Danıştay 6. Daire Başkanlığı         2020/3466 E.  ,  2022/10495 K.
T.C.
D A N I Ş T A Y
ALTINCI DAİRE
Esas No : 2020/3466
Karar No : 2022/10495

TEMYİZ EDEN TARAFLAR : 1- (DAVACI) … İnşaat Gıda Turizm Sanayi Ticaret Ltd. Şti.
VEKİLİ : Av. …
2- (DAVALI) … Büyükşehir Belediye Başkanlığı
VEKİLİ : Av. …

KARŞI TARAF : 1- … Büyükşehir Belediye Başkanlığı
2- … İnşaat Gıda Turizm Sanayi Ticaret Ltd. Şti.

İSTEMİN KONUSU : … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının, taraflarca aleyhlerine olan kısımların temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Davacı şirkete, 2872 sayılı Çevre Kanunu ile Hafriyat Toprağı, İnşaat ve Yıkıntı Atıklarının Kontrolü Yönetmeliği hükümlerinin ihlal edildiğinden bahisle, aynı Kanunun 20. maddesinin (r) bendi ve 23. maddesi uyarınca 525.159-TL idari para cezası verilmesine ilişkin … tarih ve … sıra numaralı İstanbul Büyükşehir Belediyesi Başkanlığı Çevre Koruma ve Kontrol Daire Başkanlığı Çevre Koruma Müdürlüğü işleminin iptali istenilmiştir.

İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: … İdare Mahkemesince verilen … tarih ve E:…, K:… sayılı kararda; kararda yer verilen mevzuat hükümleri çerçevesinde, davalı idareden herhangi bir izin alınmaksızın, İstanbul İli, Çatalca İlçesi, … Mahallesi, … Sokağı adresinde bulunan alana, davacı şirkete ait … plaka numaralı araç ile hafriyat toprağı döküldüğünün … tarihli tutunak ve eki fotoğraflarla sabit olduğu, davacı şirketin 2872 sayılı Çevre Kanununun 20. maddesinin (r) bendi uyarınca temel idari para cezası ile cezalandırılmasında mevzuata aykırılık bulunmadığı, idari para cezasının aynı Kanununun 23. maddesi uyarınca tekerrür uygulanmasına ilişkin kısmı yönünden ise; davacı şirkete ilişkin fiilin ilk tespitinin 11/05/2013 tarihinde yapıldığı, 22/11/2015 tarihinde yapılan tespitin fiilin birinci tekrarı olduğu, ilk tespit 11/05/2013 tarihinde yapıldığından, 2872 sayılı Kanunun 23. maddesinde öngörülen tekerrüre esas üç yıllık sürenin 11/05/2013-11/05/2016 tarihleri arası dönemi kapsadığı, dava konusu işlem ile davacı şirkete ilişkin 11/05/2013 tarihinde yapılan tespit, fiilin ilk tespiti olarak esas alınarak 13/10/2018 tarihinde yapılan tespitin fiilin ikinci tekrarı olduğundan bahisle idari para cezasının iki kat arttırıldığı, ancak 2872 sayılı Kanunun 23. maddesi uyarınca fiilin ilk tespit edildiği tarihten itibaren üç yıllık süre içerisinde tekerrür uygulanması gerektiğinden, dava konusu idari para cezasına esas 13/10/2018 tarihinde yapılan tespitin üç yıllık süreden sonra gerçekleştiğinden Kanunda öngörülen tekerrür uygulanması koşulunun oluşmadığı, 13/10/2018 tarihinde yapılan tespit için Kanunda öngörülen üç yıllık dönemi aşacak şekilde tekerrür hükümlerinin uygulanmasında hukuka uyarlık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Belirtilen gerekçelerle, dava konusu işlemin, tekerrüre ilişkin 350.106,00TL’lik kısmının iptaline, 175.053,00-TL’lik kısmı yönünden ise davanın reddine karar verilmiştir.

Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararının özeti: İstinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının hukuka ve usule uygun olduğu ve istinaf dilekçelerinde ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENLERİN İDDİALARI : Davacı tarafından; verilen idari para cezasının esasına ilişkin kısmının da kanuna aykırı olduğu, aracın 3. kişiye kiralandığı, kira sözleşmesinin dosyaya sunulduğu, araç kiracının yetki ve sorumluluğundayken idari para cezasının verildiği, kira sözleşmesinin noter vasıtasıyla düzenleme şeklinde yapılmasının istenmesinin hakkaniyete aykırı olduğu, aracın kaçak döküm yaptığının, her türlü şüpheden uzak bir şekilde somut olarak ispatlanamadığı, tutanağın tanzimine dayanak fotoğraf vb. ispat vesikaları ile birlikte, hafriyat toprağının depolandığı, numunelerin hangi vasıfta ve ne miktarda olduğunun ispatlanamadığı ileri sürülmektedir.
Davalı idare tarafından; dava konusu işlemin iptal edilen kısmının hukuka ve mevzuata aykırı olarak verildiği ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Taraflarca savunma verilmemiştir.

DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ …’IN DÜŞÜNCESİ : Davalı idarenin temyiz isteminin kabulü ile Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararının kısmen bozulması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Altıncı Dairesince, Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY :
İstanbul İli, Çatalca İlçesi, … Mahallesi … Sokakta İstanbul Büyükşehir Belediye Başkanlığı görevlilerince yapılan denetimde; davacı şirkete ait … plakalı araçla, izinsiz olarak hafriyat döküldüğünün 13/10/2018 tarihli çevre denetim tutanağı ile tespit edilmesi üzerine, bu tutanak ile eki fotoğraflar dayanak yapılarak araç sahibi olan davacı şirkete 2872 sayılı Çevre Kanununun 20. maddesinin (r) bendi uyarınca, daha önceki Çevre Kanununa aykırı eylemleri nedeniyle hakkında verilen 10/06/2013 ve 10/12/2015 tarihli idari para cezaları nedeniyle aynı Kanunun 23. maddesi uyarınca tekerrür hükümleri de uygulanmak suretiyle 525.159-TL idari para cezası verilmesine ilişkin … tarih ve … sıra numaralı işlem tesis edilmiştir.
Bunun üzerine görülmekte olan dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT :
2872 sayılı Çevre Kanununun 8. maddesinde; “Her türlü atık ve artığı, çevreye zarar verecek şekilde, ilgili yönetmeliklerde belirlenen standartlara ve yöntemlere aykırı olarak doğrudan ve dolaylı biçimde alıcı ortama vermek, depolamak, taşımak, uzaklaştırmak ve benzeri faaliyetlerde bulunmak yasaktır. Kirlenme ihtimalinin bulunduğu durumlarda ilgililer kirlenmeyi önlemekle; kirlenmenin meydana geldiği hallerde kirleten, kirlenmeyi durdurmak, kirlenmenin etkilerini gidermek veya azaltmak için gerekli tedbirleri almakla yükümlüdürler.” hükmüne, 20. maddesinin (r) bendinde; “Bu Kanunda ve yönetmeliklerde öngörülen usûl ve esaslara, yasaklara veya sınırlamalara aykırı olarak atık toplayan, taşıyan, geçici ve ara depolama yapan, geri kazanan, geri dönüşüm sağlayan, tekrar kullanan veya bertaraf edenlere 24.000 Türk Lirası, ithal edenlere 60.000 Türk Lirası idari para cezası verilir.” hükmüne, 23. maddesinde; “Bu Kanunda belirtilen idarî para cezaları, bu cezaların verilmesini gerektiren fiillerin işlenmesinden itibaren üç yıl içinde birinci tekrarında bir kat, ikinci ve müteakip tekrarında iki kat artırılarak verilir.” hükmüne yer verilmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME :
Temyize konu kararın; idari para cezasının esası hakkında verilen davanın reddine ilişkin kısmında 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 49. maddesinin 2. fıkrasında sayılan bozma nedenlerinden hiçbirisi bulunmamaktadır.
Kararın; idari para cezasının, 2872 sayılı Kanunun 23. maddesi uyarınca tekerrür hükümleri uygulanarak arttırılan kısmı hakkında verilen, dava konusu işlemin iptaline ilişkin kısmına gelince;
Yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerinin birlikte değerlendirilmesinden; 2872 sayılı Kanun uyarınca yaptırım uygulanması gereken fiillerin işlenmesinden itibaren üç yıl içinde tekerrürü hâlinde, verilecek para cezalarına, Kanunda belirtilen artırımların uygulanacağı, ilgilinin, daha önce aynı fiili 3 yıllık süre içerisinde birinci kez işlemesi durumunda bir kat ve birden çok kez tekrar etmiş ise iki kat artırmak suretiyle idari para cezası uygulanacağı anlaşılmaktadır. Bununla birlikte, tekerrür uygulanması; ceza hukukunda “tekerrür” müessesesi, bir ceza mahkumiyetine kesin olarak uğrayan bir kimsenin, yeniden suç işlemesi halinde Ceza Kanunu karşısındaki kişisel durumunu tanımlamakta olup, hukuka aykırı bir eylemin tekerrürü halinde verilecek cezanın artırılması, daha önce verilen cezanın ıslah edici olmadığı ve failin suç işleme konusundaki ısrarının daha ağır bir cezayı gerektirdiği düşüncesinden doğmaktadır.
Dava dosyasının incelenmesinden; davacı şirkete daha önce 2872 sayılı Çevre Kanunu ile Hafriyat Toprağı, İnşaat ve Yıkıntı Atıklarının Kontrolü Yönetmeliği hükümlerine aykırı eylemi nedeniyle, … tarihli, … sıra numaralı idari işlem ile 121,908- TL idari para cezası verildiği; daha sonra … tarihli … sıra numaralı idari işlem ile tekerrür hükümleri uygulanmak suretiyle idari para cezası bir kat arttırılarak 279.006- TL idari para cezası verildiği, son olarak da … tarih ve … sıra numaralı dava konusu işlem ile tekerrür hükümleri uygulanmak, idari para cezası iki kat arttırılmak suretiyle 525.159-TL idari para cezası uygulandığı görülmektedir.
Uyuşmazlıkta her ne kadar 2872 sayılı Çevre Kanununun 23. maddesi uyarınca fiilin ilk tespit edildiği tarihten itibaren üç yıllık süre içerisinde tekerrür hükümlerinin uygulanması gerektiği, dava konusu idari para cezasına esas 13/10/2018 tarihinde yapılan tespitin, 10/06/2013 tarihli idari para cezasına konu ilk tespitten itibaren üç yıl geçtikten sonra gerçekleştiği belirtilerek dava konusu idari para cezasının iki kat arttırımına yönelik tekerrür hükmünün uygulanması koşulunun oluşmadığı gerekçesiyle, işlemin tekerrüre ilişkin kısmının iptaline karar verilmiş olsa da, dava konusu işlemde tekerrür hükümleri işletilmek üzere yer verilen ve 22/11/2015 tarihli çevre denetim tutanağına istinaden tesis edilen … tarihli … sıra numaralı idari işlemin, dava konusu idari işlem ile 23. maddenin öngördüğü üç yıllık süre içerisinde çevreye zarar verecek eylemin tekrarlanması koşulunu oluşturduğu görüldüğünden, … tarihli … sıra numaralı idari işlemin tesisinden itibaren üç yıl içinde yeniden çevreye zarar veren eylemin tespit edildiği dikkate alındığında, tekerrrür hükmünün bir kat uygulanması suretiyle para cezası verilmesi ve buna göre yargısal inceleme yapılması gerektiğinden, dava konusu işlemin tekerrüre ilişkin kısmının tamamının iptali yolunda verilen İdare Mahkemesi kararında isabet görülmemiştir.
Bu itibarla, dava konusu işlemin tekerrüre ilişkin kısmının iptaline ilişkin İdare Mahkemesi kararına karşı yapılan istinaf başvurusunun reddine ilişkin temyize konu Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararında hukuki isabet bulunmamaktadır.

KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. 2577 sayılı Kanunun 49. maddesine uygun bulunan davalının temyiz isteminin kabulüne, davacının temyiz isteminin ise reddine,
2. Yukarıda özetlenen gerekçeyle; … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının; davanın, idari para cezasının esasına ilişkin kısmının reddi yolundaki kısmı hakkındaki istinaf isteminin reddine ilişkin kısmının ONANMASINA; dava konusu işlemin tekerrüre ilişkin kısmının iptaline ilişkin kısmı hakkındaki istinaf isteminin reddine ilişkin kısmının ise BOZULMASINA,
3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın anılan Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesine gönderilmesine, 30/11/2022 tarihinde, kesin olarak, oyçokluğuyla karar verildi.

KARŞI OY (X):

Temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararında; 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 49. maddesinde sayılan bozma nedenlerinden hiçbirisi bulunmadığından, Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararının tamamının onanması gerektiği oyu ile aksi yöndeki çoğunluk kararına katılmıyorum.

KARŞI OY(XX):

Dava; 2872 sayılı Çevre Kanunu ile Hafriyat Toprağı, İnşaat ve Yıkıntı Atıklarının Kontrolü Yönetmeliği hükümlerinin ihlal edildiği gerekçesiyle, aynı Kanunun 20. maddesinin (r) bendi ve 23. maddesi uyarınca 525.159-TL idari para cezası verilmesine ilişkin … tarih ve … sıra numaralı İstanbul Büyükşehir Belediyesi Başkanlığı Çevre Koruma ve Kontrol Daire Başkanlığı Çevre Koruma Müdürlüğü işleminin iptali istemiyle açılmıştır.
Anayasamızın 6. maddesinde; hiç bir kimse veya organın kaynağını Anayasadan almayan bir Devlet yetkisini kullanamayacağı, 127. maddesinde ise; mahalli idarelerin kuruluş ve görevleri ile yetkilerinin, yerinden yönetim ilkesine uygun olarak kanunla düzenleneceği belirtilmiştir.
2872 sayılı Çevre Kanununun 12. maddesi; bu Kanun hükümlerine uyulup uyulmadığını denetleme yetkisi Bakanlığa aittir. Gerektiğinde bu yetki, Bakanlıkça; il özel idarelerine, çevre denetim birimlerini kuran belediye başkanlıklarına, Denizcilik Müsteşarlığına, Türkiye Çevre Ajansına, Emniyet Genel Müdürlüğüne, Jandarma Genel Komutanlığına ve Sahil Güvenlik Komutanlığına devredilir, hükmünü, 24. maddesi; bu Kanunda öngörülen idarî yaptırım kararlarını verme yetkisi Bakanlığa aittir. Bu yetki, 12. maddenin birinci fıkrası uyarınca denetim yetkisinin devredildiği kurum ve merciler tarafından da kullanılır, hükmünü içermektedir.
Bu bağlamda, Çevre ve Orman Bakanlığı çıkarılan “Hafriyat Toprağı, İnşaat ve Yıkıntı Atıkları Yetki Devri” konulu ve 2008/06 sayılı Genelge ile; çevre denetim birimlerini kuran İstanbul Büyükşehir Belediyesi, Kocaeli Büyükşehir Belediyesi ve Adapazarı Büyükşehir Belediyesi, hafriyat toprağı ve inşaat/yıkıntı atıklarının toplanması, geçici biriktirilmesi, taşınması ve bertarafı faaliyetlerini denetleme ile 2872 sayılı Çevre Kanununun “İdari Nitelikteki Cezalar” başlıklı 20. maddesinde belirtilen hükümler kapsamında idari yaptırım kararı verme konularında yetkilendirilmiştir.
Bu Genelgeye göre yetki devri yapılan belediyeler;
i) Hafriyat toprağı ve inşaat/yıkıntı atıklarının toplanması, geçici biriktirilmesi, taşınması ve bertarafı faaliyetlerini denetleme,
ii) 2872 sayılı Çevre Kanununun “İdari Nitelikteki Cezalar” başlıklı 20 nci maddesinde belirtilen hükümler kapsamında idari yaptırım kararı verme konularında yetkili olmuşlardır.
5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 3/b maddesinde belediyenin organları; belediye meclisi, belediye encümeni ve belediye başkanı şeklinde tanımlanırken, 34/e maddesinde “Kanunlarda öngörülen cezaları vermek” belediye encümeninin görevleri arasında sayılmış, anılan Kanun’un 38. maddesinin (h) ve (p) bentlerinde de “Meclis ve encümen kararlarını uygulamak”, “Kanunlarla belediyeye verilen ve belediye meclisi veya belediye encümeni kararını gerektirmeyen görevleri yapmak ve yetkileri kullanmak” görev ve yetkilerinin belediye başkanına ait olduğu ifade edilmiştir.
5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu’nun 18. maddesinde, büyükşehir belediye başkanının görev ve yetkileri tek tek sayılmış olup, sözkonusu maddede “kanunlarda öngörülen cezaları vermek” büyükşehir belediye başkanının görev ve yetkileri arasında belirtilmemiştir. Aynı Kanun’un 28. maddesinde ise, “Belediye Kanunu ve diğer ilgili Kanunların bu kanuna aykırı olmayan hükümleri ilgisine göre büyükşehir ve ilçe belediyeleri hakkında da uygulanır. ” hükmüne yer verilmiştir.
5326 sayılı Kabahatler Kanunu’nun “İdarî yaptırım kararı verme yetkisi” başlıklı 22. maddesinde; “1) Kabahat dolayısıyla idarî yaptırım kararı vermeye ilgili kanunda açıkça gösterilen idarî kurul, makam veya kamu görevlileri yetkilidir, 2) Kanunda açık hüküm bulunmayan hallerde ilgili kamu kurum ve kuruluşunun en üst amiri bu konuda yetkilidir.” hükmü yer almaktadır.
Kamu idaresinin hızlı çalışabilmesi ve çeşitli sebeplere binaen Kanun’da yetkili kılınan makam tarfından başka bir makama yetkinin devredilmesi gerekli olabilir. Yetkinin bizzat yetkili makamca kullanılması esasına bir istisna olarak ifade edilen “yetki devri” müessesi, yasayla bir makama verilen karar alma yetkisinin, diğer bir makama aktarılması olup, doktrin ve yargısal içtihatlarla, yetki ögesinin nitelikleri dikkate alınarak geliştirilen bir takım koşul ve kurallara tabidir. Bu kriterlere uyulmadan yapılan yetki devri hukuki bakımdan geçerli sayılmayacak ve dolayısıyla bu yetki devrine dayanılarak tesis edilen idari işlemleri de geçersiz hâle getirebilecektir.
Yetki devrinin, ancak Kanunun açıkca izin vermesi halinde ve yine açıkça izin verdiği konular hakkında yapılabileceği ilgili yasalarda ve yargı içtihatlarında kabul edilmektedir. İmza yetkisinin devrinde ise, yetkili makam yetkili olduğu işlemlerden bir kısmının imzalanması yetkisini, astlarına devretmekte, imza yetkisini devralan kişi de, vekaleten görevlendirmeden farklı olarak, imza yetkisini devreden amirin görevi başında olduğu zamanlarda da bu yetkiyi kullanmaktadır. Ancak imza yetkisinin devrinde, yetki devrinden farklı olarak karar alma yetkisi imza yetkisini devreden makamda kalmaktadır.
Belediye başkanlarının da ancak yasal olarak münhasıran belediye başkanının imzalayacağı işlemler dışında olmak üzere kendilerinin imzalayacakları diğer işlemlerle sınırlı olarak imza yetkilerini devredebilecekleri şüphesizdir. Ancak belediye encümenine ait bir yetkinin belediye başkanı tarafından imza devri usulü ile devredilemeyeceği de tabidir.
Yukarıdaki mevzuat hükümlerinden; kanunlarda öngörülen para cezalarını vermekle görevli karar organının belediye encümeni, kurumun karar organlarınca alınan kararları uygulamakla görevli yürütme organının ise belediye başkanı olduğu, 5393 sayılı Kanuna göre belediye başkanlarının diğer kanunlarla belediyelere verilen ancak meclis yahut encümen kararını gerektirmeyen yetkileri kullanabileceği, öte yandan; gerek 2872 sayılı Kanun gerek 2008/06 sayılı yetki devri genelgesinde “Belediye Başkanlıkları” ibaresi kullanılmaktaysa da, yetki devri için kurulması gereken “Çevre Denetim Birimlerinin” başkanlık makamına değil, belediye tüzel kişiliğine ait bir birim olduğu düşünüldüğünde bu ibarenin belediye tüzel kişiliğini ifade eden temsil makamının isminin kullanılmasından ibaret olduğu anlaşılmaktadır.
Keza 5326 sayılı Kabahatler Kanunu’nun 22. maddesinin 1. ve 2. fıkralarında yer alan, sırasıyla “Kabahat dolayısıyla idari yaptırım kararı vermeye ilgili kanunda açıkça gösterilen idari kurul, makam veya kamu görevlileri yetkilidir.” ve “Kanunda açık hüküm bulunmayan hallerde ilgili kamu kurum ve kuruluşunun en üst amiri bu konuda yetkilidir.” hükümleri dikkate alındığında, “ilgili kanun” ibaresiyle yetki devri yapılabilecek kurum ve kuruluşların teşkilat kanunlarının kastedildiği, bu bağlamda; Belediye teşkilatını düzenleyen 5393 sayılı Kanun’un 34/e maddesiyle belediyenin vereceği cezalara ilişkin karar alma görevi açıkça belediye encümenlerine bırakılması nedeniyle, 5326 sayılı Kanun’un 22/2. maddesinde Belediye Başkanının ceza verebilmesine yönelik yetki yönünden öngörülen şartın oluşmadığı, dolayısıyla 2872 sayılı Kanun uyarınca verilecek cezalar konusundaki yetkinin yürütme organı olan belediye başkanı tarafından kullanılamayacağı açıktır.
Olayda ise, dava konusu idari para cezasının İstanbul Büyükşehir Belediye Başkanı adına Genel Sekreter Yardımcısı tarafından verildiği görülmektedir.
Bu durumda; yetkili Belediye Encümeni yerine Genel Sekreter Yardımcısı tarafından tesis edilen dava konusu işlemde, yetki yönüyle hukuka uyarlık bulunmadığından, idari para cezasının esası yönünden davanın reddi yolundaki İdare Mahkemesi kararının bu gerekçe ile bozulması gerektiği oyuyla, aksi yöndeki çoğunluk görüşüne katılmıyorum.