DANIŞTAY İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU         2020/130 E.  ,  2021/948 K.
T.C.
D A N I Ş T A Y
İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU
Esas No : 2020/130
Karar No : 2021/948

TEMYİZ EDEN (DAVALI) : … Bakanlığı
VEKİLLERİ : …
KARŞI TARAF (DAVACI) : … Derneği
VEKİLİ : Av. …

İSTEMİN KONUSU : Danıştay Onuncu Dairesinin 13/06/2019 tarih ve E:2019/7253, K:2019/4781 sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: … tarih ve … sayılı makam onayı ile yürürlüğe konulan Nöromusküler Hastalıklar Merkezleri Yönergesi’nin yetki unsuru yönünden tümünün, dava dilekçesinde belirtilen hukuka aykırılık sebepleriyle de 5. maddesinin 1., 2. ve 5. fıkralarının, 6. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinin, 8. maddesinin, 9. maddesinde yer alan “gerektiğinde” ibaresinin, 15. maddesinin 2. fıkrasının, 16. maddesinin 2. fıkrasının, 17. maddesinin 1. fıkrasının (d) bendinin, 24. maddesinin, Ek-5 “Eğitim Merkezleri Kriterleri”nde yer alan “3-Fizik Tedavi ve Rehabilitasyon Uzmanı Eğitim Merkezleri Kriterleri” bölümünün, Ek-6 “Nöromusküler Hastalıklarda Eğitim Programı”nda yer alan “II-Fizik Tedavi ve Rehabilitasyon Uzmanları” bölümünün, Ek-7 “Nöromusküler Hastalıklar İçin Puanlama Tablosu”nda yer alan “Fizik Tedavi ve Rehabilitasyon Uzmanı Eğitim Sorumlusu” bölümünün iptali istenilmiştir.
Daire kararının özeti: Danıştay Onuncu Dairesinin 13/06/2019 tarih ve E:2019/7253, K:2019/4781 sayılı kararıyla; Anayasanın 56. maddesinin 1. fıkrasında, herkesin, sağlıklı ve dengeli bir çevrede yaşama hakkına sahip olduğu, 3. fıkrasında, Devletin, herkesin hayatını, beden ve ruh sağlığı içinde sürdürmesini sağlamak, insan ve madde gücünde tasarruf ve verimi artırarak, işbirliğini gerçekleştirmek amacıyla sağlık kuruluşlarını tek elden planlayıp hizmet vermesini düzenleyeceği, 4. fıkrasında da, Devletin, bu görevini kamu ve özel kesimlerdeki sağlık ve sosyal kurumlarından yararlanarak, onları denetleyerek yerine getireceği; 124. maddesinde ise, Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzelkişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabileceğinin hükme bağlandığı,
3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu’nun 3. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde, sağlık kurum ve kuruluşlarının yurt sathında eşit, kaliteli ve verimli hizmet sunacak şekilde Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca, diğer ilgili bakanlıkların da görüşü alınarak planlanacağı ve koordine edileceği, (b) bendinde, kamu ve özel bütün sağlık kurum ve kuruluşlarının kurulması ve işletilmesinde kaliteli hizmet arzı ve verimliliğinin esas alınacağı, (c) bendinde, bütün sağlık kurum ve kuruluşları ile sağlık personelinin ülke sathında dengeli dağılımı ve yaygınlaştırılmasının esas olduğu, sağlık kurum ve kuruluşlarının kurulması ve işletilmesinin bu esas içerisinde Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca düzenleneceğinin kurala bağlandığı,
Anılan Kanun’un 9. Maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinde ise; “Bütün kamu ve özel sağlık kuruluşlarının tesis, hizmet, personel, kıstaslarını belirlemeye, sağlık kurum ve kuruluşlarını sınıflandırmaya ve sınıflarının değiştirilmesine, sağlık kuruluşlarının amaca uygun olarak teşkilatlanmalarına, sağlık hizmet zinciri oluşturulmasına, hizmet içi eğitim usul ve esasları ile sağlık kurum ve kuruluşlarının koordineli çalışma ve hizmet standartlarının tespiti ve denetimi ile bu Kanunla ilgili diğer hususlar Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca, çıkarılacak yönetmelikle tespit edilir.” hükmünün yer aldığı,
663 sayılı -dava konusu düzenlemenin tesis edildiği tarihteki adıyla- Sağlık Bakanlığı ve Bağlı Kuruluşlarının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname’nin -yine dava konusu düzenlemenin tesis edildiği tarihte yürürlükte olan- 40. maddesinde, Bakanlık ve bağlı kuruluşların görev, yetki ve sorumluluk alanına giren ve önceden kanunla düzenlenmiş konularda idarî düzenlemeler yapabilecekleri hükmüne yer verildiği,
Anılan mevzuat hükümlerine dayanılarak … tarih ve … sayılı makam onayı ile yürürlüğe giren dava konusu Nöromusküler Hastalıklar Merkezleri Yönergesi ile, nöromusküler alanda, bilimin gereklerine uygun, etkin ve verimli sağlık hizmetinin sunulması maksadıyla teşkil edilecek nöromusküler tanı, tedavi, rehabilitasyon ve eğitim hizmetlerinin sunulduğu merkezlerin kurulması, personel, eğitim ve fiziki alt yapı standartları ile işleyişine ilişkin usul ve esasların düzenlendiği,
Normlar hiyerarşisi olarak bilinen temel hukuk ilkesine göre, normlar arasında altlık ve üstlük ilişkisi bulunduğu ve her normun geçerliliğini bir üst hukuk normundan aldığı, başka bir anlatımla normlar hiyerarşisinin, her türlü normun hiyerarşik olarak bir sıra dahilinde sıralanması ve birbirine bağlı olması anlamına geldiği, buna göre hiyerarşik sıralamada daha altta yer alan bir normun, kendisinden üstte bulunan norma aykırı hükümler içeremeyeceği, yani alt norm niteliğindeki düzenleyici işlemlerin, bir hakkın kullanımını üst normda öngörülmeyen bir şekilde daraltamayacağı veya kısıtlayamayacağı, dolayısıyla düzenleyici bir işlemin kendinden önce gelen Kanun ve Yönetmelik hükümlerine aykırı düzenlemeler getiremeyeceğinin kabul edildiği,
Tebliğ, genelge ve yönerge gibi düzenleyici işlemlerin, bir yönetmelik veya Bakanlar Kurulu Kararının uygulanmasını göstermek amacıyla ve onlara aykırı hükümler içermemek şartıyla yönetmeliklerde veya Bakanlar Kurulu Kararlarında gösterilen usul ve yöntemleri “açıklayıcı” hükümler taşıyan, yeni bir yöntem ve usul getirmeyen; dayanağı olan mevzuatta yer alan hükümler dışında yeni bir düzenleme içermeyen genel düzenleyici işlemler oldukları, öte yandan yönetmeliklerin Resmî Gazete’de yayımlandıkları ve bu şekilde kamunun aydınlatıldığı,
Dava konusu Yönerge ile yeni bir tedavi merkezi olan nöromusküler hastalıklar ile ilgili tanı ve tedavi merkezleri kurulması ve bu merkezlerin personel, eğitim ve fiziki alt yapı standartları ile işleyişine ilişkin usul ve esasların düzenlendiği, yeni bir yapılanma getiren düzenlemenin, 3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu’nun 9. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendi uyarınca yönetmelikle düzenlenmesi gerekirken Yönergeyle düzenlenmesinde hukuka uygunluk bulunmadığı gerekçesiyle iptaline karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davalı idare tarafından, dava konusu yönergenin konusunun, 3359 sayılı Kanun’un 3. ve 9. maddelerinde belirlenen esasların çerçevesinde tesis, hizmet ve personel kıstasları zaten Yönetmelikle (veya özel kanunlarıyla) belirlenmiş olan kamu hastaneleri ile özel hastanelerde nöromusküler hastalıkların tanısı, tedavisi ve hastaların rehabilitasyon hizmetlerinin hangi esaslar çerçevesinde yürütüleceği olduğu, nöromusküler hastalıklarda ekip çalışmasının önemli olduğu, bu yönergeyle hastanın sağlık hizmeti almak üzere sağlık tesislerinde tek bir birime başvurması ve hizmetlerin bu birimce koordineli olarak sunulmasının sağlanmasının amaçlandığı, yönergenin kuruluş ve faaliyetleri kanun veya yönetmelikle önceden düzenlenmiş kamu veya özel hastanelerde birden fazla tıp disipliniyle ilgili tıbbi hizmetlerin nasıl verileceğine ilişkin bir iç düzen işlemi olduğu, yani yönerge ile belirli bir sağlık kuruluşu değil, mevcut ve belirli bazı sağlık kuruluşlarında verilmekte olan somut bir hizmetin organizasyonunun düzenlendiği, bu nedenle konunun 3359 sayılı Kanun kapsamında değerlendirilemeyeceği, temyize konu Daire kararının bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davacı tarafından, Danıştay Onuncu Dairesince verilen kararın usul ve hukuka uygun bulunduğu ve temyiz dilekçesinde öne sürülen nedenlerin, kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …’NİN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin reddi ile Daire kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 49. maddesinde yer alan;
“a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması,
b) Hukuka aykırı karar verilmesi,
c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması” sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür.
Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, temyiz dilekçesinde ileri sürülen iddialar kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.

KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Davalı idarenin temyiz isteminin reddine,
2.Dava konusu işlemin yukarıda özetlenen gerekçeyle iptaline ilişkin Danıştay Onuncu Dairesinin temyize konu 13/06/2019 tarih ve E:2019/7253, K:2019/4781 sayılı kararının ONANMASINA,
3. Kesin olarak, 18/05/2021 tarihinde esasta oybirliği, gerekçede oyçokluğu ile karar verildi.

GEREKÇEDE KARŞI OY
X- Bakanlıklar ile bağlı ve ilgili kuruluşlarının teşkilatlanma esaslarının düzenlendiği 27/9/1984 tarihli ve 3046 sayılı Kanunun “Bakanlıkların düzenleme görev ve yetkisi” başlıklı 37 nci maddesinde “Bakanlıklar, kanunla yerine getirmekle yükümlü oldukları hizmetleri tüzük, yönetmelik, tebliğ ve genelgelerle düzenlemekle görevli ve yetkilidir.” hükmüne yer verilmiş olup, Cumhurbaşkanlığı hükümet sistemi yürürlüğe girdikten sonra anılan Kanun yürürlükten kaldırılmış olmakla birlikte 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin Altıncı Kısmının tüm bakanlıklara ilişkin ortak hükümlerin düzenlendiği Onsekizinci Bölümünde düzenlenen “Düzenleme görev ve yetkisi” başlıklı 508 inci maddesinde 3046 sayılı Kanunun 37 nci maddesindeki düzenlemeye benzer şekilde, “Bakanlık görev, yetki ve sorumluluk alanına giren konularda idari düzenlemeler yapabilir.” kuralına yer verilmiştir.
Anılan hükümler gereği bakanlıkların görev, yetki ve sorumluluk alanına giren konularda yalnızca yönetmelikle değil, diğer idari düzenlemeler ile de düzenleme yapabileceğinde kuşku bulunmamaktadır. Bununla birlikte kanunlarda veya diğer üst hukuk normlarında belirli bir konunun açıkça “yönetmelik ile” düzenleneceğinin öngörüldüğü durumlarda ise Bakanlıklar, 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 508 inci maddesiyle (Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sisteminden önce 3046 sayılı Kanunun 37 nci maddesiyle) verilen düzenleme yapma yetkisini münhasıran öncelikle yönetmelik çıkarmak suretiyle kullanacak, yönetmeliğe aykırı olmamak kaydıyla bilahare diğer düzenleyici işlemlerle düzenleme yapabilecektir.
3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanununun “Yönetmelikler” başlıklı 9 uncu maddesinin (c) bendinde “Bütün kamu ve özel sağlık kuruluşlarının tesis, hizmet, personel, kıstaslarını belirlemeye, sağlık kurum ve kuruluşlarını sınıflandırmaya ve sınıflarının değiştirilmesine, sağlık kuruluşlarının amaca uygun olarak teşkilatlanmalarına, sağlık hizmet zinciri oluşturulmasına, hizmet içi eğitim usul ve esasları ile sağlık kurum ve kuruluşlarının koordineli çalışma ve hizmet standartlarının tespiti ve denetimi ile bu Kanunla ilgili diğer hususlar Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca, çıkarılacak yönetmelikle tespit edilir.” hükmü yer almaktadır. Dava konusu düzenleyici işlemle düzenlenen konuların 3359 sayılı Kanunun 9 uncu maddesinin bu açık hükmü karşısında Daire kararına sonucu itibarıyla katılmaktayım.
Bununla birlikte, temyize konu Daire kararında, “Tebliğ, genelge ve yönerge gibi düzenleyici işlemlerin, bir yönetmeliğin veya Bakanlar Kurulu Kararının uygulanmasını göstermek amacıyla ve onlara aykırı hükümler içermemek şartıyla yönetmeliklerde veya Bakanlar Kurulu Kararlarında gösterilen usul ve yöntemleri “açıklayıcı” hükümler taşıyan, yeni bir yöntem ve usul getirmeyen; dayanağı olan mevzuatta yer alan hükümler dışında yeni bir düzenleme içermeyen genel düzenleyici işlemlerdir.” ifadesine yer verilmiş olup, yukarıda açıklanan gerekçelerle, söz konusu ifadenin karardan çıkarılması gerektiği düşüncesiyle çoğunluk kararına gerekçe yönüyle katılmıyorum.