Danıştay 10. Daire Başkanlığı         2020/174 E.  ,  2022/4062 K.
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONUNCU DAİRE
Esas No : 2020/174
Karar No : 2022/4062

DAVACILAR : 1- … Derneği
VEKİLİ : Av. …
2- …Derneği
VEKİLİ : Av. …

DAVALI : …Bakanlığı
VEKİLLERİ : Huk. Müş. …
Huk. Müş. Av. …

DAVANIN_KONUSU: Sağlık Bakanlığı Sağlık Hizmetleri Genel Müdürlüğünce hazırlanan “Sağlık Hizmeti Sunucularının Basamaklandırılması” konulu, 31/05/2019 tarihli ve 2019/10 sayılı Genelge’nin iptali istenilmektedir.

DAVACILARIN_İDDİALARI : Davacılar tarafından; dava konusu Genelgenin 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu’nun 70. maddesine dayanılarak hazırlandığı, ancak normlar hiyerarşisinde genelgelerin bir yönetmeliğe dayalı olarak hazırlanması gerektiği ve yönetmelik hükümlerine açıklık getirilmek suretiyle uygulamaya geçirilmesinin amaçlandığı, dolayısıyla yönetmelik ile düzenlenmesi gereken bir konunun genelge ile düzenlenmesinin açıkça hukuka aykırı olduğu, 5510 sayılı Kanun’un 70. maddesinden ve Anayasa’nın 124. maddesinden anlaşılması gerekenin, 5510 sayılı Kanun’un uygulanması bakımından tüm sağlık hizmeti sunucularının birinci, ikinci ve üçüncü basamak olarak basamaklandırılması gerektiği, bu basamaklandırmanın nasıl yapılacağına dair hiçbir yasal düzenlemenin bulunmadığı, bu sebeple Anayasanın 124. maddesinin verdiği yetki ile bir yönetmelik çıkarılarak kanunun uygulanmasının sağlanması gerektiği, tüm sağlık kuruluşlarının tesis, hizmet, personel kıstaslarını belirlemeye ve sağlık kurum ve kuruluşlarını sınıflandırmaya ilişkin yönetmelik çıkarmanın 3359 sayılı Kanun’un 9. maddesinin (c) bendinin de bir gereği olduğu, Genelge ile yapılan bu basamaklandırmanın 5510 sayılı Kanun’un amacından çok 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 355. maddesinin birinci fıkrasının (a) bendi ve 3359 sayılı Kanun’un 9. maddesinin (c) bendi çerçevesinde bir düzenleme olduğu, Genelgenin bu yönüyle belirtilen amacından başka bir amaç için hazırlandığı sonucunu ortaya koyduğu, düzenleyici işlemin hangi amaçla çıkarıldığının net bir şekilde anlaşılması gerektiği, Genelgenin amacı konusundaki bu hukuka aykırılık nedeniyle de tamamının iptalinin gerektiği iddia edilmektedir.

DAVALININ_SAVUNMASI : Davalı idare tarafından; usul yönünden, Genelgenin davacıların üyelerinin hangi sebeple ve ne şekilde menfaatini ihlal ettiğinin açıklığa kavuşturulmadığı, davanın ehliyet yönünden reddi gerektiği; esas yönünden, Sağlık Uygulama Tebliğinde, kapsama dahil olan hak sahiplerinin sağlık hizmetlerinden yararlanmasına ve bu hizmetin bedelinin ödenmesine ilişkin esas ve usullerin düzenlendiği, sağlık hizmet sunucularının bulunduğu basamağın, fiyatlandırma ve ödeme işleminin yapılıp yapılmamasına esas alınmakta olduğu, sağlık hizmetlerinin sınıflandırılması da dikkate alınarak uygulamaya esas olmak üzere sağlık hizmeti sunucularının basamaklandırılması amacıyla dava konusu Genelgenin hazırlandığı ve uygulamaya konulduğu, Genelge ile Tebliğe uygun olarak düzenleme yapıldığı, dava konusu Genelgenin 11/11/2019 tarihli ve 2019/18 sayılı Genelge ile yürülükten kaldırıldığı savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : Konusu kalmayan dava hakkında karar verilmesine yer olmadığına karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI : …
DÜŞÜNCESİ : Dava, Sağlık Hizmetleri Genel Müdürlüğü tarafından yayımlanan 31/05/2019 tarih ve 2019/10 sayılı “Sağlık Hizmeti Sunucularının Basamaklandırılması” konulu Genelgenin; 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu’nun 70. maddesine dayanılarak hazırlandığı, normlar hiyerarşisine göre genelgelerin bir yönetmeliğe dayalı olarak hazırlanması ve yönetmelik hükümlerine açıklık getirmesi gerektiği, Anayasanın 124. maddesi gereği bir yönetmelik çıkarılarak kanunun uygulanmasının sağlanmasının gerektiği, tüm sağlık kuruluşlarının tesis, hizmet, personel kıstaslarını belirlemeye ve sağlık kurum ve kuruluşlarını sınıflandırmaya ilişkin yönetmelik çıkarmanın 3359 sayılı Kanun’un 9. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinin de bir gereği olduğu, yapılacak basamaklandırma sonrasında 5510 sayılı Kanun kapsamında sunulan sağlık hizmetlerinde basamaklandırmaya göre geri ödeme yöntemine gidileceği, aynı işlemi yapan iki hastaneden basamaklandırma seviyesi yüksek olanın, diğerinden daha fazla ödeme alacağı sonucunu doğuracağı, Genelge ile yapılan bu basamaklandırmanın 5510 sayılı Kanun’un amacından çok 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 355. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendi ve 3359 sayılı Kanun’un 9. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendi çerçevesinde bir düzenleme olduğu, üç basamaklı bir yapı yerine dört basamaklı bir yapıya gidilmesinin hukuka aykırı olduğu, Genelgenin belirtilen amacından başka bir amaç için hazırlandığı sonucunun ortaya çıktığı, düzenleyici işlemin hangi amaçla çıkarıldığının net bir şekilde ortaya konulması gerektiği, Genelgenin amacı konusundaki bu hukuka aykırılık nedeniyle de tamamının iptali gerektiği ileri sürülerek, iptali istemiyle açılmıştır.
Her ne kadar dava konusu Genelge, 11/11/2019 tarih ve 6528 sayılı (2019/18) sayılı Genelge ile yürürlükten kaldırılmış ise de; yürürlükte olduğu dönemdeki idari işlemlere dayanak oluşturduğu dikkate alınarak incelenmiştir.
3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu’nun, “Temel Esaslar” başlıklı 3. maddesinde, Sağlık hizmetleriyle ilgili temel esaslar arasında; a) bendinde; “Sağlık kurum ve kuruluşları yurt sathında eşit, kaliteli ve verimli hizmet sunacak şekilde Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca, diğer ilgili bakanlıkların da görüşü alınarak planlanır, koordine edilir, mali yönden desteklenir ve geliştirilir.”, “c) bendinde; “Bütün sağlık kurum ve kuruluşları ile sağlık personelinin ülke sathında dengeli dağılımı ve yaygınlaştırılması esastır.Sağlık kurum ve kuruluşlarının kurulması ve işletilmesi bu esas içerisinde Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca düzenlenir. Bu düzenleme ilgili Bakanlığın görüşü alınarak yapılır. Gerek görüldüğünde özel sağlık kuruluşlarının her türlü ücret tarifeleri sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca onaylanır. Kamu kurum ve kuruluşlarına ait sağlık kuruluşları veya sağlık işletmelerinde verilen her türlü hizmetin fiyatları Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca tespit ve ilan edilir.”, e) bendinde; “Tesis edilecek eğitim, denetim, değerlendirme ve oto kontrol sistemi ile sağlık kuruluşlarının tespit edilen standart ve esaslar içinde hizmet vermesi sağlanır.”, i) bendinde; “Sağlık hizmetlerinin yurt çapında istenilen seviyeye ulaştırılması amacıyla; bakanlıklar seviyesinden en uçtaki hizmet birimine kadar kamu ve özel sağlık kuruluşları ile kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları arasında koordinasyon ve işbirliği yapılır. Sağlık kurum ve kuruluşları coğrafik ve fonksiyonel hizmet alanları, verecekleri hizmetler, yönetim, hizmet ilişki ve bağlantıları gibi konularda tespit edilen esaslara uymak ve verilen görevleri yapmakla yükümlüdürler.(…)” hükmü yer almış, aynı Yasanın, “Yönetmelikler” başlıklı 9. maddesinin c) bendinde; Bütün kamu ve özel sağlık kuruluşlarının tesis, hizmet, personel, kıstaslarını belirlemeye, sağlık kurum ve kuruluşlarını sınıflandırmaya ve sınıflarının değiştirilmesine, sağlık kuruluşlarının amaca uygun olarak teşkilatlanmalarına, sağlık hizmet zinciri oluşturulmasına, hizmet içi eğitim usul ve esasları ile sağlık kurum ve kuruluşlarının koordineli çalışma ve hizmet standartlarının tespiti ve denetimi ile bu Kanunla ilgili diğer hususlar Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca, çıkarılacak yönetmelikle tespit edilir.” hükmü getirilmiştir.
1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin, “Sağlık Hizmetleri Genel Müdürlüğü” başlıklı 355. maddesinde; “(1) Sağlık Hizmetleri Genel Müdürlüğünün görev ve yetkileri; a) Her türlü koruyucu, teşhis, tedavi ve rehabilite edici sağlık hizmetlerini planlamak, teknik düzenleme yapmak, standartları belirlemek ve bu hizmetler ile sunucularını sınıflandırmak, bununla ilgili iş ve işlemleri yaptırmak, c) Kamu ve özel hukuk tüzel kişileri ile gerçek kişilere ait sağlık kurum ve kuruluşlarına izin vermek ve ruhsatlandırmak, bu izin ve ruhsatları gerektiğinde süreli veya süresiz iptal etmek, h) Sağlık hizmetlerinde kalite ve akreditasyon kuralları belirlemek ve uygulanmasını sağlamak, l) Mevcut sağlık insan gücünü, kamu ve özel kurum ve kuruluşlar düzeyinde planlamak ve istihdamın bu plan çerçevesinde yürütülmesini denetlemek,” olarak beliirlenmiş, “Düzenleme görev ve yetkisi” başlıklı 508. maddesinde ise, “Bakanlık görev, yetki ve sorumluluk alanına giren konularda idarî düzenlemeler yapabilir.” hükmü yer almıştır.
5510 sayılı Sosyal Sigortalar Ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu’nun “Hizmet basamakları ve sevk zinciri ” başlıklı 70. maddesinde; “Bu Kanunun uygulanması bakımından sağlık hizmeti sunucuları birinci, ikinci ve üçüncü basamak olarak Sağlık Bakanlığı tarafından basamaklandırılır. Bu basamaklar ve sağlık hizmet sunucuları arasında sevk zinciri; tanı, ön tanı, hekimlerin ve diş hekimlerinin uzmanlıkları dikkate alınmak suretiyle tüm yurtta veya il ya da ilçe bazında Sağlık Bakanlığının görüşü alınarak Kurum tarafından belirlenir. Aile hekimleri birinci basamak hizmet sunucuları içinde yer alır.
Kurumca sağlık hizmetlerinin sağlanabilmesi için, genel sağlık sigortalısı ve bakmakla yükümlü olduğu kişiler sevk zinciri kurallarına uygun hareket etmek zorundadır. 60 ıncı maddenin birinci fıkrasının (c) bendinin (1) ve (3) numaralı alt bentlerinde sayılanlar ile aynı maddenin onikinci, onüçüncü ve ondördüncü fıkraları kapsamında genel sağlık sigortalısı sayılanların, Kurumla sözleşmeli üniversite ve istisnai hallerde özel sağlık hizmeti sunucularına müracaat edebilme koşulları ile uygulamaya ilişkin usul ve esaslar Kurum tarafından belirlenir.” hükmü getirilmiştir.
Anayasa’nın 124. maddesinde, Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzelkişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabileceği hükmüne yer verilmiştir.
Buna göre, idari teşkilat yapısı içinde yer alan Bakanlıklar ile diğer kamu kurum ve kuruluşları, görev alanlarına ilişkin olarak tüzük ve yönetmelik, yönerge, tebliğ, genelge ve talimat gibi çeşitli adlar altında düzenleme yapabilmektedirler.
Hukuk düzenini sağlayan normlar hiyerarşisine göre Anayasa, kanun, tüzük, yönetmelik ve diğer düzenleyici işlemler dayanağını, kendinden bir önceki hukuk normundan almaktadır.
Yasayla tanınan düzenleme yapma yetkisine istinaden kamu kurum ve kuruluşlarınca hazırlanarak yürürlüğe konulan tebliğ, genelge ve yönerge gibi düzenleyici işlemler; normlar hiyerarşisine uygun olarak, bir yönetmeliğin veya üst hukuk normunun uygulanmasını göstermek amacıyla ve onlara aykırı hükümler içermemek şartıyla dayanağı mevzuatta belirtilen usul ve yöntemleri açıklayan ve bunun dışında yeni bir düzenleme içermeyen genel düzenleyici işlemlerdir.
Bu itibarla, normlar hiyerarşisine göre bir genelgeyle, ancak kanunla yapılan düzenlemeye istinaden normlar hiyerarşine uygun olarak, kendinden önceki hukuk normu ile getirilen bir kuralın açıklanmasına yönelik, tanınmış sınırlara tabi olarak düzenleme yapılabileceğinin kabulü gerekmektedir.
Kamuyu ilgilendiren bir düzenlemenin ilanı ile kamunun bilgisine dahil olacağından, kanun koyucu tarafından kamuyu ilgilendiren düzenlemelerin ve bu düzenlemelerin yönetmelikle yapılacağının kabulü ile Resmî Gazete’de yayımlanması zorunluluğu getirilmiş olup, kamuyu ilgilendiren düzenlemelerin, normlar hiyerarşisine göre bir alt düzenlemeyle yapılarak, kamunun bilgisi dışında tutulmasının önüne geçilmesinin amaçlandığı kanaatine varılmaktadır.
Dava konusu Genelgede; 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu’nun 70. maddesinde yer alan “Bu Kanunun uygulanması bakımından sağlık hizmeti sunucuları birinci, ikinci ve üçüncü basamak olarak Sağlık Bakanlığı tarafından basamaklandırılır.” hükmü uyarınca Bakanlıkca sağlık hizmetlerinin sınıflandırılması da dikkate alınarak, sağlık hizmeti sunucularının basamaklandırıldığı açıklaması ile, birinci basamak sağlık kuruluşları, ikinci basamak sağlık kurumları ve üçüncü basamak sağlık kurumları ve hizmet sunumu bakımından basamaklandırılmayan sağlık hizmeti sunucuları olarak sınıflandırılmış olmasının yanında, sağlık kurum ve kuruluşlarının basamaklandırılmasında tesis, hizmet ve personel kıstasları yönünden yeni koşul ve standartların da getirildiği, izleme ve değerlendirme kriterlerine yer verildiği, Genelgenin sınıflandırmaya ilişkin uygulamayı belirleyen temel esasları içerdiği görülmekte, bu kuralların yasayla idareye tanınan yetkiye istinaden bir yönetmelikle yapılması gereği ortaya çıkmaktadır.
Her ne kadar davalı idare tarafından; Sağlık Uygulama Tebliğinde, sağlık hizmetlerinin, birinci, ikinci ve üçüncü basamak olarak sınıflandırıldığı, Tebliğ hükümleri ile, kapsama dahil olan hak sahiplerinin sağlık hizmetlerinden yararlanmasına ve bu hizmetlerin bedellerinin ödenmesine ilişkin esas ve usullerin düzenlendiği sağlık hizmetlerinin üç ana başlık altında sınıflandırılması da dikkate alınarak, dava konusu Genelgenin hazırlandığı ve uygulamaya konulduğu, Sağlık Uygulama Tebliği ile sağlık kuruluşlarının sınıflandırılmasından farklı olarak Genelgede sağlık hizmet sunucularının, birinci, ikinci ve üçüncü basamak sağlık kuruluşları şeklinde tanımı da yapılmak suretiyle belirlendiği, kamu sağlığının korunması ve nitelikli sağlık hizmeti sunumunun sağlanması amacıyla yürürlüğe konulduğu savunulmakta ise de, genelge ile bu düzenlemenin yapılmasında hukuka uyarlık bulunmamıştır.
Açıklanan nedenlerle, dava konusu Genelgenin iptali gerektiği, düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE :
USUL YÖNÜNDEN:
Tüzükleri incelendiğinde, özel sağlık kuruluşları ile ilgili olarak faaliyet gösterdikleri ve bu kuruluşların ortak amaçlarını korumak amacıyla kuruldukları anlaşılan davacı Derneklerin, sağlık hizmeti sunucularının basamaklandırılması amacıyla çıkarılan 31/05/2019 tarihli ve 2019/10 sayılı Genelge’nin iptali istemiyle görülmekte olan davayı açmakta hukuki menfaatlerinin bulunduğu sonucuna varıldığından, davalı idarenin ehliyet itirazı yerinde görülmemiştir.
ESAS YÖNÜNDEN:
Dava, Sağlık Bakanlığı Sağlık Hizmetleri Genel Müdürlüğünce hazırlanan “Sağlık Hizmeti Sunucularının Basamaklandırılması” konulu, 31/05/2019 tarihli ve 2019/10 sayılı Genelge’nin iptali istemiyle açılmıştır.
Dava konusu Genelge, davalı idare tarafından hazırlanan “Sağlık Hizmeti Sunucularının Basamaklandırılması” konulu, 11/11/2019 tarih ve 2019/18 sayılı Genelge ile yürürlükten kaldırılmıştır.
Bu durumda; dava konusu düzenlemenin yürürlükten kaldırılmış olması karşısında, konusu kalmayan davanın esası hakkında karar verilmesine yer bulunmadığı sonucuna ulaşılmıştır.

KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Konusu kalmayan dava hakkında KARAR VERİLMESİNE YER OLMADIĞINA,
2. Davalı idare tarafından davanın açılmasına sebebiyet verilmiş olması nedeniyle kararın verildiği tarihte yürürlükte olan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesine göre belirlenen … TL avukatlık ücretinin ve aşağıda dökümü yapılan toplam … TL yargılama giderinin davalı idareden alınarak davacılara verilmesine,
3. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacılara iadesine,
4. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 21/09/2022 tarihinde oy birliğiyle karar verildi.