Danıştay 2. Daire Başkanlığı         2021/11060 E.  ,  2022/2883 K.
T.C.
D A N I Ş T A Y
İKİNCİ DAİRE
Esas No : 2021/11060
Karar No : 2022/2883

DAVACI : …
VEKİLİ : Av. …

DAVALILAR : 1) …
VEKİLLERİ : …
2) … Belediye Başkanlığı
VEKİLİ : Av. …

DAVANIN KONUSU : Davacı tarafından işletme hakkı devralınan “… Mah. … Sok. No: …” adresindeki ekmek fırınına işyeri açma ve çalışma ruhsatı verilmesi talebiyle yapılan başvurunun reddine ilişkin Selçuklu Belediye Başkanlığının … günlü, … sayılı işleminin iptali ile 26/11/2014 günlü, 29187 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Yönetmelik ile değişik İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmeliğin 5. maddesinin 1. fıkrasının (m) bendi ile Geçici 3. maddesinin son cümlesinin iptali istemiyle açılmıştır.

DAVACININ İDDİALARI : Davacı tarafından; iptalini istedikleri Yönetmeliğin 5. maddesinin (m) fıkrasının halk sağlığını koruma amacı gütmesine rağmen eşitlik ilkesine aykırılık teşkil ettiği, 3. maddenin ise, kazanılmış hakkın ihlali niteliğinde olduğu, mülkiyet hakkının engellendiği, bu düzenleme ile AVM içindeki fırınların ayrık nizam şartından istisna tutulmalarının eşitlik ilkesine aykırı olduğu, Geçici 3. maddenin ekmek fırınlarının devredilemeyeceği ile ilgili son cümlesinin de iptali gerektiği, 26/11/2014 tarihinde yürürlüğe giren dava konusu yönetmelik değişikliğinden önce işletme ruhsatına sahip olup da ayrık nizamda ve müstakil binada bulunmayan ekmek fırını işletmecileri bu fırınlarını 3. şahıslara devredebilme hakkına sahipken bu tarihten sonra bu imkanın ellerinden alındığı, bu tür işyerlerinin müstakil bina ve ayrık nizamda bulunması koşulu getirilerek kamu yararının amaçlandığı düşünülebilirse de söz konusu düzenlemede AVM bünyelerinde açılan işletmelerin bu düzenlemeden istisna tutulmasının hiçbir yasal dayanağı bulunmadığı iddia edilerek dava konusu yönetmelik maddelerinin ve buna dayanılarak tesis edilen bireysel işlemin iptali istenilmektedir.

SAVUNMANIN ÖZETİ : Davalı idareler tarafından; İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmeliğin kamu yararı ilkesi doğrultusunda, mevcut ihtiyaçlar gözetilerek mevzuata uygun olarak düzenlendiği, ekmek fırınlarının 2005 yılında yürürlüğe konulan İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelikte özel yapı şeklini gerektiren işyerleri arasında sayıldığı ve bu işyerleri ile ilgili olarak yerleşim yerlerine göre özel alan ölçütlerinin belirlendiği, İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelikte yapılan değişiklikle, ülkemiz genelinde yeni açılacak ekmek fırınlarının ayrık nizamda müstakil binada faaliyet göstermelerinin esas alındığı, yönetmelik değişikliğinin yapıldığı tarih itibariyle yapı ruhsatı ve yapı kullanma izin belgesi özel yapı şekline uygun olarak düzenlenen ve bu haliyle tapu kütüğüne tescil edilmiş yapılarda açılacak fırınlarda faaliyet yürütülmesinin önü açılacak şekilde geçiş sürecinin öngörüldüğü ve bu yerlerin sahiplerinin mülkiyet haklarının korunmasının amaçlandığı, ancak, müktesep hak kavramı zaman, mekan ve sahiplik göstergeleri çerçevesinde değerlendirilerek, ayrık nizamda müstakil binada bulunmayan ekmek fırınlarının devir edilmelerinin önüne geçilmesinin hedeflendiği, bu hususların dışında, fırıncılık sektörü için son derece önemli olan ve uygulanmaması halinde telafisi imkansız zararların doğmasını önlemek için en başta ayrık nizam koşulunu getiren düzenlemenin fırıncılık sektörüne belirli bir standart getirdiği, ayrık nizam koşulu sayesinde apartman altlarında fırın açılamayacağı, fırınların ayrık nizamda müstakil binalarda açılmasına yönelik düzenleme getirilen yönetmelik, kamu sağlığı ve güvenliği açısından önemli bir düzenleme olduğu, mevcut apartman altı fırınların, kazanılmış hak ilkesi gereği çalışmasına izin verildiği, ama bunların, kamu düzenini sağlamak ve eşitlik ilkesi gereği, devrinin yasaklandığı, bu durumda mevcut fırınların hak kaybına uğratılmadığı, Yönetmelikte ayni haklara saygı duyulduğu ve yapı ruhsatı ve yapı kullanma izin belgesi özel yapı şekline uygun olarak düzenlenen ve bu haliyle tapu kütüğüne tescil edilen yapılarda açılacak fırınlarda ayrık nizam koşulunun aramadığı, henüz fırın açmamış ama tapuya tescilini yaptırmış olan fırınlar için de hak kaybı yaşatılmadığı, ancak, işletmenin devir edilmesinde müktesep hakkın söz konusu olamayacağı, dava konusu işlemlerin, yürürlükte bulunan tüm mevzuat hükümlerine ve hukuka uygun olarak gerçekleştirildiğinden, hukuki dayanaktan yoksun bulunan davanın reddi gerektiği savunulmuştur.

DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : Dava konusu Yönetmelik hükümleri üst hukuk normlarına ve kamu hizmetinin gereklerine uygun olduğundan ve buna dayanılarak tesis edilen bireysel işlem de hukuka uygun olduğundan, davanın reddine karar verilmesi gerektiği düşünülmüştür.

DANIŞTAY SAVCISI : …
DÜŞÜNCESİ : Dava; davacının işletme hakkını devraldığı “… Mah. … Sok. No: …” adresindeki ekmek fırınına işyeri açma ve çalışma ruhsatı verilmesi talebiyle yaptığı başvurusunun reddine ilişkin Selçuklu Belediye Başkanlığının … tarih ve … sayılı işlemi ile 10/08/2005 tarih ve 25902 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmeliğin 5. maddesinin birinci fıkrasının (m) bendinin ve geçici 3. maddesinde yer alan “İşyeri açma ve çalışma ruhsatı bulunan ancak ayrık nizamda müstakil binada bulunmayan ekmek fırınları devredilemez.” hükmünün iptali istemiyle açılmıştır.
Anayasanın 124. maddesinde; Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzel kişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunlar ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak koşuluyla yönetmelik çıkarabileceği öngörülmüştür.
İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmeliğin “Kapsam” başlıklı 2. maddesinde, Yönetmeliğin, sıhhî ve gayrisıhhî işyerleri ile umuma açık istirahat ve eğlence yerlerinin ruhsatlandırılması ve denetlenmesine dair iş ve işlemleri kapsayacağı belirtildikten sonra “Dayanak” başlıklı 3. maddesinde, “Bu Yönetmelik, 24/4/1930 tarihli ve 1593 sayılı Umumi Hıfzıssıhha Kanunu, 4/7/1934 tarihli 2559 sayılı Polis Vazife ve Selahiyet Kanunu, 14/6/1989 tarihli ve 3572 sayılı İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına Dair Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulüne Dair Kanun, 12/4/2000 tarihli ve 4562 sayılı Organize Sanayi Bölgeleri Kanunu, 10/7/2004 tarihli ve 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu, 22/2/2005 tarihli ve 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu, 3/7/2005 tarihli ve 5393 sayılı Belediye Kanununa dayanılarak hazırlanmıştır.” hükmü yer almıştır.
İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmeliğin ”İşyerlerinde aranacak genel şartlar” başlıklı 5. maddesinin (m) bendinde, ”Ekmek fırınlarının bu amaca tahsisli ayrık nizamda müstakil binalarda açılmış olması (Ancak, alışveriş merkezleri içinde bulunan 1000 m2 ve üstü alana sahip hipermarket, süpermarket, grossmarket ve megamarket gibi adlarla açılan işyerleri bünyesinde yer alan fırınlarda ayrık nizamda müstakil bina şartı aranmaz.),”koşulu yer almış, geçici 3. maddesinde ise ”Bu maddenin yayımı tarihinden önce yapı ruhsatı ve yapı kullanma izin belgesi özel yapı şekline uygun olarak düzenlenen ve bu haliyle tapu kütüğüne tescil edilen yapılarda açılacak fırınlarda ayrık nizamda müstakil bina şartı aranmaz. İşyeri açma ve çalışma ruhsatı bulunan ancak ayrık nizamda müstakil binada bulunmayan ekmek fırınları devredilemez.” hükmüne yer verilmiştir.
Ülkemizde en çok tüketilen gıda maddelerinden biri olan ekmek ve ekmek çeşitlerinin üretiminde halk sağlığının ve güvenliğinin korunması amacının gerçekleştirilmesi, sağlık ve çevre şartlarına göre belirli standartların sağlanabilmesi amacıyla ekmek fırınlarının müstakil bina ve ayrık nizamda bulunması koşulu getirilmesine ve işyeri açma ve çalışma ruhsatı bulunan ancak ayrık nizamda müstakil binada bulunmayan ekmek fırınlarının devredilemeyeceğine ilişkin Yönetmelik hükümlerinde ve davacının ruhsat verilmesi talebiyle yaptığı başvurusunun reddine ilişkin işlemde kamu yararına ve hukuka aykırılık görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle, davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İkinci Dairesince; Danıştay Onuncu Dairesi tarafından, Danıştay Başkanlık Kurulunun 18/12/2020 günlü, K:2020/62 sayılı kararının “Ortak Hükümler” kısmının 6. fıkrası uyarınca, ayrıca bir gönderme kararı verilmeksizin Dairemize iletilen dosyada, Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra 09/07/2018 günlü, 30743 sayılı (3. Mükerrer) Resmi Gazete’de yayımlanan 703 sayılı Anayasada Yapılan Değişikliklere Uyum Sağlanması Amacıyla Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun Hükmünde Kararname’nin 218 ve 219. maddeleri uyarınca (mülga) Başbakanlık yerine Cumhurbaşkanlığı hasım mevkiine alınmak suretiyle gereği görüşüldü:

MADDİ OLAY :
Davacı, “… Mah. … Sok. No:… Selçuklu/KONYA” adresinde bulunan ve … tarafından işletilen … Unlu Mamülleri adlı fırını, 11/12/2014 tarihinde noterden devralmış ve belediyeden kendi adına ruhsat almak için yaptığı başvurusu, İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına ilişkin Yönetmelikte 26/11/2014 tarihinde yayımlanan Yönetmelik ile yapılan değişiklik sebebiyle reddedilmiştir. Bunun üzerine söz konusu Yönetmelikle değişik İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmeliğin 5. maddesinin 1. fıkrasının (m) bendi ile Geçici 3. maddesinin son cümlesinin iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.

İNCELEME VE GEREKÇE :
İLGİLİ MEVZUAT :
17/06/1989 günlü, 20198 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 3572 sayılı İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına Dair Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulüne Dair Kanun’un 4. maddesinde; “3 üncü maddede belirtilen merciler, iznin verilmesi için yapılacak beyan ve incelemelerde aşağıda öngörülen genel kriterlere göre düzenlenecek yönetmeliği esas alırlar.
a) İnsan sağlığına zarar vermemek,
b) Çevre kirliliğine yol açmamak,
c) Yangın, patlama, genel güvenlik, iş güvenliği, işçi sağlığı, trafik ve karayolları, imar, kat mülkiyeti ve doğanın korunması ile ilgili düzenlemelere aykırı davranmamak.” hükmü yer almıştır.
10/08/2005 günlü, 25902 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren ve işyeri açma ve çalışma ruhsatlarının verilmesinde uygulanacak esas ve usulleri düzenlemek amacıyla hazırlanan İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelik’in “İşyerlerinde aranacak genel şartlar” başlıklı 5. maddesinde; “İşyeri açma ve çalışma ruhsatı verilen işyerleri aşağıda belirtilen şartları taşımak zorundadır: …
a) İş sağlığı ve güvenliği ile ilgili olarak mevzuatta öngörülen tedbirlerin alınmış olması,…
c) Özel yapı şeklini gerektiren sinema, tiyatro, düğün salonu, otel, hamam, sauna; ekmek fırını ile akaryakıt, sıvılaştırılmış petrol gazı, sıvılaştırılmış doğal gaz ve sıkıştırılmış doğal gaz istasyonu için yapı kullanma izin belgesinin alınmış olması, …
m) (Ek: 29/6/2010 – 2010/671 K.; Değişik: 10/11/2014-2014/7002 K.) Ekmek fırınlarının bu amaca tahsisli ayrık nizamda müstakil binalarda açılmış olması (Ancak, alışveriş merkezleri içinde bulunan 1000 m² ve üstü alana sahip hipermarket, süpermarket, grossmarket ve megamarket gibi adlarla açılan işyerleri bünyesinde yer alan fırınlarda ayrık nizamda müstakil bina şartı aranmaz.), …” hükmüne,
Geçici 3. maddesinde; “(Ek: 10/11/2014-2014/7002 K.) Bu maddenin yayımı tarihinden önce yapı ruhsatı ve yapı kullanma izin belgesi özel yapı şekline uygun olarak düzenlenen ve bu haliyle tapu kütüğüne tescil edilen yapılarda açılacak fırınlarda ayrık nizamda müstakil bina şartı aranmaz. İşyeri açma ve çalışma ruhsatı bulunan ancak ayrık nizamda müstakil binada bulunmayan ekmek fırınları devredilemez.” kuralına yer verilmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME :
Dava konusu İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelik’in 5. maddesinin 1. fıkrasının (m) bendinin incelenmesi:
Dava konusu edilen Yönetmelik maddesi ile ekmek fırınlarının bu amaca tahsisli ayrık nizamda müstakil binalarda faaliyet göstermesine yönelik düzenleme getirilmiş, bu konuda alışveriş merkezleri bünyesinde belli bir alana sahip marketlerde bulunan fırınlar düzenlemeden istisna tutulmuştur.
Yapılan düzenleme ile ülkemizde en çok tüketilen gıda maddelerinden biri olan ekmek ve ekmek çeşitlerinin üretiminden tüketicilere ulaşıncaya kadar halk sağlığının ve güvenliğinin korunması amacının gerçekleştirilmesi için sağlık ve çevre şartlarına göre belirli standartların sağlanabilmesine yönelik koşullar getirildiği, bu tür işyerlerinin kamu sağlığı ve güvenliği bakımından müstakil bina ve ayrık nizamda bulunması koşulu getirilerek de kamu yararının amaçlandığı açıktır.
Alışveriş merkezleri bünyesindeki marketler açısından getirilen istisnanın ise, bu alışveriş merkezlerinin tamamen ticari ünitelerden oluştuğu, belirli açılış ve kapanış saatleri doğrultusunda çalıştığı ve mesken niteliği taşımayarak insan barınmasına olanaklı olmadığı, bu itibarla bitişik nizam ve müstakil binada bulunmayan ekmek fırınlarının doğurabileceği güvenlik ve sağlık açısından olumsuzluklara neden olmayacağı dikkate alındığında, iptali istenilen düzenlemede hukuka aykırılık bulunmadığı görülmektedir.
Öte yandan, gelişen kentleşme olgusunun şekillendirdiği alışveriş hayatının bir yansıması olan alışveriş merkezleri bünyesinde kurulan büyük marketlerde pek çok mal ve hizmetin bir arada tüketiciye sunulduğu, tüketicinin neredeyse her türlü ihtiyacını tek bir noktadan karşılamasına olanak sağlayan bu modern alışveriş sistemi içerisinde, taze ve uygun fiyatlı olarak sunulan ekmek ve ekmek ürünlerinin bulunmamasının düşünülemeyeceği gözönünde bulundurulduğunda, ekmek fırınlarının ayrık nizam ve müstakil binada açılması şartının, alışveriş merkezleri bünyesinde açılacak fırınlar için de aranması kamu yararına uygun olmadığı gibi, bilakis bu işletmelerin bünyesinde ekmek üretimi yapmasını engellemek ve bu suretle tüketicilerin bu marketlerden yaptıkları alışverişte, taze ve uygun fiyatlı ekmek ve ekmek ürünlerine ulaşma imkanlarını ortadan kaldırmak kamu yararına aykırılık teşkil edecek niteliktedir.
Bu itibarla, kamu yararı gözetilerek tesis edilen düzenlemenin, hukuka uygun olduğu sonucuna varılmaktadır.
Dava konusu İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelik’in Geçici 3. maddesinin incelenmesi:
Dava konusu Yönetmelik’in Geçici 3. maddesinde ise, “Bu maddenin yayımı tarihinden önce yapı ruhsatı ve yapı kullanma izin belgesi özel yapı şekline uygun olarak düzenlenen ve bu haliyle tapu kütüğüne tescil edilen yapılarda açılacak fırınlarda ayrık nizamda müstakil bina şartı aranmaz.” hükmü ile kazanılmış hakların gözetildiği, “İşyeri açma ve çalışma ruhsatı bulunan ancak ayrık nizamda müstakil binada bulunmayan ekmek fırınları devredilemez.” hükmünün de bundan sonraki aşamalarda verilecek ruhsatlar açısından kamu düzeninin ve eşitlik ilkesinin sağlanmasına yönelik olduğu anlaşıldığından, anılan madde hükmünün son cümlesinde de hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Selçuklu Belediye Başkanlığının … günlü, … sayılı dava konusu işleminin incelenmesi:
Ekmek fırını olarak işletilmek istenilen iş yerinin, Yönetmelikte belirtilen şartları taşımadığı anlaşıldığından, Yönetmeliğin yukarıda anılan hükümleri uyarınca ruhsat başvurusunun reddine ilişkin dava konusu 31/03/2016 günlü işlemde de hukuka aykırılık bulunmamaktadır.

KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. DAVANIN REDDİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam … TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,
3. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca … TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idarelere verilmesine,
4. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 24/05/2022 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.