Danıştay 10. Daire Başkanlığı         2020/300 E.  ,  2022/4056 K.
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONUNCU DAİRE
Esas No : 2020/300
Karar No : 2022/4056

DAVACILAR : 1- … Derneği
VEKİLİ : Av. …
2- … Derneği
VEKİLİ : Av. …

DAVALI : … Bakanlığı / ANKARA
VEKİLLERİ : Hukuk Müşaviri …
Hukuk Müşaviri …

DAVANIN_KONUSU : Sağlık Bakanlığı Sağlık Hizmetleri Genel Müdürlüğünün “Sağlık Hizmeti Sunucularının Basamaklandırılması” konulu, 11/11/2019 tarihli ve 2019/18 sayılı Genelgesinin;
a) Konunun Yönetmelik ile düzenlenmesi gerektiği, Genelge ile düzenlenmesinin hukuka aykırı olduğu iddia edilerek tamamının,
b) “III. Üçüncü Basamak Sağlık Kurumları” başlıklı kısmının (4), (5) ve (6) numaralı paragrafları ile “Üçüncü Basamak Sağlık Kurumlarının Alt Grup Koşul ve Standartları, İzleme ve Değerlendirme Kriterleri”ni düzenleyen Ek-1 sayılı ekinin iptali istenilmektedir.

DAVACININ İDDİALARI : Davacılar tarafından;
Genelgenin tamamı bakımından; yayımlanan Genelge ile özel sağlık hizmeti sunucularının işlem alanının daraltıldığı, bu davayı açmakta ehliyetli oldukları, dava konusu Genelgenin 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu’nun 70. maddesine dayanılarak hazırlandığı, normlar hiyerarşisine göre genelgelerin bir yönetmeliğe dayalı olarak hazırlanması ve yönetmelik hükümlerine açıklık getirmesi gerektiği, 5510 sayılı Kanun’un uygulanması bakımından tüm sağlık hizmeti sunucularının birinci, ikinci ve üçüncü basamak olarak basamaklandırıldığı, bu basamaklandırmanın nasıl yapılacağına dair hiçbir yasal düzenlemenin bulunmadığı, bu sebeple Anayasanın 124. maddesi gereği bir yönetmelik çıkarılarak kanunun uygulanmasının sağlanmasının gerektiği, tüm sağlık kuruluşlarının tesis, hizmet, personel kıstaslarını belirlemeye ve sağlık kurum ve kuruluşlarını sınıflandırmaya ilişkin yönetmelik çıkarmanın 3359 sayılı Kanun’un 9. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinin de bir gereği olduğu, yapılacak basamaklandırma sonrasında 5510 sayılı Kanun kapsamında sunulan sağlık hizmetlerinde basamaklandırmaya göre geri ödeme yöntemine gidileceği, aynı işlemi yapan iki hastaneden basamaklandırma seviyesi yüksek olanın diğerinden daha fazla ödeme alacağı şeklinde bir düzenlemeye gidilmesinin kuvvetle muhtemel olduğu, Genelge ile yapılan bu basamaklandırmanın 5510 sayılı Kanun’un amacından çok 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 355. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendi ve 3359 sayılı Kanun’un 9. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendi çerçevesinde bir düzenleme olduğu, Genelgenin bu yönüyle belirtilen amacından başka bir amaç için hazırlandığı sonucunun ortaya çıktığı, düzenleyici işlemin hangi amaçla çıkarıldığının net bir şekilde ortaya konulması gerektiği, Genelgenin amacı konusundaki bu hukuka aykırılık nedeniyle de tamamının iptalinin gerektiği,
“III. Üçüncü Basamak Sağlık Kurumları” başlıklı kısmın (4) numaralı paragrafı bakımından; özel hastanelerin gerekli koşulları sağlasalar dahi 3A grubu hastane olarak basamaklandırılamayacak olmalarının eşitlik ilkesine aykırı olduğu, 5510 sayılı Kanun’un 70. maddesinde açıkça üç basamaklı bir yapının öngörüldüğü, 3A ve 3B ayrımına gidilmesinin 5510 sayılı Kanun’un 70. maddesine aykırı olduğu, Kanun’un amir hükmüne aykırı olarak dört basamaklı bir basamaklandırma sistematiğine gidilmesinin de hukuka aykırı olduğu,
“III. Üçüncü Basamak Sağlık Kurumları” başlıklı kısmın (5) numaralı paragraf bakımından; düzenleme ile özel hastanelerin üçüncü basamak olmasının imkânsız hale getirildiği, üçüncü basamak olabilecek özel hastane sayısının çok az olduğu, yatak sayısı ve kadro artışından sadece bu hastanelerin faydalanabileceği, bu artıştan senelerdir kadro bekleyen hastanelerin üçüncü basamak olamayacakları için yine yararlanamayacakları, Özel Hastaneler Yönetmeliği ile getirilen kuralların (kadro artışına/yatak sayısı artışına ilişkin) Genelge ile değiştirilemeyeceği,
“III. Üçüncü Basamak Sağlık Kurumları” başlıklı kısmın (6) numaralı paragraf bakımından; herhangi bir kritere bakılmadan Sağlık Bakanlığı eğitim ve araştırma hastaneleri ile Devlet ve vakıf üniversitelerine ait hastanelerin doğrudan üçüncü basamak olarak basamaklandırıldığı, Genelge kriterlerinin ayrıma gidilmeden tüm sağlık kurumlarında aranması ve tüm kurumlara uygulanması gerektiği, düzenlemenin eşitlik ilkesine aykırı olduğu, vakıf üniversitesi hastanelerinin üçüncü basamak sayılmalarının da hukuka aykırı olduğu, 1219 sayılı Kanun kapsamında hekimlerin istihdamı bakımından Sağlık Bakanlığı Hastaneleri ile Devlet Üniversitesi Hastanelerinin kamu kurumu olmaları nedeniyle ayrı bir kategoride sayıldıkları, özel hastaneler ve vakıf üniversitesi hastanelerinin ise aynı kategoride sayıldıkları, buna göre vakıf üniversitesi hastanelerine kamu kurumu olmamalarına rağmen Genelge ile ayrıcalık verilmesinin hukuka aykırı olduğu,
“Üçüncü Basamak Sağlık Kurumlarının Alt Grup Koşul ve Standartları, İzleme ve Değerlendirme Kriterleri” başlıklı Ek-1 sayılı eki bakımından; (4) numaralı paragrafın hukuka aykırılık sebeplerinin EK-1’i de hukuka aykırı hale getirdiği, basamaklandırmada nitelik değil niceliğin esas alınmasının hukuk devleti ilkesine aykırı olduğu, mevcut kamu hastaneleri ve Devlete ait üniversite hastanelerinin bu standartlardan muaf tutulmuş olmalarının eşitlik ilkesine aykırı olduğu, yatak ve uzman hekim kadro sayısına ilişkin getirilen kriterlerin özel hastanelerin üçüncü basamak olabilme ihtimalini ortadan kaldırdığı, EK-1’in “II. 3B Grubu Üçüncü Basamak Hastaneler” başlıklı bölümünün ilk paragrafında yer alan düzenlemenin 3359 sayılı Kanun’un ek 15. maddesine aykırı olduğu, bu paragrafa göre hastanesi olan vakıf üniversitelerinin 3B hastane olarak basamaklandırılacağı, ancak hastanesi olmayan vakıf üniversitesi hastanesi ile afiliye olan özel hastanelerin bu paragraf hükmünden faydalanamayacağı, bunun da hukuka aykırı olduğu,
iddia edilmektedir.

DAVALININ SAVUNMASI : Davalı idare tarafından;
Genelgenin tamamı bakımından; usul yönünden, Genelgenin davacıların üyelerinin hangi sebeple ve ne şekilde menfaatini ihlal ettiğinin açıklığa kavuşturulmadığı, davanın ehliyet yönünden reddi gerektiği, terditli istemde bulunulması nedeniyle dilekçenin 2577 sayılı Kanun’un 3. maddesine aykırı olarak düzenlendiği, dilekçenin reddine karar verilmesi gerektiği; esas yönünden, Sağlık Uygulama Tebliğinde, sağlık hizmetlerinin, birinci, ikinci ve üçüncü basamak olarak sınıflandırıldığı, Tebliğ hükümleri ile, kapsama dahil olan hak sahiplerinin sağlık hizmetlerinden yararlanmasına ve bu hizmetlerin bedellerinin ödenmesine ilişkin esas ve usullerin düzenlendiği ve sağlık hizmet sunucularının bulunduğu basamağın, fiyatlandırma ve ödeme işleminin yapılıp yapılmamasına esas alınmakta olduğu, sağlık hizmetlerinin koruyucu, tedavi edici ve rehabilite edici hizmetler olarak üç ana başlık altında sınıflandırılması da dikkate alınarak dava konusu Genelgenin hazırlandığı ve uygulamaya konulduğu, Sağlık Uygulama Tebliği ile sağlık kuruluşlarının sınıflandırılmasından farklı olarak Genelgede sağlık hizmet sunucularının, birinci, ikinci ve üçüncü basamak sağlık kuruluşları şeklinde tanımı da yapılmak suretiyle belirlendiği, kamu sağlığının korunması ve nitelikli sağlık hizmeti sunumunun sağlanması amacıyla yürürlüğe konulan düzenlemenin üst hukuk normlarına uygun olduğu, kamu yararı ve hizmetin gereklerine uygun olarak tesis edilmiş olan dava konusu düzenlemede hukuka aykırılık bulunmadığı,
Dava konusu edilen düzenlemeler bakımından; ülkede sağlık hizmetlerinde yaşanan gelişme ile birlikte tıpta uzmanlık dallarında personel sayısının arttığı ve sağlık hizmetinin eşit ve dengeli dağılımını sağlamaya yönelik politikalar uygulandığı, bu gelişmeler ışığında ülkemizde üçüncü basamak sağlık kuruluşu olmamasına rağmen ilgili uzmanlık dallarında uzman hekim istihdamının sağlandığı, ancak bazı hizmetlerin sunumu için üçüncü basamak şartı aranmasının kısıtlayıcı ve hizmete erişimi engelleyici bir unsur olarak kaldığı, Sağlık Uygulama Tebliğinde yapılan sınıflandırmada üçüncü basamakta olmanın tek şartının eğitim ve araştırma faaliyetleri olarak belirlendiği, bu sınıflandırmanın bazı kurumlarda ilgili uzmanlık dalı ve teknoloji alt yapısı mevcut olmasına rağmen hizmetin sunumuna engel bir hal aldığı, Genelge’de üçüncü basamak sağlık kurumlarının, ilgili mevzuatında tanımlanan ileri teknik ve özel tedavi gerektiren hastalıklar için yüksek teknoloji içeren ve/veya eğitim ve araştırma hizmetlerinin verileceği alt yapıya sahip sağlık kurumları olarak tanımlandıktan sonra, iptali talep edilen (4) numaralı paragraf ile üçüncü basamak sağlık kurumlarının kendi içerisinde 3A ve 3B grubu hastane olarak ikiye ayrıldığı, 3A grubu hastanelerin ileri düzey hizmet veren, yüksek kapasiteli, hizmet türü ve kalitesi bakımından özelleşmiş yüksek teknolojiye sahip, özellikli sağlık hizmetlerinin sunulduğu hastaneler olarak tanımlandığı, 3B grubu hastanelerin de, üçüncü basamak kamu, özel ve eğitim hastaneleri olarak tanımlandığı, bu hastanelerin taşıması gereken koşul ve standartların Ek-1’de belirlendiği, 3A ve 3B grubu hastanelerin her ikisinin de üçüncü basamak sağlık kuruluşu olduğu, 3B grubu hastaneler arasında sadece özel hastanelerin olmadığı, Devlet ve özel üniversite hastaneleri, vakıf üniversitesi hastaneleri ve Sağlık Bakanlığına bağlı eğitim ve araştırma hastanelerinin de bu grupta yer aldığı, davacı tarafın bu gruplandırmanın eşitlik ilkesine aykırılık teşkil ettiği yönündeki iddialarına itibar edilemeyeceği, özel hastanelerin Sağlık Uygulama Tebliğinde ikinci basamak sağlık kuruluşu olarak sayıldığı, Genelge ile yapılan basamaklandırmada ikinci basamak sağlık kuruluşları arasında sayılsa da belirtilen koşul ve standartları taşıyan özel hastanelerin 3B grubu hastane olarak basamaklandırılabileceği, dolayısıyla özel hastanelerin basamaklandırılmasında eşitsizlik veya hukuka aykırılık bulunmadığı, Ek-1’in “II. 3B Grubu Üçüncü Basamak Hastaneler” başlıklı bölümünün ilk paragrafının 3359 sayılı Kanuna aykırı olmadığı, düzenlemelerde hukuka aykırılık bulunmadığı,
savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : Dava konusu Genelge’nin tamamının iptaline karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI : …
DÜŞÜNCESİ : Dava, Sağlık Hizmetleri Genel Müdürlüğü tarafından yayımlanan “Sağlık Hizmeti Sunucularının Basamaklandırılması” konulu 11.1.2019 gün ve 2019/18 sayılı Genelgenin konunun Yönetmelik ile düzenlenmesi gerektiği, Genelge ile düzenlenmesinin hukuka aykırı olduğu ileri sürülerek tamamının ve “III. Üçüncü Basamak Sağlık Kurumları” başlıklı kısmının (4), (5) ve (6) numaralı paragrafları ile (1) numaralı Eki “Üçüncü Basamak Sağlık Kurumlarının Alt Grup Koşul ve Standartları, İzleme ve Değerlendirme Kriterleri”nin iptali istemiyle açılmıştır.
Davalı İdare tarafından usüle ilişkin olarak ileri sürülen iddialar yerinde görülmeyerek, işin esasının incelenmesine geçilmiştir.
5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanununun 70’inci maddesinin 1’inci fıkrasında; “Bu kanunun uygulanması bakımından sağlık hizmeti sunucuları birinci, ikinci ve üçüncü basamak olarak Sağlık Bakanlığı tarafından basamaklandırılır. Bu basamaklar ve sağlık hizmet sunucuları arasında sevk zinciri; tanı, ön tanı, hekimlerin ve diş hekimlerinin uzmanlıkları dikkate alınmak suretiyle tüm yurtta veya il ya da ilçe bazında Sağlık Bakanlığının görüşü alınarak Kurum tarafından belirlenir. Aile hekimleri birinci basamak hizmet sunucuları içinde yer alır.” hükmüne yer verilmiştir.

Diğer taraftan, 3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanununun; 3’ncü maddesinin 1’nci fıkrasının (a) bendinde, sağlık kurum ve kuruluşlarının yurt sathında eşit, kaliteli ve verimli hizmet sunacak şekilde Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca, diğer ilgili bakanlıkların da görüşü alınarak plânlanacağı, koordine edileceği, mali yönden destekleneceği ve geliştirileceği; (c) bendinde, bütün sağlık kurum ve kuruluşları ile sağlık personelinin ülke sathında dengeli dağılımı ve yaygınlaştırılmasının esas olduğu, sağlık kurum ve kuruluşlarının kurulması ve işletilmesinin bu esas içerisinde Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca düzenleneceği, (e) bendinde, tesis edilecek eğitim, denetim, değerlendirme ve oto kontrol sistemi ile sağlık kuruluşlarının tespit edilen standart ve esaslar içinde hizmet vermesinin sağlanacağı, (i) bendinde, sağlık hizmetlerinin yurt çapında istenilen seviyeye ulaştırılması amacıyla; bakanlıklar seviyesinden en uçtaki hizmet birimine kadar kamu ve özel sağlık kuruluşları ile kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları arasında koordinasyon ve işbirliği yapılacağı, sağlık kurum ve kuruluşlarının coğrafik ve fonksiyonel hizmet alanlarının, verecekleri hizmetler, yönetim, hizmet ilişki ve bağlantıları gibi konularda tespit edilen esaslara uymak ve verilen görevleri yapmakla yükümlü oldukları belirtilmiştir.
Söz konusu Kanunun 9’uncu maddesinin 1’inci fıkrasının (c) bendinde ise; bütün kamu ve özel sağlık kuruluşlarının tesis, hizmet, personel, kıstaslarının belirlenmesinin, sağlık kurum ve kuruluşlarının sınıflandırılmasının ve sınıflarının değiştirilmesinin, sağlık kuruluşlarının amaca uygun olarak teşkilatlanmalarının, sağlık hizmet zinciri oluşturulmasının, hizmet içi eğitim usul ve esasları ile sağlık kurum ve kuruluşlarının koordineli çalışma ve hizmet standartlarının tespiti ve denetimi ile bu Kanunla ilgili diğer hususların Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca çıkarılacak yönetmelikle düzenleneceği hükme bağlanmıştır.
Yukarıda metnine yer verilen mevzuat incelendiğinde; 5510 sayılı Kanunun 70’inci maddesinde sağlık hizmeti sunucularının basamaklandırılmasına ilişkin yeni koşul ve standartların getirilmesi, sınıflandırmaya ilişkin uygulamayı belirleyen temel esasların ancak bir yönetmelikle belirleneceği hükmü yer almasına rağmen sağlık hizmeti sunucularının sayma suretiyle basamaklarının belirlenmesinden ziyade, sağlık kurum ve kuruluşlarının basamaklandırılmasında tesis, hizmet ve personel kıstasları yönünden yeni koşul ve standartlar getirildiği, izleme ve değerlendirme kriterlerine yer verildiği, Genelgenin sınıflandırmaya ilişkin uygulamayı belirleyen temel esaslar Sağlık Bakanlığı tarafından çıkarılan Genelge ile belirlendiği anlaşılmıştır.
Buna göre, sağlık hizmeti sunucularının basamaklandırılmasına ilişkin yeni koşul ve standartlar getirmesi, sınıflandırmaya ilişkin uygulamayı belirleyen temel esaslar içermesi, düzenlenen hususların kamuyu yakından ilgilendirmesi nedeniyle bu düzenlemelerin ancak bir yönetmelikle düzenlenmesi gerekirken, konunun daha alt bir hukuk normu olan, 3011 sayılı Resmi Gazetede Yayımlanacak Yönetmelikler Hakkında Kanun kapsamında kamuyu ilgilendirmesine rağmen Resmi Gazete’de yayımlanmayan ve yönetmelik ile çıkarılma usulü farklılık gösteren Genelge ile düzenlenmesi normlar hiyerarşisine aykırıdır.
Bu durumda, yönetmelik ile düzenlenmesi zorunluluğu bulunan alan Genelge ile düzenlendiğinden; dava konusu edilen Genelgede hukuka uyarlık bulunmadığı sonucuna ulaşılmıştır.
Açıklanan nedenlerle, Sağlık Hizmetleri Genel Müdürlüğü tarafından yayımlanan “Sağlık Hizmeti Sunucularının Basamaklandırılması” konulu 11.1.2019 gün ve 2019/18 sayılı Genelgenin tamamının iptali gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :

Dava, Sağlık Bakanlığı Sağlık Hizmetleri Genel Müdürlüğünce hazırlanan “Sağlık Hizmeti Sunucularının Basamaklandırılması” konulu, 11/11/2019 tarihli ve 2019/18 sayılı Genelge’nin; konunun Yönetmelik ile düzenlenmesi gerektiği, Genelge ile düzenlenmesinin hukuka aykırı olduğu iddia edilerek tamamının ve “III. Üçüncü Basamak Sağlık Kurumları” başlıklı kısmının (4), (5) ve (6) numaralı paragrafları ile “Üçüncü Basamak Sağlık Kurumlarının Alt Grup Koşul ve Standartları, İzleme ve Değerlendirme Kriterleri” başlıklı Ek-1 sayılı ekinin iptali istemiyle açılmıştır.
Danıştay Onuncu Dairesinin 21/09/2020 tarih ve E:2020/300 sayılı kararıyla, yürütmenin durdurulması isteminin kabulüne karar verilmiş olup, anılan karar üzerine 10/02/2022 tarih ve 31746 sayılı Resmî Gazete’de Sağlık Hizmet Sunucularının Basamaklandırılmasına Dair Yönetmelik yayımlanmıştır.

İNCELEME VE GEREKÇE :
USUL YÖNÜNDEN:
Ehliyet İtirazının İncelenmesi:
Tüzükleri incelendiğinde, özel sağlık kuruluşları ile ilgili olarak faaliyet gösterdikleri ve bu kuruluşların ortak amaçlarını korumak maksadıyla kuruldukları anlaşılan davacı Derneklerin, sağlık hizmeti sunucularının basamaklandırılması amacıyla çıkarılan 11/11/2019 tarihli ve 2019/18 sayılı Genelge’nin iptali istemiyle görülmekte olan davayı açmakta hukuki menfaatlerinin bulunduğu sonucuna varıldığından, davalı idarenin ehliyet itirazı yerinde görülmemiştir.
2) Terditli İstemde Bulunulduğuna Yönelik İtirazın İncelenmesi:
Dava dilekçesinde, dava konusu Genelgenin, yönetmelik ile düzenlenmesi gerekirken genelge ile düzenlenmesinde hukuka uyarlık bulunmadığı iddia edilerek tamamının iptali istenildikten sonra, Genelgenin “III. Üçüncü Basamak Sağlık Kurumları” başlıklı kısmının (4), (5) ve (6) numaralı paragrafları ile “Üçüncü Basamak Sağlık Kurumlarının Alt Grup Koşul ve Standartları, İzleme ve Değerlendirme Kriterleri” başlıklı Ek-1 sayılı ekinin hukuka aykırılık gerekçeleri ortaya konularak iptali istemine yer verilmiş olup, davalı idare tarafından davacının bu isteminin terditli olması nedeniyle dilekçenin reddedilmesi gerektiği ileri sürülmüştür.
Birden çok maddeden oluşan bir düzenleyici işlemin yetki veya şekil unsuru yönünden hukuka aykırı olduğu iddiasıyla öncelikle tümünün, yargı yerince bu iddia ve talep uygun görülmediği takdirde tek tek hukuka aykırılık sebepleri belirtilen madde/fıkra/bent/ibarelerin iptalinin istenilmesi, “terditli istem” olarak değerlendirilemez. Zira, düzenlemenin bütününe yönelik yetki veya şekil unsuru yönünden hukuka aykırılık iddiası dışında madde/fıkra/bent/ibarelere yönelik herhangi bir hukuka aykırılık iddiasında ve iptal isteminde bulunulmaması halinde, yargı yeri, “taleple bağlılık ilkesi” gereği düzenlemenin yalnızca yetki veya şekil unsuru yönünden hukuka uygunluğunu denetlemekle yetinmek zorundadır. Bu durum ise, davacının madde/fıkra/bent/ibarelere yönelik dava hakkını kullanamaması ya da sadece madde/fıkra/bent/ibarelerin iptali istemiyle ayrı bir dava açmak zorunda kalması ile sonuçlanacaktır ki söz konusu sonucun adil yargılanma hakkı, davaların en az giderle sonuçlandırılması ve usul ekonomisi ilkesi ile örtüşmeyeceği açıktır. Bu nedenle bir düzenleyici işlemin yetki veya şekil unsuru yönünden hukuka aykırı olduğu iddiasıyla öncelikle tümünün, yargı yerince bu iddia ve talep uygun görülmediği takdirde tek tek maddelerin incelenmesine geçilebilmesini teminen her bir madde veya kısım ile menfaat ilgisi kurulmak ve hukuka aykırılık sebepleri ortaya konulmak suretiyle madde veya kısımlarının iptalinin istenmesi mümkün olup, davalı idarenin aksi yöndeki iddiası yerinde görülmemiştir.

ESAS YÖNÜNDEN:
İLGİLİ MEVZUAT:
5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu’nun “Hizmet basamakları ve sevk zinciri” başlıklı 70. maddesinin 1. fıkrasında, “Bu Kanunun uygulanması bakımından sağlık hizmeti sunucuları birinci, ikinci ve üçüncü basamak olarak Sağlık Bakanlığı tarafından basamaklandırılır. Bu basamaklar ve sağlık hizmet sunucuları arasında sevk zinciri; tanı, ön tanı, hekimlerin ve diş hekimlerinin uzmanlıkları dikkate alınmak suretiyle tüm yurtta veya il ya da ilçe bazında Sağlık Bakanlığının görüşü alınarak Kurum tarafından belirlenir. Aile hekimleri birinci basamak hizmet sunucuları içinde yer alır.” hükmüne yer verilmiştir.
Diğer taraftan, 3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu’nun 3. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde, sağlık kurum ve kuruluşlarının yurt sathında eşit, kaliteli ve verimli hizmet sunacak şekilde Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca, diğer ilgili bakanlıkların da görüşü alınarak plânlanacağı, koordine edileceği, mali yönden destekleneceği ve geliştirileceği; (c) bendinde, bütün sağlık kurum ve kuruluşları ile sağlık personelinin ülke sathında dengeli dağılımı ve yaygınlaştırılmasının esas olduğu, sağlık kurum ve kuruluşlarının kurulması ve işletilmesinin bu esas içerisinde Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca düzenleneceği; (e) bendinde, tesis edilecek eğitim, denetim, değerlendirme ve oto kontrol sistemi ile sağlık kuruluşlarının tespit edilen standart ve esaslar içinde hizmet vermesinin sağlanacağı; (i) bendinde, sağlık hizmetlerinin yurt çapında istenilen seviyeye ulaştırılması amacıyla; bakanlıklar seviyesinden en uçtaki hizmet birimine kadar kamu ve özel sağlık kuruluşları ile kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları arasında koordinasyon ve işbirliği yapılacağı, sağlık kurum ve kuruluşlarının coğrafik ve fonksiyonel hizmet alanlarının, verecekleri hizmetler, yönetim, hizmet ilişki ve bağlantıları gibi konularda tespit edilen esaslara uymak ve verilen görevleri yapmakla yükümlü oldukları belirtilmiştir.
Anılan Kanun’un 9. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinde ise, bütün kamu ve özel sağlık kuruluşlarının tesis, hizmet, personel, kıstaslarının belirlenmesinin, sağlık kurum ve kuruluşlarının sınıflandırılmasının ve sınıflarının değiştirilmesinin, sağlık kuruluşlarının amaca uygun olarak teşkilatlanmalarının, sağlık hizmet zinciri oluşturulmasının, hizmet içi eğitim usul ve esasları ile sağlık kurum ve kuruluşlarının koordineli çalışma ve hizmet standartlarının tespiti ve denetimi ile bu Kanunla ilgili diğer hususların Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca çıkarılacak yönetmelikle düzenleneceği hükme bağlanmıştır.
1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin “Düzenleme görev ve yetkisi” başlıklı 508. maddesinde ise, “Bakanlık görev, yetki ve sorumluluk alanına giren konularda idarî düzenlemeler yapabilir.” hükmü yer almaktadır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Anayasa’nın 124. maddesinde, Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzelkişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabileceği hükmüne yer verilmiştir.
Buna göre, idari teşkilat yapısı içinde yer alan Bakanlıklar ile diğer kamu kurum ve kuruluşları, görev alanlarına ilişkin olarak tüzük ve yönetmelik, yönerge, tebliğ, genelge ve talimat gibi çeşitli adlar altında düzenleme yapabilmektedirler.
Ancak, bu düzenlemeler arasında uyulması gereken “normlar hiyerarşisi” kuramına göre, hukuk düzeni, farklı kademede yer alan Anayasa, kanun, tüzük, yönetmelik ve diğer düzenleyici işlemlerden oluşan birçok normu içermekte ve her norm geçerliliğini bir üst basamakta yer alan normdan almaktadır. Normlar hiyerarşisine göre kanundan sonra gelen tüzük, yönetmelik, genelge, tebliğ, talimat gibi düzenlemelerin ancak kanunda verilmiş olan hakkın kullanılmasının açıklanması ile ilgili olacağı, bu metinlerde kanun ile verilmiş olan hakkı genişletici veya daraltıcı mahiyette hükümlere yer verilemeyeceği hukukun genel ilkelerindendir.
Nitekim, tebliğ, genelge ve yönerge gibi düzenleyici işlemler; bir yönetmeliğin veya üst hukuk normlarının uygulanmasını göstermek amacıyla ve onlara aykırı hükümler içermemek şartıyla buralarda gösterilen usul ve yöntemleri “açıklayıcı” hükümler taşıyan, yeni bir yöntem ve usul getirmeyen ve dayanağı mevzuattaki hükümler dışında yeni bir düzenleme içermeyen genel düzenleyici işlemlerdir.
Öte yandan, 3011 sayılı Resmî Gazete’de Yayımlanacak Olan Yönetmelikler Hakkında Kanun uyarınca kamuyu ilgilendiren yönetmeliklerin Resmî Gazete’de yayımlanması zorunlu olup bu şekilde kamunun aydınlatılması sağlanmaktadır.
Dava konusu Genelge’de; 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu’nun 70. maddesinde yer alan “Bu Kanunun uygulanması bakımından sağlık hizmeti sunucuları birinci, ikinci ve üçüncü basamak olarak Sağlık Bakanlığı tarafından basamaklandırılır.” hükmü uyarınca uygulamaya esas olmak üzere sağlık hizmeti sunucularının basamaklandırıldığı belirtildikten sonra, sağlık hizmeti sunucuları birinci basamak sağlık kuruluşları, ikinci basamak sağlık kurumları ve üçüncü basamak sağlık kurumları olarak sınıflandırılmış; üçüncü basamak sağlık kurumları kendi içerisinde, 3A grubu ileri düzey hastaneler ve 3B grubu üçüncü basamak kamu, özel ve eğitim hastaneleri olmak üzere iki gruba ayrılmış; üçüncü basamak sağlık kurumlarının alt gruplara göre koşul ve standartları Genelgenin “Üçüncü Basamak Sağlık Kurumlarının Alt Grup Koşul ve Standartları, İzleme ve Değerlendirme Kriterleri” başlıklı Ek-1 sayılı ekinde düzenlenmiştir. Anılan ekin; “A.Üçüncü Basamak Sağlık Kurumlarının Alt Grup Koşul ve Standartları” başlıklı bölümünde; I.3A Grubu Üçüncü Basamak Hastaneler (İleri Düzey Hastaneler), II.3B Grubu Üçüncü Basamak Hastaneler (Üçüncü Basamak Kamu, Özel ve Eğitim Hastaneleri) olmak üzere iki başlık halinde alt grupların koşul ve standartlarına yer verilmiş; “B. Üçüncü Basamak Sağlık Kurumlarının İzleme ve Değerlendirme Kriterleri” başlıklı bölümünde ise; üçüncü basamak hastane olarak basamaklandırılan hastanelerin basamaklandırıldıkları grupta devam edebilmeleri için karşılamaları zorunlu hizmet kriterleri sayılmıştır.
Genelge ile, sağlık hizmeti sunucularının sayma suretiyle basamaklarının belirlenmesinden ziyade, sağlık kurum ve kuruluşlarının basamaklandırılmasında tesis, hizmet ve personel kıstasları yönünden yeni koşul ve standartlar getirildiği, izleme ve değerlendirme kriterlerine yer verildiği, Genelge’nin sınıflandırmaya ilişkin uygulamayı belirleyen temel esaslar içerdiği görülmektedir.
Bu durumda, dava konusu düzenlemenin, sağlık hizmeti sunucularının basamaklandırılmasına ilişkin yeni koşul ve standartlar getirmesi, sınıflandırmaya ilişkin uygulamayı belirleyen temel esaslar içermesi, düzenlenen hususların kamuyu yakından ilgilendirmesi nedeniyle bu düzenlemelerin ancak bir yönetmelikle yapılması gerektiği sonucuna varılmış, genelge adı altında bir işlemle düzenleme yapılmasında hukuka uyarlık bulunmamıştır.

KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Sağlık Bakanlığı Sağlık Hizmetleri Genel Müdürlüğünce hazırlanan “Sağlık Hizmeti Sunucularının Basamaklandırılması” konulu, … tarihli ve … sayılı Genelge’nin tamamının İPTALİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam … TL yargılama giderinin davalı idareden alınarak davacılara verilmesine,
3. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca … TL vekâlet ücretinin davalı idareden alınarak davacılara verilmesine,
4. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra yatıran taraflara iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu’na temyiz yolu açık olmak üzere, 21/09/2022 tarihinde oy birliğiyle karar verildi.