Güvenlik Kurumu Özel Sağlık Hizmeti Sunucularından Sağlık Hizmeti Satım Alım Sözleşmesini imzalama istemiyle başvuruda bulunulmuş, bu başvurunun zımnen reddi üzerine, söz konusu işlemin iptali ve MEDULA sisteminin açılmaması nedeniyle uğranıldığı belirtilen 20.000,00 TL manevi zararın tazminine karar verilmesi istemiyle, 22/02/2017 tarihinde Danıştay (Kapatılan) Onbeşinci Dairesinin E:2017/551 sayısına kayıtlı dava açılmış, anılan Dairenin 06/07/2017 tarih ve K:2017/4320 sayılı kararıyla, davanın görev yönünden reddine, dava dosyasının görevli bulunan …İdare Mahkemesine gönderilmesine karar verilmiş, dosya …İdare Mahkemesinin E:…sayılı esasına kaydedilmiş, davalı Kurumun 1. savunma dilekçesi, 11/10/2017 tarihinde davacıya tebliğ edilmiş, anılan dilekçede, 01/04/2016 tarihli Sosyal Güvenlik Kurumu Özel Sağlık Hizmeti Sunucularından Sağlık Hizmeti Satın Alım Sözleşmesinin 15.9. maddesi uyarınca davacı şirketin sözleşme imzalanmasına engel teşkil edecek miktarda borcu bulunduğundan 2017 yılı sözleşmesi imzalanamayacağı belirtilmiştir.
Bu kez davacı şirket tarafından, 2017 yılı için sözleşme imzalama başvurusunun zımnen reddi üzerine açılan davada 11/10/2017 tarihinde tebliğ edilen savunma dilekçesi ile anılan işlemin dayanağının ilk defa öğrenildiği belirtilerek, şirketleri hakkında tesis edilen uygulama işleminin (sözleşme imzalanması istemli başvurunun zımnen reddi) dayanağı olan 26/03/2016 tarih ve 29665 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Hizmeti Satın Alım Sözleşmelerinin/Protokollerinin Hazırlanması ve Akdedilmesine İlişkin Yönetmeliğin 6. maddesinin 6. fıkrası ile bu Yönetmeliğe dayanılarak hazırlanan 01/04/2016 tarihli Sosyal Güvenlik Kurumu Özel Sağlık Hizmeti Sunucularından Sağlık Hizmeti Satın Alım Sözleşmesinin 15.9. maddesinin iptali istemiyle 24/10/2017 tarihinde bakılan dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT :
5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu’nun 3. maddesinin 1. fıkrasının 25. bendinde, sağlık hizmeti sunucusu, sağlık hizmetini sunan ve/veya üreten, gerçek kişiler ile kamu ve özel hukuk tüzel kişileri ve bunların tüzel kişiliği olmayan şubeleri şeklinde tanımlanmış; “Sağlık hizmetlerinin sağlanma yöntemi ve sağlık giderlerinin ödenmesi” başlıklı 73. maddesinde, “Bu Kanuna göre sağlık hizmetleri, Kurum ile yurt içindeki veya yurt dışındaki sağlık hizmeti sunucuları arasında yapılan sözleşmeler yoluyla ve/veya bu Kanun hükümlerine uygun olarak genel sağlık sigortalısı ve bakmakla yükümlü olduğu kişilerin sözleşmesiz sağlık hizmeti sunucularından satın aldıkları sağlık hizmeti giderlerinin ödenmesi suretiyle sağlanır.
…
Sağlık hizmeti satın alma sözleşmelerinin hazırlanması ve akdedilmesi, sağlık hizmeti giderlerinin ödenmesi ve bu maddenin uygulanmasına ilişkin diğer usûl ve esaslar, Kurum tarafından çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir.” hükmü düzenlenmiş; “İdarî yaptırımlar ve fesih” başlıklı 103. maddesinde, “Kurumca yapılan inceleme neticesinde;
a) Sağlık hizmeti sunulmadığı halde sağlık hizmetini fatura ettiği,
b) Faturayı veya faturaya dayanak oluşturan belgeleri, gerçeğe aykırı olarak düzenlediği,
c) 64 üncü madde gereğince kapsam dışı tutulan sağlık hizmetlerini, kapsam içinde olan sağlık hizmetleri gibi gösterdiği,
d) Sağlık hizmetlerine hak kazanmayan kişilere, sağlık hizmeti sunarak Kuruma fatura ettiği,
e) 73 üncü madde gereğince belirlenen tavanın üzerinde ilave ücret aldığı, tespit edilen sağlık hizmeti sunucuları hakkında genel hükümlere göre takip yapılır. Bu fiiller nedeniyle Kurumun yersiz ödediği tutar 96 ncı maddeye göre geri alınır. Ayrıca bu fiilleri işleyen veya sağlık hizmeti satın alınmasına ilişkin sözleşmelerde belirtilen hükümlere aykırı davrandığı tespit edilen sağlık hizmeti sunucularının Kurum ile yaptıkları sözleşmeleri feshedilebilir ve Kurumca belirlenecek süre içinde tekrar sözleşme yapılmaz.
71 inci maddede yer alan kimlik tespiti yükümlülüğünü yapmayan ve bu nedenle bir başka kişiye sağlık hizmeti sunulması nedeniyle Kurumun zarara uğramasına sebebiyet veren sağlık hizmeti sunucularından uğranılan zarar geri alınır.
…
Kurum tarafından sözleşmesi feshedilmiş sağlık hizmeti sunucusuyla feshe neden olan fiillere bağlı olarak oluşan Kurum alacakları tahsil edilmeden ve fesih süresi tamamlanmadan yeni bir sözleşme yapılmaz. Söz konusu sağlık hizmeti sunucusunun devri hâlinde ise feshe neden olan Kurum alacakları tahsil edilmeden ve en az bir yıllık fesih süresi geçmeden devralan sağlık hizmeti sunucusu ile sözleşme yapılmaz. Sözleşme yapılmayan veya sözleşmesi feshedilen sağlık hizmeti sunucusunun muayene ve işlemlere ilişkin fatura bedelleri ödenmez. …” hükmü yer almıştır.
5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu’na istinaden davalı idarece hazırlanarak 26/03/2016 tarih ve 29665 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Hizmeti Satın Alım Sözleşmelerinin/Protokollerinin Hazırlanması ve Akdedilmesine İlişkin Yönetmeliğin 4. maddesinin 1. fıkrasının (g) bendinde, sağlık hizmeti sunucusu (SHS), sağlık hizmeti sunumu, tedariki, üretimi konularında faaliyet gösteren, Sağlık Bakanlığı tarafından ruhsatlandırılmış, Türk Silahlı Kuvvetleri sağlık hizmeti sunucuları hariç olmak üzere kamu ve/veya özel hukuk tüzel kişileri ve bunların tüzel kişiliği olmayan şubeleri ile gerçek kişiler şeklinde tanımlanmış; “Genel ilkeler” başlıklı 5. maddesinin 7. fıkrasında, “Sözleşmelerde/protokollerde, ceza koşulu ve/veya fesih gerektiren fiiller, fesih uygulama kriterleri ve sözleşme/protokol yapılmayacak sürelere yer verilebilir.” kuralı düzenlenmiş; “Sözleşmelerin/protokollerin hazırlanması” başlıklı 6. maddesinin 6. fıkrasında, “Sözleşmelerin/protokollerin geçerlilik süresi sonunda; Kuruma olan borcu, Kurum bilgi işlem sistemi (MEDULA) üzerinden iletilen tahakkuk tutarına göre hesaplanacak son altı aylık fatura ortalamasını aşan SHS’lerle, götürü bedel üzerinden hizmet alım sözleşmesi/protokolü olan SHS’ler hariç olmak üzere sözleşme/protokol yapılmaz.” kuralı yer almıştır.
Anılan Yönetmeliğe dayanılarak hazırlanan ve davalı Kurumun resmi internet sitesinde 28/03/2016 tarihinde yayımlanan 01/04/2016 tarihli Sosyal Güvenlik Kurumu Özel Sağlık Hizmeti Sunucularından Sağlık Hizmeti Satın Alım Sözleşmesinin 15.9. maddesinde de, “Bu sözleşmenin geçerlilik süresi sonunda; Kuruma olan borcu, Kuruma MEDULA üzerinden iletilen toplam tahakkuk tutarına göre hesaplanacak son altı aylık fatura ortalamasını aşan SHS ile sözleşme yapılmaz.” düzenlemesine yer verilmiştir.

USUL YÖNÜNDEN :
Davalı Kurum tarafından, davanın süresi içerisinde açılmadığı savunulmuş ise de; davacı şirket tarafından, 2017 yılı için Sosyal Güvenlik Kurumu Özel Sağlık Hizmeti Sunucularından Sağlık Hizmeti Satım Alım Sözleşmesinin imzalanması istemiyle yapılan başvurunun zımnen reddine ilişkin işlemin dayanağını teşkil eden düzenleyici işlemlerin, anılan zımnen ret işleminin iptali istemiyle açılan dava kapsamında davalı Kurumca verilen birinci savunma dilekçesinin davacı şirkete tebliğ edildiği 11/10/2017 tarihinde öğrenildiği anlaşılmış olup, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 7. maddesi uyarınca bu tarihten itibaren işlemeye başlayan 60 günlük dava açma süresi içerisinde, anılan işlemin dayanağını oluşturan düzenleyici işlemlerin iptali istemiyle 24/10/2017 tarihinde açılan işbu davada süre aşımı bulunmadığı sonucuna varılmıştır.

ESAS YÖNÜNDEN :
Dava Konusu Düzenlemelerin İncelenmesi:
Yukarıda aktarılan mevzuat hükümleriyle, Sosyal Güvenlik Kurumu tarafından sağlık hizmetleri karşılanan genel sağlık sigortalısı ve bakmakla yükümlü olduğu kişilerin ilaç ve tıbbi malzeme ihtiyaçları ile diğer sağlık hizmetlerinin, kural olarak sağlık hizmeti sunucuları ile yapılacak sözleşmeler aracılığıyla karşılanması esası benimsenmiş; sağlık hizmeti satın alma sözleşmelerinin hazırlanması ve akdedilmesi, sağlık hizmeti giderlerinin ödenmesine ilişkin usûl ve esasların belirlenmesi konusunda, Kuruma yönetmelikle düzenleme yapma yetkisi verilmiş; bu suretle davalı Kuruma, sağlık hizmeti satın alma sözleşmesinin kapsamının, süresinin, tarafının, başka bir ifadeyle hangi koşulları taşıyan sağlık hizmeti sunucularıyla imzalanacağının tespiti konusunda takdir yetkisi tanınmıştır.
Bununla birlikte, idareye tanınan takdir yetkisinin kullanımı mutlak ve sınırsız olmayıp, kamu yararı ve hizmet gerekleri ile sınırlı olduğundan, yetki, şekil, konu unsurları yanında takdire dayanan işlemlerin sebep ve maksat yönlerinden de yargı denetimine tabi bulunduğu kuşkusuzdur. Bu anlamda idareye tanınan takdir yetkisinin kullanımı “keyfilik”ten ziyade kamu yararı ve hizmet gereklerine uygun olmak zorundadır.
Uyuşmazlığa konu düzenlemeler incelendiğinde; kuralların, sağlık hizmeti sunucularının Kuruma olan borcunu güvence altına almak, Kurumun kaynaklarının efektif kullanılarak sağlık hizmetinin ve sosyal güvenlik sisteminin finansmanında oluşabilecek açıkları engellemek, sözleşme kapsamındaki sağlık hizmetlerini en iyi ve sürekli şekilde sunabilecek mali yeterliliğe sahip, bu yönüyle sözleşmede yer alan şartları sağlayabilen sağlık hizmeti sunucuları ile sözleşme imzalanmasını sağlamak amaçlarına yönelik olduğu, ayrıca sağlık hizmeti sunumunun kesintisiz bir şekilde yürütülmesini engelleyen bir yönünün bulunmadığı anlaşıldığından; dayanağı Kanunla verilen yetki sınırları çerçevesinde getirilen düzenlemelerin, hukuka, kamu yararı ve hizmet gereklerine uygun olduğu sonucuna varılmaktadır.
Öte yandan; idari cezalardan farklı olarak idari tedbirlerin temel amacı cezalandırmak değil, belirli bir kamu hizmeti alanında kurulan düzeni korumak, onun bozulmasını engellemek ve işleyişine yönelik muhtemel tehlikeleri önlemektir. Dolayısıyla idari tedbirler, ceza niteliğinde değildir. Bu itibarla idari cezalardan farklı olarak idari tedbirler bakımından ceza hukukunun temel ilke ve güvencelerinin uygulanma zorunluluğu bulunmamaktadır (AYM, E:2007/68, K:2010/2, T:14/1/2010).
Bu çerçevede, her ne kadar davacı tarafından, dava konusu Yönetmelik ile Kanun’un tanıdığı yetkinin aşılarak yeni bir ceza ihdas edildiği iddia edilmekte ise de; uyuşmazlık konusu kurallarla öngörülen “sözleşme/protokol imzalamama kararının” cezalandırıcı ve caydırıcı bir amaç gütmekten ziyade sosyal güvenlik sisteminin düzenlenmesi ve sağlıklı şekilde işlemesinin sağlanması amacına yönelik olduğu anlaşılmaktadır. Nitekim kurallarda belirli bir fiilden ve bu fiile aykırılıklardan bahsedilmemekte; sınırları açıkça belirtilen durumlarda (Kuruma olan borcun, Kurum bilgi işlem sistemi üzerinden iletilen toplam tahakkuk tutarına göre hesaplanacak son altı aylık fatura ortalamasını aşması), sözleşme imzalamama şeklindeki idari tedbirin uygulanacağı öngörülmektedir.
Bu itibarla, dava konusu kurallar uyarınca belirlenen idari tedbirin Anayasa’nın 38. maddesi anlamında ceza olarak nitelendirilemeyeceği, dolayısıyla yasayla düzenlemesine gerek olmadığı sonucuna ulaşıldığından, davacının anılan iddiasına itibar edilmemiştir.
Yine, davacı tarafından, 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 27. maddesinin 4. fıkrası uyarınca, genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerince mali konularda düzenlenecek yönetmelikler ile yönetmelik niteliğindeki düzenleyici işlemlerin, Sayıştayın istişari görüşü alınarak yürürlüğe konulması gerektiği; dava konusu düzenlemelerin bu gereklilik yerine getirilmeksizin yürürlüğe konulması nedeniyle şekil yönünden hukuka aykırı olduğu ileri sürülmüş olup; her ne kadar davalı Kurum, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 3. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendi uyarınca genel yönetim kapsamındaki kamu idareleri arasında yer almakta ise de; yönetmelikler düzenledikleri konular itibariyle mali işlemlere, kamu kaynağı veya kamu giderlerine dair herhangi bir hüküm ihtiva ettikleri takdirde, mali hüküm içeren yönetmelik olarak adlandırılmaktadır. Buna göre, Sayıştay Kanunu’nda geçen “mali konular” ifadesinden kasıt, kamu idarelerinin gelir ve giderleri, taşınır ve taşınmaz varlıkları, hakları, gelirlerinin tahsili, harcamalarının yapılması ve giderlerinin ödenmesi kapsamındaki iş ve işlemler ile tasarruflardır.
Dava konusu düzenlemelerin, belirtilen çerçevede “mali konularda düzenleme” içermediği anlaşıldığından, davacının anılan iddiası da yerinde görülmemiştir.
Sonuç itibarıyla, dava konusu kuralların hukuka, kamu yararı ve hizmet gereklerine uygun olduğu anlaşıldığından, yasal dayanaktan yoksun davanın reddi gerekmiştir.

KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. DAVANIN REDDİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam … TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,
3. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca … TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı Kuruma verilmesine,
4. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 26/05/2022 tarihinde oy birliğiyle karar verildi.