Danıştay 2. Daire Başkanlığı         2017/1953 E.  ,  2022/3622 K.
T.C.
D A N I Ş T A Y
İKİNCİ DAİRE
Esas No : 2017/1953
Karar No : 2022/3622

DAVACI : … Birliği
VEKİLİ : Av. …

DAVALI : … Bakanlığı
VEKİLİ : Av. …

DAVANIN KONUSU : 25/01/2013 günlü, 28539 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Aile Hekimliği Uygulama Yönetmeliği’nin, 16/05/2017 günlü, 30068 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Aile Hekimliği Uygulama Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik’in 1. maddesi ile değiştirilen 8. maddesinin 1. fıkrasının altıncı cümlesinin eksik düzenleme nedeniyle iptali istenilmektedir.

DAVACININ İDDİALARI :
Aile hekimlerinin, Aile Hekimliği Uygulama Yönetmeliği’nin 4. maddesinde tanımlanan görevleri dikkate alındığında (kayıtlı kişilerin ilk değerlendirmesi için 6 ay içinde ev ziyaretinde bulunmak, periyodik sağlık muayenesi yapmak, ev takibi zorunlu olan hastaların tedavi ve rehabilitasyon süreçlerini yürütmek vb.), bireyler bölge kısıtlaması olmaksızın aile hekimlerini belirlediğinden, aile hekiminin hizmet sunmasının çok zor ya da imkansız olabileceği, ev ziyareti veya yerinde sağlık hizmetlerinin yapılamayabileceği, aile hekiminin ancak belirli sayıda kişiye nitelikli hizmet verebileceği, aile hekiminin bilgisi olmadan çok sayıda hasta kaydolması durumunda hizmetin aksayacağı, aile hekimine şiddet uygulayan bir kişinin 3 ay sonra serbestçe ve ilgili aile hekiminin onayı olmadan değişiklik yapabilmesi durumunda şiddet uyguladığı aile hekimini seçebilmesinin önünde herhangi bir engel kalmadığı, bu nedenlerle hekimin değişiklik talebinden haberdar olması ve onay vermesinin gerektiği, onay şartının aranmaması nedeniyle eksik düzenleme yapıldığı iddia edilmektedir.

DAVALININ SAVUNMASI :
5258 sayılı Aile Hekimliği Kanunu’nun 5. maddesinde “aile hekimliği uygulamasına geçilen yerlerde kişilerin aile hekimine kaydı yapılır. Bakanlıkça belirlenen süre sonunda kişiler aile hekimini değiştirebilirler” hükmüne yer verildiği, verilen bu yetkinin nasıl kullanılacağının Yönetmelik’te düzenlendiği, dava konusu değişiklikten önce bu yetkinin, aile hekimleri veya toplum sağlığı merkezlerine yazılı olarak başvuru yapılmak suretiyle kullanımı düzenlenmişken, dava konusu düzenleme ile kişilere e-devlet üzerinden hekim değişikliğini kendilerinin yapma imkanının sağlandığı, bu düzenlemeyle kişilerin hekim değişikliğini daha kolay yaptığı, vatandaşların hizmet almak istediği hekimin çalıştığı Aile Sağlığı Merkezinin iş yükü hakkında bilgi edinerek daha bilinçli şekilde hekimini değiştirebilecekleri, ikametgahlarına uzak bir hekim tercih etmeleri halinde sistem tarafından uyarıldıkları, davacı tarafından ileri sürülen hekimin onayının alınması iddiasının 5258 sayılı Kanun’da düzenlenmeyen sınırlama niteliğinde olduğu, Kanun’da hekim değişikliğinin sadece “Bakanlıkça belirlenen süre sonu” ile sınırlandığı dikkate alındığında bu hakkın kullanımının hekim onayına bağlı kılınamayacağı ve hakkın kullanılmasını zorlaştırıcı nitelikte olduğu, dava konusu düzenlemenin ise hakkın kullanımını kolaylaştırıcı nitelikte olduğu, bu nedenlerle dava konusu düzenlemenin 5258 sayılı Kanun’a ve kamu yararı gereklerine uygun olduğu savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : Yasal dayanaktan yoksun davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI : …
DÜŞÜNCESİ : 25/01/2013 günlü, 28539 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Aile Hekimliği Uygulama Yönetmeliğinin, 16/05/2017 günlü, 30068 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Aile Hekimliği Uygulama Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 1. maddesi ile değiştirilen 8. maddesinin 1. fıkrasının altıncı cümlesinin eksik düzenleme nedeniyle iptali istenilmektedir.
5258 sayılı Aile Hekimliği Kanunu’nun “Hizmetin esasları” başlıklı 5. maddesinde; “Aile hekimliği uygulamasına geçilen yerlerde kişilerin aile hekimine kaydı yapılır. Bakanlıkça belirlenen süre sonunda kişiler aile hekimlerini değiştirebilirler.” kuralına yer verilmiştir.
Dava konusu Yönetmeliğin 8. maddesinin 1. fıkrasında; “Kişilerin aile hekimlerine ilk kaydı, müdürlük tarafından ikamet ettikleri bölge göz önünde bulundurularak yapılır. Yenidoğanlar ile henüz nüfusa kayıtlı olmayan bebek ve çocuklar annelerinin kayıtlı olduğu aile hekimine kaydedilir. Her ilçe ve 10/7/2004 tarihli ve 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanununa tabi olmayan il merkezleri ayrı bir bölgedir. Kişiler, aile hekimini bölge sınırlaması olmaksızın serbestçe seçebilirler. Zorunlu haller dışında aile hekimi üç aydan önce değiştirilemez. Aile hekimi değişikliği kişilerin yazılı talebi üzerine hizmet almak istediği aile hekimince, ilgili toplum sağlığı merkezince veya elektronik ortamda kendilerince yapılır. Aile hekimince yapılan değişiklik, talep belgesi ile birlikte beş iş günü içerisinde ilgili toplum sağlığı merkezine ulaştırılır. ” kuralı yer almıştır.
Vatandaşların sağlık hizmetini alacakları hekimleri özgürce seçebilme haklarını koruma altına alan ve hekimler arasında rekabetin oluşması suretiyle vatandaşların daha kaliteli hizmet almasına yönelik olan davaya konu edilen söz konusu hükümde kamu yararı amacı ve hizmet gerekleri ile 5258 sayılı Kanun’a aykırılık ve eksik düzenlemeden bahsedilmesine olanak bulunmadığı sonucuna varılmıştır
Açıklanan nedenle davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İkinci Dairesince; Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

MADDİ OLAY :
Davacı tarafından, 25/01/2013 günlü, 28539 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Aile Hekimliği Uygulama Yönetmeliği’nin, 16/05/2017 günlü, 30068 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Aile Hekimliği Uygulama Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik’in 1. maddesi ile değiştirilen 8. maddesinin 1. fıkrasının altıncı cümlesinin eksik düzenleme nedeniyle iptali istemiyle görülmekte olan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.

İNCELEME VE GEREKÇE :
Anayasa’nın dava konusu Yönetmeliğin yayımlandığı tarihte yürürlükte olan haliyle 124. maddesinde; kanunların uygulanmasını sağlamak üzere ve kanunlara aykırı olmamak kaydıyla yönetmelikler çıkartılabileceği öngörülmektedir. Bahse konu Anayasal hüküm, idareye türev düzenleme ihdas etme yetkisi vermektedir. Esasında bu yetki, genel ve soyut nitelikte hükümler ihtiva eden kanunların detaylandırılması amacını taşımaktadır. Bu çerçevede, kanunda öngörülmeyen bazı hususların yine kanuna aykırı olmamak kaydıyla yönetmeliklerde düzenlenmesi mümkün olabilmektedir. Bu kapsamda idarenin düzenleme yetkisinin, yasalarla getirilen hükümleri aşacak bir şekilde kullanılamayacağı da İdare Hukukunun en temel ilkelerindendir.
Normlar hiyerarşisi olarak bilinen temel hukuk ilkesine göre de, normlar arasında astlık ve üstlük ilişkisi söz konusu olmakta ve her norm geçerliliğini bir üst hukuk normundan almaktadır. Başka bir anlatımla normlar hiyerarşisi uyarınca, her türlü normun hiyerarşik olarak bir sıra dahilinde sıralanması, birbirine bağlı olması ve üst normla getirilen hukuksal sınırın içinde kalması zorunlu olup, bunun doğal sonucu olarak, hiyerarşik sıralamada daha altta yer alan bir normun, kendisinden üstte bulunan norma aykırı hükümler içeremeyeceği, bir başka deyişle alt norm niteliğindeki düzenleyici işlemlerin, bir hakkın kullanımını üst normda öngörülmeyen bir şekilde daraltamayacağı veya kısıtlayamayacağı; dolayısıyla, düzenleyici bir işlemin kendinden önce gelen Kanun veya diğer normlarda yer alan hükümlere aykırı düzenlemeler getiremeyeceği kabul edilmektedir.
Bu kapsamda; 5258 sayılı Kanun’un 8. maddesine dayanılarak çıkarılan dava konusu Yönetmeliğin, anılan norma uygunluğunun denetlenmesi gerekmektedir.
5258 sayılı Aile Hekimliği Kanunu’nun dava konusu düzenlemenin yayımlandığı tarihte yürürlükte olan haliyle “Hizmetin esasları” başlıklı 5. maddesinde; “Aile hekimliği uygulamasına geçilen yerlerde kişilerin aile hekimine kaydı yapılır. Bakanlıkça belirlenen süre sonunda kişiler aile hekimlerini değiştirebilirler. Her bir aile hekimi için kayıtlı kişi sayısı; asgarî 1000, azamî 4000’dir. Aralıksız iki ayı aşmayan süreyle kayıtlı kişi sayısı 1000’den az olabilir.” hükmü; “Yönetmelikler” başlıklı 8. maddesinde “Aile hekimi ve aile sağlığı çalışanlarının çalışma usul ve esasları; çalışılan yer, kurum ve statülerine göre öncelik sıralaması; aile hekimliği uygulamasına geçişe ve nakillere ilişkin puanlama sistemi ve sayıları; aile sağlığı merkezi olarak kullanılacak yerlerde aranacak fizikî ve teknik şartlar; meslek ilkeleri; iş tanımları; performans ve hizmet kalite standartları; hasta sevk evrakı, reçete, rapor ve diğer kullanılacak belgelerin şekli ve içeriği, kayıtların tutulması ile çalışma ve denetime ilişkin usul ve esaslar, Sağlık Bakanlığınca çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir.” hükmü yer almıştır.
Dava konusu Yönetmeliğin 8. maddesinin 1. fıkrasında; “Kişilerin aile hekimlerine ilk kaydı, müdürlük tarafından ikamet ettikleri bölge göz önünde bulundurularak yapılır. Yenidoğanlar ile henüz nüfusa kayıtlı olmayan bebek ve çocuklar annelerinin kayıtlı olduğu aile hekimine kaydedilir. Her ilçe ve 10/7/2004 tarihli ve 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanununa tabi olmayan il merkezleri ayrı bir bölgedir. Kişiler, aile hekimini bölge sınırlaması olmaksızın serbestçe seçebilirler. Zorunlu haller dışında aile hekimi üç aydan önce değiştirilemez. Aile hekimi değişikliği kişilerin yazılı talebi üzerine hizmet almak istediği aile hekimince, ilgili toplum sağlığı merkezince veya elektronik ortamda kendilerince yapılır. Aile hekimince yapılan değişiklik, talep belgesi ile birlikte beş iş günü içerisinde ilgili toplum sağlığı merkezine ulaştırılır. ” kuralı yer almıştır.
Yukarıda yer verilen normlar hiyerarşisi ilkesi doğrultusunda uyuşmazlık değerlendirildiğinde; dava konusu Yönetmelik ile üst hukuk normu vasfını haiz bulunan 5258 sayılı Kanun’un verdiği yetki çerçevesinde düzenlemeler yapılabileceği tabiidir.
Dava konusu düzenlemenin dayanağı olan 5258 sayılı Kanun’da vatandaşlara sağlık hizmetini alacakları aile hekimlerini özgürce seçebilme hakkının tanındığı, aile hekiminin değiştirilmesinin ise zorunlu haller dışında Bakanlıkça belirlenen süre sonunda yapılabileceğinin düzenlendiği ve bu süre sonunda tercih edilebilecek aile hekimi konusunda herhangi bir kısıtlama getirilmediği, kişilerin aile hekimlerini seçme şekli hususunda ise herhangi bir prosedür öngörülmediği anlaşılmaktadır.
Bu durumda; dava konusu düzenlemeyle üst hukuk normu niteliğindeki 5258 sayılı Kanun’da tanınan kişilerin aile hekimlerini özgürce seçebilme hakkının kullanımına ilişkin usullerin düzenlendiği, 5258 sayılı Kanun’da bu hakkın kullanımının herhangi bir usule bağlı kılınmaması nedeniyle dava konusu düzenleme ile bu hakkın uygulanabilirliğinin sağlanması amacıyla usul öngörülmesinin üst hukuk normuna aykırılık oluşturmadığı; aile hekimliği değişikliğinin kişilerin yazılı talebi üzerine hizmet almak istediği aile hekimi ve ilgili toplum sağlığı merkezince yapılabilmesi yanında elektronik ortamda kendilerince yapılmasının belirlenmesiyle, aile hekimini seçme hakkının kullanımının kolaylaştırıldığı görüldüğünden, dava konusu düzenlemenin kamu yararı amacı ve hizmet gereklerine uygun olduğu sonucuna varılmıştır.
Öte yandan; davacı tarafından anılan hakkın kullanımının aile hekiminin onayına tabi tutulmaması nedeniyle eksik düzenleme yapıldığı iddiası ileri sürülmekte ise de; 5258 sayılı Kanun’da aile hekiminin değişikliği hakkının kullanımı sürecinde ilgili aile hekiminin onayının aranacağına ilişkin herhangi bir koşulun bulunmadığı görülmektedir.

KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. DAVANIN REDDİNE,
2. Aşağıda dökümü yapılan …-TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına, artan posta ücretinin kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
3. Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca …-TL vekalet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,
4. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 14/06/2022 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.