DANIŞTAY İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU 2020/1625 E. , 2021/655 K.
T.C.
D A N I Ş T A Y
İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU
Esas No : 2020/1625
Karar No : 2021/655
TEMYİZ EDENLER :1-(DAVACI): … Vakfı
VEKİLİ: Av. …
2-(DAVALI): … Bakanlığı
İSTEMİN KONUSU : Danıştay Altıncı Dairesinin 19/12/2019 tarih ve E:2013/6171, K: 2019/14724 sayılı kararının, davacı tarafından davanın reddine ilişkin kısmının, davalı idare tarafından ise iptale ilişkin kısmının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: … Bakanlığınca … tarihinde onaylanan … Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planının iptali istenilmiştir.
Daire kararının özeti: Danıştay Altıncı Dairesinin 19/12/2019 tarih ve E:2013/6171, K:2019/14724 sayılı kararıyla; Dairelerince yerinde yaptırılan keşif ve bilirkişi incelemesi sonucu düzenlenen rapor ile dosyadaki bilgi ve belgelerin değerlendirilmesinden;
İtiraz 1-
İtirazların değerlendirilmesi sonucunda hem görsel (çizim tekniği vb.) hem de kurgusal bağlamda planın bütününe etki edebilecek hususların tespit edilmesi, sonradan Bakanlığa ulaştırılmış olan yeni verilerin ortaya çıkması ve önceden yapılmamış ve dolayısı ile değerlendirilememiş yeni itirazların olması durumunda; planın bütünüyle veya kısmen yeniden çizilip onaylanmasında mevzuata aykırılık görülmediği,
İtiraz 2-
Mevzuat uyarınca il bütününde yapılacak çevre düzeni planlarının, davaya konu çevre düzeni planına uyumlu olması gerektiği, il çevre düzeni planları yapıldıktan sonra alt ölçekli imar planlarının yapılabileceği gözetildiğinde, mevzuatta yer alan tanımlara uygun hazırlanan davaya konu plan hükmünde mevzuata aykırılık olmadığı,
İtiraz 3-
Davaya konu plan notlarının 1.23. sayılı maddesinde organize tarım ve hayvancılık alanlarının tanımlandığı, 5.2.7. sayılı maddesinin alt maddelerinde bu alanlarda bulanabilecek kullanımların belirlendiği,
Planın 5.2.7.4. sayılı maddesinde, bu alanlarda çevre sorunlarını önlemeye yönelik her türlü önlemlerin alınmasının zorunlu olduğu, 5.2.7.3. sayılı maddesinde, bu planda gösterilenler dışında ihtiyaç olması halinde bu alanların yer seçiminin en az 20 ha olacak şekilde il toprak kurulu marifetiyle ilgili kurum ve kuruluşların görüşleri doğrultusunda yapılabileceği, yer seçimi yapılan alanlara ilişkin imar planı yapılmasının gerekli olduğu durumlarda bu planda değişikliğe gerek olmaksızın imar planlarının hazırlanıp onaylanacağının hüküm altına alındığı,
Diğer taraftan plan açıklama raporunda alana ilişkin tarım sektörüne yönelik ana stratejilerin belirlendiği, burada hayvansal üretime ilişkin strateji ve uygulama stratejilerinin oluşturulduğu,
Davalı idarenin, bölgenin en büyük potansiyelinin tarım (bitkisel ve hayvansal) üretimi olduğu, bu potansiyelin değerlendirilmesi için plan kararlarının getirildiği, küçük işletmelerin faaliyetlerini sürdürmelerine engel bulunmadığı, yönündeki savunmasına göre bölgede organize tarım ve hayvancılık bölgeleri kullanımının öngörülmesinin ve gerçekleşmesinin bölgenin gelişmesinde büyük rol oynayacağının görüldüğü,
Bu itibarla plan hükümlerinin yeterli korumayı sağladığı, getirilen uygulamanın bölgenin özelliğine uygun olduğu, davaya konu plan hükümlerinde şehircilik ilkelerine planlama esaslarına ve kamu yararına aykırılık bulunmadığı,
Diğer taraftan en az 20 ha olacak şekilde belirlenen organize hayvancılık ve tarım alanlarında tarım ve hayvancılık amaçlı yapının ve bu yapıların içerisinde çalışanların ihtiyacına yönelik sosyal kültürel donatı alanları, sağlık ve eğitim tesislerinin de yapılmasının öngörülmesinin bu kullanımların yerleri, büyüklükleri ve yapı yoğunluklarının alt ölçekli imar planlarıyla belirlenecek olması karşısında, 20 ha büyüklüğündeki bir alanda tarımsal üretimin ve üretimde çalışanların ihtiyacının sağlanmasına yönelik getirilen düzenlemede mevzuata aykırılık görülmediği,
İtiraz 4-
Davaya konu plan ile getirilen doğal sit alanı tanımında 2563 sayılı Kanun ve diğer mevzuat metnine aykırılık görülmediği;
İtiraz 5-
Davaya konu 4.20 sayılı plan hükmünde yer alan düzenlemenin, plan esnekliğini ve dinamizmini sağlaması açısından önemli olmasına karşın fazlasıyla genel bir madde olduğu, plan değişikliği gerektiren hususların mutlaka plana işlenmesinin gerekmesi nedeniyle plan hükümlerinin hangi yatırım kararlarının çevre düzeni planında değişiklik gerektireceği hangilerinin gerektirmeyeceği konusunda net bir düzenleme yapılarak çerçeve çizilecek şekilde yeniden oluşturulması gerektiği, bu nedenle de dava konusu plan hükmünde şehircilik ilkelerine planlama esaslarına ve kamu yararına uyarlık görülmediği,
İtiraz 6-
Dava konusu edilen plan hükümleri ile kırsal turizm alanları ile eko-turizm alanlarına yönelik yapılaşma koşullarının belirlendiği, davalı idare tarafından da belirtildiği üzere, bu alanlara ilişkin maksimum yapı yüksekliklerinin ve en fazla inşaat alanı katsayısının verilmiş olmasının, davacının ortaya koyduğu muhtemel olumsuz gelişmelerin önüne geçebilecek bir kısıtlama niteliğinde olduğu,
Öte yandan, söz konusu maksimum yapı yüksekliği ve en fazla inşaat alanı katsayısı verilmesine ilişkin yapılaşma koşullarının esasen alt ölçekli planlar ile belirlenebilecek hususlar olduğu, üst ölçekli plan olan çevre düzeni planı ile öngörülen bu değerlerin alt ölçekli planları yönlendirmeye ve bu planlarda ortaya konulacak yapılaşma koşullarına sınır getirmeye yönelik olduğu,
Bu itibarla, niteliği gereği üzerinden ölçü alınarak uygulama yapılması söz konusu olmayan dava konusu çevre düzeni planında, alt ölçekli planları yönlendirmeye yönelik kırsal turizm alanları ile eko-turizm alanlarına ilişkin yapılaşma koşullarını belirleyen plan hükümlerinin getirildiği, yaylalık alanlarla ilgili plan notu ile mera, yaylalık, kışlak ve hazineye kayıtlı alanlar dışında tarım dışı ve marjinal araziler kapsamında özel mülkiyete konu alanlarda kırsal turizm tesisleri yapılması önerilerek çevre tahribatının önlenmeye çalışıldığı, minumum ifraz koşulu getirilerek E=0,10 olarak belirlendiği, toplam inşaat alanı belirtilmemesinin emsal değeri verilmesi nedeniyle planın eksikliği olmadığı,
Ekolojik yapı ile bütünleşik tesislerin yapılması öngörülen Eko Turizm alanları ile ilgili olarak da aynı sonuca ulaşıldığından, sözü edilen maddelerde mevzuata aykırılık görülmediği,
İtiraz 7-
Dairelerince tarım alanları, mutlak tarım alanları, özel ürün arazileri ve dikili tarım alanlarına yönelik yapılan ortak değerlendirmede,
Davaya konu 5.7. sayılı plan notu ve devamı maddelerinde, tarım alanlarında yapılacak tarımsal amaçlı yapılar için genel hükümler getirilerek Plansız Alanlar İmar Yönetmeliğinde yer alan yapılaşma koşullarına atıfta bulunulduğu, plan hükümlerinin devamı maddelerinde mutlak tarım arazileri, özel ürün arazileri, dikili tarım arazileri ile ilgili olarak ayrıntılı yapılaşma koşullarının getirildiği,
Planın 5.7.6. sayılı maddesinde Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı Kanununda dikili, özel ürün, fiilen sulanan veya sulama projesi kapsamında bulunan tarım arazilerinde tarımsal amaçlı yapı yapılabileceği ve bu planın 5.2.7. organize tarım ve hayvancılık alanları hükmü çerçevesinde ilgili idarelerce yapılacak olan uygulamalar haricinde hayvancılık tesisi yapılaşmasına izin verilmeyeceğinin düzenlendiği,
Plansız Alanlar İmar Yönetmeliğinin, yapı şartları başlıklı, 63. maddesinin 1. fıkrasında, üst ölçekli planı bulunmayan iskan dışı alanda bulunan parsellerde inşaat alanı katsayısı %5’den fazla olmamak, yapı inşaat alanları toplamı hiçbir koşulda 250 m²’yi geçmemek, saçak seviyelerinin tabi zeminden yüksekliği (6,50) m’ yi ve 2 katı aşmamak, yola ve parsel sınırına (5.00) m’ den fazla yaklaşmamak şartı ile bir ailenin oturmasına mahsus bağ ve sayfiye evleri, kır kahvesi, lokanta ve bu tesislerin müştemilat binalarının yapılabileceği; bu alanlarda tarımsal üretimi korumak amacı ile üretimden pazarlamaya kadar tarımsal faaliyetleri içeren entegre tesis niteliğinde olmamak kaydıyla konutla birlikte veya ayrı ayrı yapılan mandıra, kümes, ahır, ağıl, su ve yem depoları, hububat depoları, gübre ve silaj çukurları, avhaneler, balık üretim tesisleri ve un değirmenleri gibi konut dışı yapılar mahreç aldığı yola (10) m’den parsel hudutlarına (5.00) m’den fazla yaklaşmamak, parselde bulunan bütün yapılara ait inşaat alanı katsayısı %40’ı ve yapı yüksekliği (6.50) m’yi ve 2 katı aşmamak şartı ile yapılabileceği, bu yapıların birinci fıkra koşullarına uyulmak üzere yapılacak konutla birlikte yapımı halinde de, inşaat alanı katsayısının %40’ı geçemeyeceğinin hükme bağlandığı,
Davalı idarece bu bağlamda, yukarıda değinilen Yönetmekte belirtilen %40 emsalin altında 0,20 emsalin verildiğinin belirtildiği,
Davacının sözünü ettiği 0,05 emsalin ise sözü edilen Yönetmeliğin 63. maddesinin 1. fıkrasında belirtilen yapılaşma emsali olduğu, buna göre, E:0,05 emsalin bir ailenin oturmasına elverişli bağ ve sayfiye evine ilişkin olduğu, entegre nitelikte olmayan konutla birlikte ayrı ayrı yapılan hayvancılık yapıları için emsalin 0,40 olarak belirlendiği,
Planın tarım alanlarına ilişkin maddeleri ile, bu planda 5403 sayılı Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı Kanunu kapsamındaki tarım arazilerinde yapılacak olan tarımsal yapıların yapımı öngörülerek mutlak tarım arazilerinde E:0,20, dikili ve özel ürün arazilerinde E:0,10 olarak belirlendiği,
Davaya konu planda tarım alanı olarak belirlenmiş olan alanlar ile tarım alanlarının kullanım ve yapılaşma koşullarının geçerli olduğu alanlarda, bu plan ile belirlenmiş olan yapılaşma koşullarının maksimum değerler olduğu, bu değerlerin yetiştirilen ürün ve toprak özelliklerine bağlı olarak gerekiyorsa belirli kesimlerde alt ölçekli plan kararları ile sınırlanabileceği planla getirilen yapılaşma değerlerinin mutlak olmadığı, bu değerlerin maksimum değerler olduğu,
Diğer taraftan, planın Mutlak Tarım Arazileri başlıklı 5.7.15.1. sayılı maddesinde bu alanlarda, tarımsal amaçlı yapıların yapılabileceğinin belirtildiği, yine özel ürün arazileri başlıklı 5.7.16.1. sayılı maddesinde ve dikili tarım arazileri başlıklı 5.7.17.1. sayılı maddesinde de aynı düzenlemenin yer aldığı,
Planın 1.24. sayılı maddesinde ise, tarımsal amaçlı yapılar “toprak koruma ve sulamaya yönelik alt yapı tesisleri entegre nitelikte olmayan hayvancılık ve su ürünleri üretim ve muhafaza tesisleri ile zorunlu olarak tesis edilmesi gerekli olan müştemilatı mandıralar, üreticinin bitkisel üretime bağlı olarak elde ettiği ürünü için ihtiyaç duyacağı yeterli boyut ve hacimde depolar, un değirmeni, tarım alet ve makinelerinin muhafazasında kullanılan sundurma ve çiftlik atölyeleri, seralar, tarımsal işletmede üretilen ürünün özelliği itibariyla hasattan sonra iki saat içinde işlenmediği takdirde ürünün kalite ve besin değerinin kaybolması söz konusu ise bu ürünlerin işlenmesi için kurulan tesisler ile T.C. Gıda Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı tarafından tarımsal amaçlı olduğu kabul edilen entegre nitelikte olmayan tesisler ” olarak tanımlandığı,
3194 sayılı İmar Kanununun 27. maddesinde entegre tesis niteliğinde olmayan ve imar planı gerektirmeyen tarım ve hayvancılık amaçlı yapılar ibaresinin yer aldığı,
Belirtilen hususların birlikte değerlendirilmesinden, tarım alanlarında, Kanunda öngörülen ve 1. 24. sayılı plan notunda belirtilen kullanımlar dışında bir yapı yapmanın mümkün olmadığı,
Kaldı ki 5403 sayılı Kanun ve plan hükümleri uyarınca tarım arazilerinin bölünemeyeceği açık olduğundan, tarım topraklarında tarımsal faaliyetlerin geliştirilmesi amacıyla mutlak tarım arazilerinde tarımsal amaçlı yapılar için E:0.20, özel ürün arazileri, dikili tarım arazileri için E:0,10 yapılaşma koşullarının getirilmesinin mevzuata aykırı olmadığı,
Diğer taraftan çiftçinin barınabileceği yapının emsale dahil olduğu, toplam inşaat alanı ifadesinin de tüm katların toplam alanını ifade ettiği, dolayısıyla yeniden düzenlenmesine gerek olmadığı,
Öte yandan, davaya konu planda, tarımsal vasfı düşük olan alanlardan daha düşük olan alanlara doğru bir yapılaşma artışı öngörüldüğü tarımsal işletmelerin desteklenmesi amacıyla sadece Başbakanlık, Gıda Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı, ilgili bakanlıklar ve bunlara bağlı kuruluşlar tarafından desteklenen projeye dayalı tarımsal faaliyetler bağlamında tarımsal amaçlı yapılar ile destekleme projeleriyle en az 100 büyükbaş, 200 küçükbaş veya 50.000 adet ve üzeri kapasiteli kanatlı hayvancılık tesislerinde yapılaşma şartlarının %50 artırılmasının yörenin özelliği, ihtiyacı ve bölgesel ve yerel kalkınmayı sağlayabilmek açısından uygun olduğu,
Davacı tarafından yukarıda yer verilen plan hükmü belirtilerek, birtakım projelerle ilgili tesislerde emsal değerin %50 oranında arttırılması yönündeki düzenlemenin tarım alanlarının yapılaşmaya açılmasına yol açacağı iddia edilmekte ise de, mutlak, özel ürün ve dikili tarım arazilerinde söz konusu plan hükmündeki koşulların sağlanması halinde, emsalin %50 arttırılması durumunda dahi, emsal değerlerinin Plansız Alanlar İmar Yönetmeliği’nin 63. maddesi ile öngörülen 0.40’ı aşmayacağı,
Sadece dava konusu plan ile 0.30 olarak belirlenen marjinal tarım arazilerinde emsalin %50 artırılması halinde, emsal değerinin 0.45’e çıkabileceği ve bu durumda Plansız Alanlar İmar Yönetmeliğinde öngörülen en yüksek 0.40 emsalin aşılması durumunun ortaya çıkabileceği değerlendirilebilir ise de, bu hallerde davalı idare tarafından Plansız Alanlar İmar Yönetmeliğinin 63. maddesinde öngörülen usul ve esaslara uyulmak suretiyle uygulama yapılabileceği,
Ayrıca planın 5.7.10. maddesinde yer alan “T.C. Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı veya İl Tarım Müdürlüğünün 5403 sayılı Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı Kanunu kapsamında görüş veremediği alanlar” ifadesinin; tarım arazilerinin tarım dışı amaçla kullanımı için ilk mevzuat düzenlemesinin 11/03/1989 tarihinde olması nedeni ile bu tarihten önce herhangi bir tarım dışı kullanım izni alınmaksızın üzerinde yapı yapılan tarım topraklarında tarım dışı kullanımın belirtilen tarihten önce olduğunun belgelendirilmesi durumu ve 5403 sayılı Kanunun Geçici 1. ve Geçici 4. maddeleri kapsamında kalan araziler için belirtilen idarelerce görüş verilememesi durumu dikkate alınarak oluşturulduğu anlaşıldığından, bu tür arazilerde marjinal tarım arazilerine ilişkin hükümlerin kabul edilmesinde hukuka aykırı bir yön görülmediği,
Öte yandan, tarım alanı olarak gösterilen mera alanları ile ilgili plan notuna yönelik davacı iddiası açısından bu alanlara ilişkin Mera Kanununa atıf yapılması ve sözü edilen düzenlemenin yeterli korunmayı sağlaması nedeniyle hukuka aykırılık bulunmadığı,
İtiraz 8-
Dava konusu plan hükmü ile, planda mera olarak gösterilmiş olmakla birlikte, bu alanlarda Mera Kanunu dışında ve özel mülkiyete konu alanlar olması durumunda tarım alanlarına ilişkin hükmün uygulanacak olması, meraların Mera Kanununda belirlenen kurallara aykırı kullanılmayacağı açık olduğundan yetkili idareler tarafından bu Kanun uyarınca yapılacak işlemlerin plan hükmü olarak ayrıca yazılmasına gerek olmadığı, plan uygulama hükümlerinin yeterli korumayı sağladığı sonucuna ulaşıldığı,
İtiraz 9-
Orman alanlarının ilgili mevzuat uyarınca korunmasının esas olduğu, ancak mevzuat hükümleri uyarınca tahsis yapılan alanların planda değişiklik yapılarak başka bir amaca ayrılması ve başka bir kullanımda gösterilmesinin alanın orman statüsüne aykırı olacağı, orman alanlarına yönelik getirilen uygulama hükmü ile orman olup da mevzuat uyarınca tahsis yapılan alanların amaçlarına uygun olarak kullanılmasına olanak sağlandığı, orman statüsünün değiştirilmediği, ayrıca davaya konu planda orman alanlarının, plan notları ile koruma altına alındığı, bu bağlamda davaya konu düzenlemede mevzuata aykırılık görülmediği,
İtiraz 10-
Bilirkişi raporunda yer alan “İtiraza konu plan hükmü; havaalanlarında “2920 sayılı Türk Sivil Havacılık Kanunu ve ilgili yönetmelik hükümleri doğrultusunda uygulama yapılacaktır” ifadesini içeren kısa bir hükümdür. 2920 sayılı Kanun, 1983 yılında yürürlüğe girmiş olup, amacı; “devamlı ve hızlı bir gelişme gösteren, ileri teknolojinin uygulandığı, sürat ve emniyet faktörlerinin büyük önem taşıdığı sivil havacılık sahasındaki faaliyetlerin ulusal çıkarlarımız ve uluslararası ilişkilerimize uygun bir şekilde düzenlenmesini sağlamak” olarak ifade edilmektedir. Anılan kanun, tüm kamu kurum ve kuruluşları ile gerçek ve özel hukuk tüzelkişilerinin havacılık sahasındaki faaliyetleri üzerinde bağlayıcıdır. Dolayısıyla, kent ve bölge ölçeğindeki planların geçerli oldukları planlama bölgelerindeki mevcut ve öneri havaalanlarının oluşturulması ve işletilmesi süreçlerinde 2920 sayılı Kanuna uyulması bir zorunluluktur. İtiraza konu plan hükmü, sadece bu zorunluluğu hatırlatmakta olup, planlama bölgesi içerisinde havaalanlarının yer seçimine ilişkin herhangi bir düzenleme içermemektedir. Bilirkişi Kurulumuz, davacının 5.18.1 sayılı ve “havaalanları” başlıklı plan hükmüne yönelik itirazının anlamlı ve geçerli olmadığı kanaatini taşımaktadır.” tespit ve değerlendirmeleri doğrultusunda, bu hususta hukuka aykırılık görülmediği,
İtiraz 11-
Dava konusu edilen plan hükmü ile karayolu kenarında ve köy yollarında yapılacak tesislere yönelik yapılaşma koşullarının belirlendiği, davalı idare tarafından da belirtildiği üzere, bu tesislere ilişkin minimum parsel büyüklüğü ile en fazla inşaat alanı katsayısının verilmiş olmasının, davacının ortaya koyduğu muhtemel olumsuz gelişmelerin önüne geçebilecek bir kısıtlama niteliğinde olduğu,
Öte yandan, söz konusu yapılaşma koşullarının esasen alt ölçekli planlar ile belirlenebilecek hususlar olduğu, üst ölçekli plan olan çevre düzeni planı ile öngörülen bu değerlerin alt ölçekli planları yönlendirmeye ve bu planlarda ortaya konulacak yapılaşma koşullarına sınır getirmeye yönelik olduğu,
Bu itibarla, niteliği gereği üzerinden ölçü alınarak uygulama yapılması söz konusu olmayan dava konusu Çevre Düzeni Planında, alt ölçekli planları yönlendirmeye yönelik karayolu kenarında ve köy yollarında yapılacak tesislere ilişkin yapılaşma koşullarını belirleyen plan hükümlerinde şehircilik ilkelerine, planlama esaslarına ve kamu yararına aykırılık görülmediği,
İtiraz 12-
Davaya konu çevre düzeni planının yapım aşamasında iken yerleşim bölgesindeki illerde yer alan yerleşim yerlerine ilişkin İller Bankası tarafından ihale edilmiş çalışmaların bulunabileceği gözetilerek, çevre düzeni planı nüfus kabullerini aşmamak kaydıyla çevre düzeni planı değişikliğine gerek kalmaksızın veri tabanına işlenerek alt ölçekli planların yapılmasında şehircilik ilkelerine ve planlama esaslarına aykırılık görülmediği,
İtiraz 13-
Dairelerince tarım (sulanan) alanlarındaki yapılaşma koşullarına ilişkin yapılan değerlendirmede;
Davaya konu 5.7. sayılı plan notu ve devamı maddelerinde, 5403 sayılı Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı Kanununa tabi tarım alanlarında yapılacak tarımsal amaçlı yapılar için genel hükümler getirilerek Plansız Alanlar İmar Yönetmeliğinde yer alan yapılaşma koşullarına atıfta bulunulduğu, plan hükümlerinin devamı maddelerinde mutlak tarım arazileri, özel ürün arazileri, dikili tarım arazileri ile ilgili 5.8. sayılı madde ve devamı maddelerinde ise 3083 sayılı Sulama Alanlarında Arazi Düzenlemelerine Dair Tarım Reformu Kanununa tabi araziler ile ilgili olarak ayrıntılı yapılaşma koşullarının getirildiği,
Planın 5.8.4. sayılı maddesinde, 3083 sayılı Sulama Alanlarında Arazi Düzenlemesine Dair Tarım Reformu Kanunu uyarınca sulama alanı ve sulu arazi olarak belirlenen/belirlenecek tarım arazilerinde bu planın 5.2.7. Organize tarım ve hayvancılık alanları hükmü çerçevesinde ilgili idarelerce yapılacak olan uygulamalar haricinde hayvancılık tesisi yapılmasına izin verilmeyeceği,
Dava konusu 5.8.4 sayılı plan hükmü ile sulama alanı ve sulu arazi olarak belirlenen/belirlenecek tarım arazilerinde hayvancılık tesisi yapılmasına izin verilmeyeceğinin kurala bağlandığı ancak, planın “5.2.7. sayılı Organize Tarım ve Hayvancılık Alanları” hükmüne atıf yapılarak, bu alanlarda organize tarım ve hayvancılık alanları çerçevesinde ilgili idarelerce yapılacak uygulamalar doğrultusundaki hayvancılık tesisleri konusunda istisna getirildiği,
Plansız Alanlar İmar Yönetmeliğinin, yapı şartları başlıklı, 63. maddesinin 1. fıkrasında, üst ölçekli planı bulunmayan iskan dışı alanda bulunan parsellerde inşaat alanı katsayısı %5’den fazla olmamak, yapı inşaat alanları toplamı hiçbir koşulda 250 m²’yi geçmemek, saçak seviyelerinin tabi zeminden yüksekliği (6,50) m’ yi ve 2 katı aşmamak, yola ve parsel sınırına (5.00) m’ den fazla yaklaşmamak şartı ile bir ailenin oturmasına mahsus bağ ve sayfiye evleri, kır kahvesi, lokanta ve bu tesislerin müştemilat binalarının yapılabileceği; bu alanlarda tarımsal üretimi korumak amacı ile üretimden pazarlamaya kadar tarımsal faaliyetleri içeren entegre tesis niteliğinde olmamak kaydıyla konutla birlikte veya ayrı ayrı yapılan mandıra, kümes, ahır, ağıl, su ve yem depoları, hububat depoları, gübre ve silaj çukurları, avhaneler, balık üretim tesisleri ve un değirmenleri gibi konut dışı yapılar mahreç aldığı yola (10) m’den parsel hudutlarına (5.00) m’den fazla yaklaşmamak, parselde bulunan bütün yapılara ait inşaat alanı katsayısı %40’ı ve yapı yüksekliği (6.50) m’yi ve 2 katı aşmamak şartı ile yapılabileceği, bu yapıların birinci fıkra koşullarına uyulmak üzere yapılacak konutla birlikte yapımı halinde de, inşaat alanı katsayısının %40’ı geçemeyeceğinin hükme bağlandığı,
Davalı idarece, bu bağlamda, yukarıda değinilen Yönetmekte belirtilen %40 emsalin altında 0,20 emsal verildiği,
Davacının sözünü ettiği 0,05 emsalin ise sözü edilen Yönetmeliğin 63. maddesinin 1. fıkrasında belirtilen yapılaşma emsali olduğu, buna göre, E:0,05 emsalin bir ailenin oturmasına elverişli bağ ve sayfiye evine ilişkin olduğu, entegre nitelikte olmayan konutla birlikte ayrı ayrı yapılan hayvancılık yapıları için emsalin 0,40 olarak belirlendiği,
Planın tarım alanlarına ilişkin maddeleri ile, bu planda 5403 sayılı Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı Kanunu kapsamındaki tarım arazilerinde yapılacak olan tarım ve hayvancılık amaçlı yapıların yapımı öngörülerek sulanan tarım arazilerinde E:0,20 olarak belirlenerek tarımsal amaçlı yapı yapılacağının belirtildiği,
Davaya konu planda tarım alanı olarak belirlenmiş olan alanlar ile tarım alanlarının kullanım ve yapılaşma koşullarının geçerli olduğu alanlarda, bu plan ile belirlenmiş olan yapılaşma koşullarının maksimum değerler olduğu, bu değerlerin yetiştirilen ürün ve toprak özelliklerine bağlı olarak gerekiyorsa belirli kesimlerde alt ölçekli plan kararları ile sınırlanabileceği gözönüne alındığında, planla getirilen yapılaşma değerlerinin mutlak olmadığı, bu değerlerin maksimum değerler olarak belirlendiği,
Yine planın 4.24. sayılı maddesinde, tarımsal amaçlı yapılar “toprak koruma ve sulamaya yönelik alt yapı tesisleri entegre nitelikte olmayan hayvancılık ve su ürünleri üretim ve muhafaza tesisleri ile zorunlu olarak tesis edilmesi gerekli olan müştemilatı mandıralar, üreticinin bitkisel üretime bağlı olarak elde ettiği ürünü için ihtiyaç duyacağı yeterli boyut ve hacimde depolar, un değirmeni, tarım alet ve makinelerinin muhafazasında kullanılan sundurma ve çiftlik atölyeleri, seralar, tarımsal işletmede üretilen ürünün özelliği itibarıyla hasattan sonra iki saat içinde işlenmediği takdirde ürünün kalite ve besin değerinin kaybolması söz konusu ise bu ürünlerin işlenmesi için kurulan tesisler ile T.C. Gıda Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı tarafından tarımsal amaçlı olduğu kabul edilen entegre nitelikte olmayan diğer tesisler ” olarak tanımlandığı,
Belirtilen hususların birlikte değerlendirilmesinden, tarım alanlarında, Kanunda öngörülen ve 1.24 sayılı plan notu ile 5.8.4. sayılı plan notunda belirtilen kullanımlar dışında bir yapı yapmanın mümkün olmadığı, 5403 sayılı Kanun ve plan hükümleri uyarınca tarım arazilerinin bölünemeyeceği açık olduğundan sulanan tarım topraklarında hayvancılık faaliyetlerinin geliştirilmesi amacıyla öngörülen emsal: 0,20 değerinin mevzuata aykırı bulunmadığı,
Diğer taraftan, davaya konu planda, tarımsal vasfı düşük olan alanlardan daha düşük olan alanlara doğru bir yapılaşma artışı öngörüldüğü tarımsal işletmelerin desteklenmesi amacıyla sadece Başbakanlık, Gıda Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı, ilgili bakanlıklar ve bunlara bağlı kuruluşlar tarafından desteklenen projeye dayalı tarımsal faaliyetler bağlamında tarımsal amaçlı yapılar ile destekleme projeleriyle en az 100 büyükbaş, 200 küçükbaş veya 50.000 adet ve üzeri kapasiteli kanatlı hayvancılık tesislerinde yapılaşma şartlarının %50 artırılmasının, yörenin özelliği, ihtiyacı ve bölgesel ve yerel kalkınmayı sağlayabilmek açısından uygun olduğu,
Öte yandan plan hükümlerinin 1.2.3 ve 5.2.7.1 sayılı maddelerinde organize tarım ve hayvancılık alanlarında tarımsal amaçlı yapıların yanında tarımsal amaçlı entegre tesislerin toplu olarak yer alabilmesinin mümkün kılındığı,
Dava konusu 5.8.4 sayılı plan hükmü ile sulama alanı ve sulu arazi olarak belirlenen/belirlenecek tarım arazilerinde, organize tarım ve hayvancılık alanları çerçevesinde ilgili idarelerce yapılacak uygulamalar doğrultusunda hayvancılık tesislerin yapımı öngörülmekte ise de, davalı idare tarafından Plansız Alanlar İmar Yönetmeliğinin 63. maddesinde öngörülen usul ve esaslara uyulmak suretiyle uygulama yapılabileceğinden, söz konusu 5.8.4 sayılı plan hükmünün sadece entegre niteliğinde olmayan hayvancılık tesislerine yönelik olduğu ve uygulamanın bu nitelikteki tesisler dikkate alınarak yapılabileceğinin kabulü gerektiği,
İtiraz 14-
Planın ilgili maddesi ile askeri alanın dışına çıkarılan alanların sadece sosyal ve teknik altyapı alanı olarak ayrılabileceğinin düzenlendiği, bu nitelikteki sosyal donatı alanlarına, yerleşik ya da gelişme alanlarının ihtiyacı göz önünde bulundurulduğunda 1/100.000 ölçekte bir değişikliğe gerek bulunmadığı,
Ayrıca alt ölçekli plan konusu olmayıp plan lejantında yer alan bir kullanım (örneğin bölge parkı gibi) getirildiğinde, planda davalı idarece değişiklik yapılacağının kuşkusuz olduğu,
İtiraz 15-
Davaya konu planın 1.62. sayılı “Doğal ve Ekolojik Yapısı Korunacak Alanlar” başlığı altında yer alan tanımda, bu alanların yapılaşmaya kapatılması öngörülmüş iken, davaya konu 5.17.10.1. sayılı plan notu ile tarımsal amaçlı yapılar tanımındaki yapılar ve zorunlu olan teknik altyapı hizmetlerine ilişkin uygulamalar dışında yapılaşmaya açılmasında şehircilik ilkelerine planlama esaslarına ve kamu yararına uyarlık görülmediği,
İtiraz 16-
Daire kararının özeti, bu kararın “Hukuki Değerlendirme” kısmında belirtilmiştir.
İtiraz 17-
Davaya konu planda özel statülü alanlar ile önemli doğa alanlarının plan hükümlerinde korumaya alındığı, ilan edilmiş alanların (yasal statülü) planda gösterildiği, davacının öne sürdüğü iddiaların planı kusurlandırmayacağı sonucuna ulaşıldığı,
İtiraz 18-
Bilirkişi raporunda yer alan “Gölbaşı ve Balkar yerleşmelerinin kuzey ve kuzeybatısında yer alan her üç gölü de içine alan Tabiat Parkı sınırı (siyah dolgulu yuvarlakları birleştiren çizgi) plana işlenmiştir. Ayrıca, mavi kesikli çizgi ve yine mavi kesikli çapraz tarama ile sulak alan koruma sınırı ile tampon ve etkilenme bölge sınırlarının da plana işlendiği anlaşılmaktadır. Plan Açıklama Raporunun 54. sayfasında yer alan “6.2.4 2. Sulak Alanlar” başlıklı bölümde Planlama Bölgesi’nde yer alan sulak alanlar arasında, Gölbaşı Gölleri Sulak Alanı da sayılmaktadır. Aynı raporun 55. sayfasında yer alan “6.2.4.4. Tabiat Parkı ve Tabiatı Koruma Alanları” başlıklı bölümde ise, planlama bölgesinde Tabiat Parkı statüsündeki tek alanın, Adıyaman ili Gölbaşı Gölleri Tabiat Parkı olduğu vurgulanmaktadır. Bu hususlar dikkate alındığında, dava konusu ÇDP çalışmaları kapsamında, Gölbaşı Göllerine ilişkin statü alanının ve bununla ilişkili koruma kuşak ve sınırlarının dikkate alındığı anlaşılmaktadır.
Plan paftaları ve plan açıklama raporu incelendiğinde, Gölbaşı Gölleri Tabiat Parkı ve Sulak Alanlarının yer aldığı ve Adıyaman iline bağlı Gölbaşı ilçesi ile Balkar yerleşmesini içeren planlama alt bölgesinin sanayi gelişim bölgesi olarak öngörüldüğü anlaşılmaktadır. Bu öngörü çerçevesinde, Gölbaşı ve Balkar yerleşmelerinde OSB, sanayi alanı, konut dışı kentsel çalışma alanları ve depolama alanları planlanmıştır. Davacı bu önerilerin koruma açısından sakıncaları olacağını iddia etmesine karşın bu sakıncaların nasıl ortaya çıkacağına ilişkin somut kanıtlar ortaya koyamamaktadır. Planlama çalışmaları, özellikle bölge düzeyinde yürütülenler, planlama bölgesinde yer alan yerleşmelerin gelecekte üstleneceği işlevlere açıklık getirmeleri, bu bağlamda yerleşmelerin ekonomik ve sosyal yönden gelişmelerini sağlayacak somut karar ve stratejileri ortaya koymalıdır. Bunları yaparken ise, koruma kullanma dengesinin sağlanmasına ve sürdürülebilir gelişme ilkesinin hayata geçirilmesine özen gösterilmelidir. Bu açıdan bakıldığında, planlama bölgesi içerisinde doğal ve çevresel niteliği haiz değerler barındıran alt bölgelerde, başta sanayi olmak üzere çeşitli ekonomik sektörlerde gelişme önerilmesinde planlama ilkeleri bakımından bir yanlışlık yoktur. Bu süreçte önemli olan husus, sanayi ve benzer sektörlerdeki gelişmenin hangi nitelikte olacağı ve doğal çevre üzerindeki olası olumsuz etkileri en aza indirecek önlemlerin alınıp alınmayacağıdır. Dava konusu planın açıklama raporunda, Gölbaşı ve Balkar yerleşmelerini içeren alt bölge için doğa turizmi öngörüsünde bulunmaktadır. Dolayısıyla, dava konusu planlama çalışmalarında bu alt bölge özelinde, turizme ve sanayiye yönelik gelişme potansiyellerinin belirli bir denge içerisinde hayata geçirilmeye çalışıldığı anlaşılmaktadır. Ancak zaman içerisinde koruma- kullanma dengesinin kullanma yönünün daha baskın olup olmayacağı ve korumaya esas değerlerin zarar görüp görmeyeceği önemli bir denetim konusu olarak ortaya çıkmaktadır. Bilirkişi Kurulumuz, bu denetimin alt ölçekli planlama çalışmaları özelinde yapılmasının daha doğru olacağı kanaatini taşımaktadır. Dava konusu plan ölçeğinde, belirli bir alt bölge özelinde yapılan sanayi gelişme öngörüsünün, o bölgedeki doğal değerlere zarar vereceğini peşinen kabul etmek anlamlı bulunmamıştır. Özetle, Bilirkişi Kurulumuz davacının Gölbaşı Gölleri Tabiat Parkı ve Sulak Alanlarına ilişkin iddia ve taleplerinin geçerli ve anlamlı olmadığı sonucuna varmıştır.” şeklindeki tespit ve değerlendirmeler doğrultusunda, bu alanlara ilişkin davaya konu planda şehircilik ilkelerine planlama esasları ve kamu yararına aykırılık görülmediği,
İtiraz 19-
Konuklu gelişme alanı dışında kalan gelişme alanları yönünden, Daire kararının özeti, bu kararın “Hukuki Değerlendirme” kısmında belirtilmiştir.
Konuklu gelişme alanına yönelik olarak, uyuşmazlık konusu çevre düzeni planında, Konuklu Beldesinin bulunduğu alanın, kentin önemli gelişme alanlarından birisi olarak öngörüldüğü, Şanlıurfa ilinin mevcut yerleşik alanlarının tamamen yapılaşmamış düşük yoğunluklu alanlardan oluştuğu göz önünde bulundurulduğunda Konuklu Beldesi gibi büyük bir alanın gelişme alanı olarak öngörülmesinin uygun olmadığı görülmekte ise de, uyuşmazlıkta, dava devam ederken 22/08/2017 tarihinde onaylanan 1/100.000 ölçekli Adıyaman-Şanlıurfa-Diyarbakır Çevre Düzeni Planı Değişikliği ile davacının bu hususa ilişkin itirazı dikkate alınarak kentsel gelişme alanı önerisinin kaldırıldığı ve Konuklu beldesinin kentsel gelişme alanının makul bir düzeye çekildiği görüldüğünden bu yönden dava hakkında karar verilmesine yer olmadığı gerekçesiyle
Dava konusu Çevre Düzeni Planının,
– 4.20 sayılı plan notu ve 5.17.10.1 sayılı plan notunun iptaline,
-Konuklu’da getirilen kentsel gelişme alanı açısından dava hakkında karar verilmesine yer olmadığına,
-Diğer kısımları yönünden davanın reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENLERİN İTİRAZLARI :
Uyuşmazlığın niteliği gereği, kararın “Hukuki Değerlendirme” kısmında belirtilmiştir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMALARI :
Davalı idarenin savunması uyuşmazlığın niteliği gereği, kararın “Hukuki Değerlendirme” kısmında belirtilmiştir. Davacı tarafından ise savunma verilmemiştir.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …’NUN DÜŞÜNCESİ :
Uyuşmazlığın Adıyaman-Şanlıurfa-Diyarbakır Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planının “İtiraz 9- 5.11.4 sayılı plan hükmü-Orman alanlarında tahsis amacına uygun kullanım getirilmesi hususu”na ilişkin kısmı yönünden incelenmesi;
Bilirkişi raporunda da belirtildiği üzere, planlama bölgesi içerisindeki orman alanlarının kullanımı ya da tahsisine ilişkin kural ve koşulların yanı sıra uygulama ilke ve esaslarının üst ölçekli plan olan 1/100.000 Çevre Düzeni Planında ortaya konulması gerekmekte olup, anılan plan hükmü, planlama bölgesi içerisindeki orman alanlarının tahsisini çevre düzeni planının konusu olmaktan çıkardığı gibi alanda tahsis edilen kullanımın, üst ölçekli plan kararlarına aykırı olması sonucunu da doğurabileceği anlaşılmaktadır.
Bu itibarla, orman mülkiyetinde olup tahsisi yapılan alanlarla ilgili kullanım kararlarının üst ölçekli çevre düzeni planı çerçevesinde ve bu plan kararları doğrultusunda öngörülmesi gerekirken, bu plan kararlarından bağımsız olarak alanın kullanılmasına olanak sağlayan 5.11.4 sayılı plan hükmünde şehircilik ilkelerine planlama esaslarına uyarlık bulunmadığından, Daire kararının bu kısmının bozulması gerektiği düşünülmektedir.
Uyuşmazlığın Adıyaman-Şanlıurfa-Diyarbakır Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planının “İtiraz 19- Konuklu beldesi dışında kalan dava konusu gelişme alanları”na ilişkin kısmı yönünden incelenmesi;
Uyuşmazlık konusu çevre düzeni planı ile belirlenen dava konusu gelişme alanları bilirkişi raporundaki tespitler de göz önünde bulundurularak değerlendirildiğinde, mevcut yerleşmelerden çok daha geniş bir alanda, verimli tarım arazilerinin üzerinde gelişme alanları önerildiği, yerleşik alanların tümüyle dolu varsayıldığı, potansiyellerin değerlendirilmediği, ayrıca kapsamlı inceleme ve analiz yapılmadan plan kararlarının getirildiği, plan notlarıyla bu alanların denetim altına alınmasını denetleyecek kararlar öngörülmediği anlaşılmaktadır.
Bu durumda, bir çevre düzeni planında olması beklenen alt ölçekli plan çalışmalarını yönlendirecek strateji ve politikalar belirlenmeden, yerleşmeleri çarpık kentsel gelişme ve nüfus artışı baskısından korumaya yönelik ilkeler ortaya konulmadan öngörülen ve kapsamlı inceleme ve analizlere dayanmayan Konuklu beldesi dışında kalan dava konusu gelişme alanlarında şehircilik ilkelerine planlama esaslarına ve kamu yararına uyarlık görülmediğinden, Daire kararının bu kısmının bozulması gerektiği düşünülmektedir.
Daire kararının diğer kısımlarının ise onanması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY :
30/10/2012 tarihinde onaylanan Adıyaman-Şanlıurfa-Diyarbakır Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planı, Plan Paftaları, Plan Hükümleri ve Plan Açıklama Raporunun 2. askı sonrası itiraz onayı; 644 sayılı KHK’nın 7. maddesi ve 11/11/2008 tarih ve 27051 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Çevre Düzeni Planlarına Dair Yönetmelik uyarınca 28/02/2013 tarihinde yapılmıştır.
28/02/2013 tarihinde onaylanan Adıyaman-Şanlıurfa-Diyarbakır Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planı, Plan Paftaları, Plan Hükümleri ve Plan Açıklama Raporunun 3. askı sonrası itiraz onayı, 02/04/2014 tarihinde yapılmıştır.
28/02/2013 tarihinde onaylanan 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planının iptali talebiyle temyizen incelenen dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT :
Dava konusu planın onay tarihinde yürürlükte bulunan, Çevre Düzeni Planlarına Dair Yönetmelikte “Havza”; bir akarsu kaynağını besleyen yüzey ve yer altı su kaynaklarının tabii su toplama alanını kapsayacak biçimde, Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğünce belirlenmiş alanlar, “Bölge”; coğrafi, sosyal, ekonomik, fiziksel nitelikleri açısından benzerlik gösteren alan ve/veya Devlet Planlama Teşkilatınca belirlenmiş olan istatistiki bölge (düzey 2) birimleri olarak tanımlanmıştır.
Aynı Yönetmeliğin 4. maddesi (ç) bendinde, Çevre düzeni planı açıklama raporu: Çevre düzeni planının vizyonunun, amacının, hedeflerinin, stratejilerinin, ilkelerinin ve politikalarının açıklandığı ve bunlar doğrultusunda belirlenen projeksiyon nüfusuna, sektörel yapıya, alan büyüklüklerine, plan kararlarına, plan uygulama araçlarına, kurumsal yapıya ve denetime ilişkin gerekçeli açıklamaların yapıldığı ve çevre düzeni planı ile bütün olan rapor, (d) bendinde; çevre düzeni planı araştırma raporu: Planlama alanına ilişkin geleceğe yönelik projeksiyonların yapılabilmesi, plan kararlarının, koruma ve gelişme politika ve stratejilerinin ve plan hükümlerinin belirlenebilmesi için 7 nci madde kapsamında toplanan verilerin planlama çalışmasında kullanılacak biçimde analiz ve sentezinin yapıldığı, alana yönelik fırsatların, tehditlerin, güçlü yönler ve zayıflıkların belirlenerek ilgisine göre farklı disiplinlerden uzmanlarca hazırlanan rapor olarak tanımlanmış, çevre düzeni planının niteliklerinin belirlendiği 5. maddesi (e) bendinde, “planlamaya temel oluşturan verilerin farklılığından dolayı farklı mesleklerden uzmanların fiili katılımı ile hazırlanan üst ölçekli bir plan olduğu” vurgulanmıştır.
Yönetmeliğin “Planlama alanının tespiti” başlıklı 6. maddesinin 1/a bendinde Planlama alanı; Çevre ve Orman Bakanlığı Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun ve Çevre Kanunu kapsamında; Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğü tarafından belirlenen büyük akarsu havzaları veya Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı tarafından belirlenmiş istatistikî bölge birimleri (düzey 2) ile birlikte idari sınırları da dikkate alınarak, en az iki il sınırını içerecek şekilde belirlenir hükmü yer almıştır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
1- Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca 28/02/2013 tarihinde onaylanan Adıyaman-Şanlıurfa-Diyarbakır Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planının;
İtiraz 16- 5.3.11 sayılı plan uygulama hükmü,
İtiraz 19- Konuklu beldesi hariç dava konusu gelişme alanları dışında kalan hususlar yönünden;
1.1- TARAFLARIN İTİRAZLARI;
Davacı tarafından; dava konusu Çevre Düzeni Planının, yukarıda yer verilen hususlar dışında kalan bölümleri yönünden, davanın reddine karar verilen kısımlarında şehircilik ilkelerine ve planlama esaslarına uyarlık bulunmadığı, bu itibarla Daire kararının bu kısımlarının bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.
Davalı idare tarafından, dava konusu Çevre Düzeni Planının yukarıda yer verilen hususlar dışında kalan bölümlerinin, iptaline karar verilen kısımlarında, şehircilik ilkelerine ve planlama esaslarına aykırılık bulunmadığı, bu itibarla Daire kararının bu kısımlarının bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.
1.2- TARAFLARIN SAVUNMALARI;
Davalı idare tarafından, Danıştay Altıncı Dairesince verilen kararın, davanın reddine ilişkin kısımlarının usul ve hukuka uygun bulunduğu ve temyiz dilekçesinde öne sürülen nedenlerin, kararın bu kısmının bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmuş olup, davacı tarafından savunma verilmemiştir.
1.3- HUKUKİ DEĞERLENDİRME;
Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 49. maddesinde yer alan;
“a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması,
b) Hukuka aykırı karar verilmesi,
c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması” sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür.
Dayandığı hukuksal nedenler ve gerekçesi yukarıda açıklanan Danıştay Altıncı Dairesi kararının, dava konusu planın,
İtiraz 16- 5.3.11 sayılı plan uygulama hükmü,
İtiraz 19- Konuklu beldesi hariç dava konusu gelişme alanları dışında kalan hususlar, aynı gerekçe ile Kurulumuzca da uygun bulunmuş olup, temyiz dilekçelerinde ileri sürülen iddialar, kararın anılan kısımlarının bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.
2- Dava konusu Çevre Düzeni Planının, İtiraz 16- 5.3.11 sayılı plan uygulama hükmüne ilişkin kısmı yönünden incelenmesi;
2.1-DAVA KONUSU DÜZENLEME
1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planının Plan Uygulama Hükümlerinin 5.3.11 sayılı maddesinde,
“5.3.11.1. Bu planda belirlenen tur güzergahları üzerinde, oteller ve günübirlik tesisler yer alabilir.
5.3.11.2. Otel yapılması halinde, imar planları bu planda değişikliğe gerek olmaksızın, kurum ve kuruluşların görüşlerine uyularak ilgili idaresince hazırlanır ve onaylanır.
Yapılanma koşulları:
Maks. Emsal = 0,15
Yapı Yapılabilecek Min. Parsel Büyüklüğü = 3.000 m2
Maks. Bina Yüksekliği = 6,50 m. (2 kat) olacaktır.
5.3.11.3. Günübirlik tesis yapılması halinde, maksimum inşaat alanı 150 m2 ’yi geçmeyen, lokanta, kır kahvesi, büfe vb. gibi yeme-içme tesisleri ve müştemilatı ile satış üniteleri yer alabilir.
” hükmüne yer verilmiştir.
2.2- DAVACININ İDDİALARI
Plan Uygulama Hükümleri 34. sayfa, 5.3.11. sayılı bölümde “Tur Güzergâhları Turizm Tesis Alanları” ile ilgili plan hükümlerine yer verildiği, plan paftalarına bakıldığında ise, turistik tur güzergâhlarının tarım ve orman alanları, havza koruma kuşakları vb hassas alanlardan geçirildiği, turizmin, gerekli koruma ilkeleri ile beraber geliştirildiği zaman, doğa korumaya da katkısı olan önemli bir gelir kaynağı olduğu, ancak söz konusu plan hükümleri ve plan paftaları incelendiğinde, tur güzergâhlarında yapılması öngörülen turizm tesis alanları ile ilgili olarak alt ölçekli planları yönlendirecek hiçbir plan hükmüne yer verilmeden, sadece yapılaşma koşullarının belirlendiği, dolayısıyla yapılaşmanın korunması gereken alanlar doğrultusunda kısıtlanmasına ve yine hassas alanlarda kontrollü erişimin sağlanmasına yönelik plan hükümlerine bu planda yer verilmesi gerektiği iddia edilmektedir.
2.3- DAVALI İDARENİN SAVUNMASI
Davacı tarafından itirazda bulunulan plan uygulama hükmünün konusu olan tur güzergâhlarının yeni bir fiziksel arazi kullanım kararına işaret etmediği, anılan plan kararı ile; mevcut ulaşım güzergâhlarının turizmin geliştirilmesi amacıyla turistik kullanımlara yönelik kullanılabileceğine işaret ettiği ve ilgili plan uygulama hükmünün de bu kapsamda gerçekleştirilecek uygulamalara esas teşkil edecek arazi kullanım düzenlemelerini ortaya koyduğu, bu karar ve plan uygulama hükmünün; korunması gerekli hassas ekosistemlerin üzerinde olumsuz etkisi olabilecek yapılaşmalara gidilebileceği anlamına gelmediği, statülü olsun veya olmasın; korunması gereken alanlarda bu tür turizm kullanımlarının plan uygulama hükmünde de belirtildiği gibi, alanın yasal açıdan hüküm ve tasarrufu altında bulunduğu ilgili kurum ve kuruluşlardan izin veya uygun görüş almadan yapılmasının olanaksız olduğu, çevre düzeni planlarının hiçbir şekilde kanunla tanımlanmış izinlerin veya kısıtların ötesinde olamayacağı, bu nedenle davacının dilekçesinde ortaya koymuş olduğu endişelerin yersiz olup, anılan düzenlemenin iptal edilmesini gerektirecek bir husus bulunmadığı savunulmaktadır.
2.4- DAİRE KARARI
Davaya konu plan hükmü ile bu planda belirtilen tur güzergahları üzerinde oteller ve günübirlik tesislerin yer alabileceğinin düzenlendiği, Turizm Bakanlığının yetkisi dahilinde olan alanlarda, sözü edilen Yönetmelikte yer alan tesislerin hangisinin yapılabileceği önceden belirlenmediğinden, bu tesislerin ilgili kurum ve kuruluşların görüşlerine uyulması suretiyle yapılaşma koşullarının imar planlarına bırakılmasında mevzuata aykırılık görülmediği,
Öte yandan gösterim tekniği sebebi ile tur güzergahlarının plan paftasında mevcut ulaşım bağlantılarına parelel gösterildiği ve yeni bir ulaşım bağlantısının yapılmadığı gerekçesiyle davanın reddine karar verilmiştir.
2.5- KURULUMUZUN HUKUKİ DEĞERLENDİRMESİ
Daire kararında, sözü edilen Yönetmelikte yer alan tesislerin hangisinin yapılabileceği önceden belirlenmediğinden, bu tesislerin ilgili kurum ve kuruluşların görüşlerine uyulması suretiyle yapılaşma koşullarının imar planlarına bırakılmasında mevzuata aykırılık görülmediği gerekçesine yer verilmiş ise de, dava konusu 5.3.11 sayılı plan uygulama hükmü incelendiğinde, söz konusu maddede herhangi bir Yönetmeliğe atıf yapılmadığı anlaşılmaktadır.
Öte yandan, davalı idare tarafından da belirtildiği üzere, söz konusu plan uygulama hükmünün, yeni bir fiziksel arazi kullanım kararı öngörmediği, mevcut ulaşım güzergâhlarının turizmin geliştirilmesi amacıyla turistik kullanımlara yönelik kullanılabileceğinin ortaya konulduğu anlaşılmaktadır.
Dava konusu edilen plan hükmü ile bu planda belirlenen tur güzergahları üzerinde yer alacak otel ve günübirlik tesislere yönelik yapılaşma koşulları belirlenmiş olup, bu alanlara ilişkin maksimum yapı yüksekliklerinin ve en fazla inşaat alanı katsayısının verilmiş olmasının, davacının ortaya koyduğu muhtemel olumsuz gelişmelerin önüne geçebilecek bir kısıtlama niteliğinde olduğu açıktır.
Ayrıca, maksimum emsal, yapı yapılabilecek minimum parsel büyüklüğü, maksimum yapı yüksekliği ve inşaat alanı verilmesine ilişkin yapılaşma koşullarının esasen alt ölçekli planlar ile belirlenebilecek hususlar olduğu, üst ölçekli plan olan çevre düzeni planı ile öngörülen bu değerlerin alt ölçekli planları yönlendirmeye ve bu planlarda ortaya konulacak yapılaşma koşullarına sınır getirmeye yönelik olduğu kuşkusuzdur.
Bu itibarla, niteliği gereği üzerinden ölçü alınarak uygulama yapılması söz konusu olmayan dava konusu çevre düzeni planında, alt ölçekli planları yönlendirmeye yönelik tur güzergahlarında yer alan otel ve günübirlik tesis alanlarına ilişkin yapılaşma koşullarını belirleyen plan hükümlerinde şehircilik ilkelerine, planlama esaslarına ve kamu yararına aykırılık görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle, dava konusu Çevre Düzeni Planının, İtiraz 16- 5.3.11 sayılı plan uygulama hükmüne ilişkin kısmı yönünden, davanın reddine karar verilmesine dair Daire kararının yukarıda belirtilen gerekçeyle onanması gerekmektedir.
3- Dava konusu Çevre Düzeni Planının, İtiraz 19- Konuklu beldesi hariç dava konusu gelişme alanlarına ilişkin kısmı yönünden incelenmesi;
3.1- DAVACININ İDDİALARI
Tarım Alanları başlığı altında planın aşağıda belirtilen bölümlerinde, verimli tarım arazilerinde gelişme alanı önerildiği, “Bir avuç toprak üretilemeyen kaynak” anlayışı doğrultusunda korunması gereken, sürdürülebilir yaşamın güvencesi olan tarım arazilerinin yapılaşmaya açılmasının verimli tarım arazilerinin ortadan kalkmasına yol açacağı, planlamanın amacının yerleşimlerin sürdürülebilir bir şekilde gelişmesini sağlamak iken, plan ile tam tersi yönde gelişmesine olanak vermenin şehircilik ve planlama ilkeleri açısından kabul edilemeyeceği iddia edilmektedir.
3.2- DAVALI İDARENİN SAVUNMASI
Davacı tarafından planda tarım arazileri üzerinde ayrıldığı ileri sürülen kentsel yerleşme alanlarına yönelik kararların iptal edilmesini gerektirecek bir husus bulunmamakta olup, iddia ve itirazların alt ölçekli planlama çalışmalarında değerlendirilmesi gerektiği, diğer yandan davacı tarafından da değinildiği üzere; üstün kamu yararı çerçevesinde ele alındığında, bütün bir bölgeyi kapsayan, büyük ölçekli, birçok sektörü birden ilgilendiren geniş kapsamlı bir çevre düzeni planının yalnızca koruma kararlarını içermesinin beklenemeyeceği, buna karşın çevre düzeni planlarının; bölge halkının ve ötesinde ülke insanının çalışma, barınma, ulaşım vb. gelişme yönündeki ihtiyaçlarının doğal kaynak değerleri gözetilerek en akılcı biçimde karşılanmasını gerçekleştirmek amacıyla hazırlanmasının söz konusu olduğu, bu amaç doğrultusunda belirlenen koruma ve gelişme ilke ve stratejilerine uygun genel arazi kullanım kararlarının üretilmesinin bakanlıkça hazırlanan çevre düzeni planlarında esas olduğu, davacı tarafından iddia edildiği üzere üstün kamu yararının; doğal kaynakların mutlak surette yalnızca korunmasında değil; ekolojik açıdan hassas alanların korunarak; doğal kaynakların bölgenin ve ülkenin gelişme ihtiyaçlarını da gözeterek sürdürülebilir kalkınmayı gerçekleştirmek üzere akılcı kullanımında en net şekliyle belirdiği, sonuç olarak; davacının dava dilekçesinde yer alan iddiaların geneli itibarıyla dayanaktan yoksun ve üç ili birden ilgilendiren bir çevre düzeni planının iptal edilmesini getirecek nitelikte olmadığı, planların dinamik, güncellenebilir ve düzeltilebilir olduğu gerçeğinden hareketle, planda aksayan ve düzeltilmesi gereken yönlerin olduğu sonucuna varılması durumunda gereğinin yerine getirilmesinin mümkün olabileceği, ancak; planın iptal edilmesi durumunda ise, bütün bir bölgenin genel düzenleyici ve bağlayıcı kararlarının ortadan kaldırılmış olacağı ve böylece denetimsiz, gelişigüzel ve plansız gelişmelere ve yapılaşmalara yol açılmış olacağı gerçeğinin de göz önünde bulundurulması gerektiği savunulmaktadır.
3.3- BİLİRKİŞİ KURULUNUN DEĞERLENDİRMESİ
Bilirkişi raporunda, ” Bilirkişi Kurulumuz, dava konusu çevre düzeni planının yeni gelişme alanları ile ilgili yaklaşımına dair genel bir değerlendirme yapmanın uygun olacağı kanaatini taşımaktadır. Davacının belirttiği özel alanlardaki tartışmalı durumlar; planın, belirli büyüklükteki yerleşmelerin nasıl büyüyecekleri ve bu süreçte makroformlarının nasıl geliştirileceği sorularına yanıt oluşturacak genel yaklaşımına ilişkin sorundan kaynaklanmaktadır. Bu nedenle Kurulumuz, tek tek her alan özelinde bir değerlendirme yapmak yerine planın genel yaklaşımındaki sorunlara işaret etmenin daha anlamlı olacağı görüşündedir.
1/100.000 ölçekli çevre düzeni planı; üst ölçekli bir planlama çalışması olup, temel olarak bölgesel ölçekte büyük arazi kullanımları ve koruma alanları ile planlama bölgesindeki kentsel ve kırsal yerleşmeleri kapsar. Bu niteliğine uygun olarak çevre düzeni planının gösterim dili; yer yer kesinlik sunan çizgiler, yer yer ise şematik gösterimleri içerir. Örnek olarak, önemli koruma ve statü alanları ile bölgesel ve ülkesel ölçekteki sektörel yatırımlara ilişkin arazi kullanım kararlarının kesinlik sunan çizgilerde gösterilmesi gerekir. Bunun en temel nedeni, söz konusu kararların alt ölçekli planlamanın konusu olmamasıdır. Öte yandan, kentsel ve kırsal yerleşimlere ilişkin yeni gelişme alanları ile yerel ölçekli kentsel kullanımlara ilişkin kararlarının ise daha şematik bir dille gösterilmesi beklenir. Bunun nedeni, somut yere özel bilginin aktarıldığı ölçeğin alt ölçekli (Nazım İmar Planları ve Uygulama İmar Planları) planlama çalışmaları olmasıdır. Üst ölçekli planlamalarda dile getirilen ayrıntılar ölçeğin gereği olarak göz ardı edilmek durumdadır. 1/100.000 gibi üst ölçekli, özellikle de havza veya bölge ölçeğindeki planlama çalışmalarında yerleşmelerin ne yönde büyüyeceklerinin gösterilmesi anlamlı değildir. Üst ölçekli planlarda yerleşmelerin, yerleşme kademelenmesindeki yerinin, hangi işlevlerde geliştirileceklerinin gösterilmesi yeterli olacaktır.
Şematik gösterimlere konu olan kullanımlar ile bu kullanımların oluşturacakları mekânsal düzenin alt ölçekli planlama çalışmalarına aktarılması, planlar arasındaki kademelenmenin bir gereğidir. Farklı ölçeklerdeki planlar arasındaki bu ilişki; üst ölçekli planların genel fikrinin alt ölçeklere taşınması yanı sıra yeni somut verilerin kullanılması ile üst ölçekli plan kararlarının zenginleştirilmesi ve yere özel/uygun kararların üretilmesi imkânını yaratmaktadır. Bu sürecin dikkatle yürütülmesi ve koruma-kullanma dengesinin her aşamada sağlanması ve yeniden kurulması gerekir.
Şematik dille gösterilen kullanımların, alt ölçekli çalışmalara uygun bir biçimde aktarılabilmeleri ve yere özgü yeni bilgi ve verilerle gözden geçirilip geliştirilebilmeleri için planlardaki şematik gösterimler yeterli değildir. Bu gösterimlere konu kararların dayandığı yerleşme ve yapılaşma ilkeleri, planlama esasları, koruma ve kullanıma ilişkin koşullar ve benzeri hüküm ve stratejilerin plan paftalarında, lejant maddelerinde ve plan uygulama hükümleri arasında yer almaları gerekir. Bu tür açıklayıcı ve alt ölçekteki çalışmaları yönlendirici, ilke, hüküm ve stratejilerin yeterli düzeyde tanımlanmaması durumunda, planda şematik olarak yer aldığı düşünülen kararların belirli bir kesinlik arz ettiği algısı/fikri oluşabilir.
Yerleşmelerin gelişme alanlarının alt ölçekte nasıl planlanacaklarını belirleyen/yönlendiren ilke ve stratejilerin, plandaki gösterimlere eşlik etmemesi durumunda, bu gösterimlerin şematik olduğu ve yeni gelişmenin alacağı biçimin alt ölçekte belirleneceği iddiası havada kalmaktadır. Adıyaman-Şanlıurfa-Dîyarbakır planlama bölgesi, başta verimli tarım toprakları olmak üzere doğal alanlar bakımından oldukça zengindir. Bu bölge için yapılan 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planının, planlama alanı içinde verimli tarım alanlarının yoğunlaştığı kesimlerdeki kentsel yerleşmelere yönelik özel bir yaklaşım geliştirmesi beklenir. Bu özel yaklaşımın temel hedefi, ilgili yerleşmelerin makroformlarının gelişimi ile yakın çevrelerindeki verimli tarım topraklarının korunması arasında uyum sağlamak olmalıdır. Diğer bir deyişle, verimli tarım alanlarının yoğunlaştığı alt bölgeleri ve bu alt bölgelerdeki yerleşmeleri, kentsel gelişme ve nüfus artışı baskısından koruyacak ilke ve stratejilerin geliştirilmesi 1/100.000 ölçekli bir üst planın temel hedeflerinden birisi olmak zorundadır. Bu stratejilerin başında, planlama bölgesi içinde koruma-kullanma dengesinin sağlanması için “kullanma/yapılaşma” açısından görece daha uygun yerleşmelerin belirlenmesi ve özellikle göç kaynaklı nüfus hareketliliğinin bu yerleşmelere yönlendirilmesini özendirecek önlemlerin alınması gelmektedir. Gıda üretiminin önemli bir gereksinme haline geldiği günümüzde tarımsal toprak gibi önemli bir toplumsal değerin korunmasını sağlamak için nüfus ve kentsel gelişme baskısının yönlendirilmesi amacıyla uygun büyüme odakları belirlenmesi üst ölçekli strateji planlarından beklenen temel işlevlerdendir. Böylelikle, tarımsal potansiyelin yoğunlaştığı alt bölgelerin, nüfus artışı ile bundan kaynaklanan gelişme alanı baskısından kurtarılması ve tarım alanlarının tarımsal amaçlarla kullanılması için gereken olanakların/fırsatların yaratılması sağlanabilir.
Bu bağlamda, üst ölçekli stratejik planlardan beklenen bir diğer strateji de, tarımsal ve ekolojik potansiyelleri yüksek alt bölgelerde bulunan yerleşmelerin gelecekteki büyümelerini denetim altına alacak uygun önlem ve politikaları belirlemektir. Böylelikle, hemen her kentte var olan kentsel yayılma/saçılma eğiliminin yerine, kentlerin yakın çevrelerindeki tarım alanlarının ve doğal değerlerin korunmasına olanak tanıyacak ne tür büyüme biçim ve yaklaşımlarının uygulanabileceği konusunda açılım yapılmış olacaktır. Kentlerin büyüme taleplerinin ne kadarının mevcut kentsel alan içinde yoğunlaşarak ya da kentsel dönüşüm projeleri uygulayarak, ne kadarının uydu kentler ve benzeri uygulamalar ile karşılanabileceğine dair kapsamlı incelemeler yapılmalı ve bu incelemeler doğrultusunda alt ölçekli plan çalışmalarını yönlendirecek strateji ve politikalar, dava konusu plan gibi üst ölçekli strateji planlarında belirlenmelidir. Oysa dava konusu plan, bu tür bir özel yaklaşım geliştirmemekte, planlama alanındaki yerleşmelerin büyüme dinamiklerini mevcut eğilimler çerçevesinde hesaplanan kestirimlerle ele almaktadır. Her ne kadar, plan araştırma ve açıklama raporlarında tarım topraklarının ve doğal alanların korunacağı gibi hedefler ve ilkeler belirtilmekteyse de, planın yerleşmelerin gelişimine yönelik kararları bu hedeflerini destekler nitelikte değildir. Diğer bir deyişle, -en azından yerleşmelerin gelişme alanlarının planlanması açısından- planın ilke ve hedefleri ile mekânsal planlama kararları açısından uyumsuzluk söz konusudur.örneğin Viranşehir, verimli tarım toprakları ile çevrili bir kentsel yerleşmedir. Dağınık, düşük yoğunluklu ve seyrek dokulu bir yerleşme desenine sahiptir. Planın Viranşehir için öngördüğü gelişme, herhangi bir makroform oluşturma ya da tarım topraklarını koruma kaygısı taşımamaktadır. Plan, kentin hemen her yöne yayılarak büyümesini ve bu büyüme sürecine kentin yerleşik alanının şimdikinin yaklaşık iki katı büyüklüğüne ulaşmasını öngörmektedir. Oysa yoğunluk artışı ve içte büyüme olanaklarının kullanılması yönünde bir ilke ile alt ölçekli planlama çalışmaları yönlendirilebilse, kentin çevresindeki tarım toprakları kaybedilmeden gelecekte ihtiyaç duyulan kentsel kullanım alanları oluşturulabilir. 1/100.000 ölçekli bir planda bu tür öngörüler, somut gelişme alanı öngörüleri şeklinde değil, ilgili yerleşmelerin makroform gelişimine ilişkin plan ilke ve stratejileri olarak yer almalıdır.Harran yerleşmesi için öngörülen kentsel gelişme şeması da benzer bir örnek oluşturmaktadır. GAP’ın merkezinde yer alan Harran kenti, hem son derece önemli arkeolojik ve tarihi bir mirasa ev sahipliği yapmakta hem de verimli tarım topraklarının ortasında yer almaktadır. Bu nitelikleri ile Harran, planlama bölgesi içerisindeki en önemli değerler arasında sayılmalı, koruma-kullanma dengesi ve sürdürülebilirlik ilkesi çerçevesinde özel bir yaklaşımla ele alınmalıdır. Mevcut nüfusu 6000 kişi dolayında olan Harran kenti (ilçe merkezi), düşük yoğunluklu ve seyrek dokulu bir yerleşme desenine sahiptir. EKK-2 yöntemli nüfus projeksiyonuna göre 2040 yılında 11.448 kişi olması hesaplanan Harran kenti için plan, 20.000 kişilik bir nüfus kabulü yapmaktadır. Diğer bir deyişle, Harran kentinin 30 yıl içinde yaklaşık 3,5 kat büyüyeceği kabul edilmektedir. Bu kabulün neye dayandığı, hangi analiz ve araştırma sonucunda bu nüfus büyüklüğüne ulaşıldığı belirsizdir. Nüfus kabulünün bu denli yüksek tutulması sonucunda plan, mevcut yerleşimden daha büyük gelişme alanı öngörüsü yapmaktadır. Viranşehir örneğinde olduğu gibi, bu gelişme öngörüsü de, makroform oluşturma ya da tarım topraklarını koruma kaygısı taşımamaktadır. Plan, kentin özellikle güney yönünde yayılarak büyümesini öngörmektedir.
Özetle, Bilirkişi Kurulumuz, dava konusu planın, yeni gelişme alanlarının belirlenmesindeki yaklaşımının ciddi sorunlar taşıdığı kanaatindedir. Yeni gelişme alanları belirlenirken kentlerin üst biçiminin (makroformunun) gelişimine ve gelecekte alacağı biçime dair bir kaygı güdülmemiş, yerleşmelerin mevcut eğilimler ve talepler çerçevesinde hemen her yönde yağ lekesi gibi yayılan yeni gelişme alanları ile büyümelerine izin verilmiştir. Yerleşmelerin var olan yerleşik alanlarının ne oranda yapılaşmış olduğu, yoğunlaşma ve dönüşüme yönelik potansiyelleri araştırılmamış, bu yerleşik alanların tümüyle dolu olduğu varsayılmıştır. Bu süreçte ayrıca, onaylı alt ölçek planlarda imara açılan alanların veri alınıp üst ölçek plana aktarıldığı da düşünülmektedir. 1/100.000 ölçekli bir planlama disiplininin olmadığı koşullarda, gelişmeleri kentlerine çekme isteğindeki belediyelerin, gereğinden fazla imarlı alan yaratma çabaları bilinmektedir. Bunun sonucu olarak, ülkemizde çok sayıda küçük belediye çok büyük alanları gelişmeye açmış, bunun sonucu olarak gelişme imkânları olmayan imarlı alanlar stoku ortaya çıkmıştır. 1/100.000 ölçekli bir planlama çalışmasının geçmiş bu yanlışlıkları düzeltmesi ve yerleşmelerin gelişme konularını disiplin altına alması beklenirken, dava konusu planda bu gelişme öngörülerinin 1/100.000 ölçekli plana aynen aktarılması şehircilik ilkeleri ve planlama esasları ile bağdaşmamaktadır. Bilirkişi Kurulumuz, dava konusu planın; mevcut eğilimleri plan kararı haline getirerek planlama alanındaki yerleşmelerin daha fazla yayılmasına ve verimli tarım toprakları ile doğal alanların kaybına neden olacak kentsel gelişme sürecinin önünü açan tutumunun planlama ilkeleri ve şehircilik ilkelerine aykırı olduğu görüşündedir.” tespitlerine yer verilmiştir.
3.4- DAİRE KARARI
Davalı idarece ÇDP’nin onayından önce mevzuata uygun olarak onaylanmış olan ve uygulama görmüş imar planlarının tamamına yakınının nüfus ve alan kapasitelerinin ÇDP kararları ile öngörülen değerler için yeterli, hatta çoğu kez üzerinde olduğunun tespit edildiği, onaylı imar planları gözönünde bulundurularak kentsel gelişme alanlarının ayrıldığının belirtildiği, ayrıca planlama bölgesini kapsayan orman alanları, çayır-meralar ve yerleşik alanların dışındaki arazilerin tamamına yakınının 3083 sayılı Kanun kapsamında uygulama alanı ilan edilen alanlardan oluştuğu, buna karşın mevcut nüfusun büyük bir kısmının ise bu alanlarda yaşadığı ve bundan sonra planın projeksiyon dönemi itibarıyla ihtiyaç duyulacak kentsel yerleşme ve çalışma alanlarında bu alanlar üzerinde belirlenmesinin önüne geçilmesinin kaçınılmaz olduğu, olası tahriplerin ve sözü edilen alanların korunması amacıyla plan hükümlerinin geliştirildiğinin ifade edildiği,
Bu hususa ek olarak Şanlıurfa İlinin göç alması nedeniyle kentsel gelişim alanlarına ihtiyaç duyulduğu, Adıyaman İlinde getirilen kentsel gelişme alanlarının kentin çeperinde ve kente bitişik bulunduğu, kentin kentsel gelişme yönü ile mekansal gelişme eğilimine uygun olduğu, alanda bulunan, sanayi alanları, küçük sanayi alanları ve üniversite alanları kullanımı nedeniyle gelişme alanlarına ihtiyaç duyulduğu, alanda alt ölçekli planların ve 3194 sayılı Kanunun 18.maddesi uygulamalarının yapıldığı,
Bu itibarla, bölgenin özelliği, nüfus baskısı, yerleşim alanı gibi ihtiyaçlar doğrultusunda, kentlerin gelişme yönü doğrultusunda, şematik olarak yerleşme alanlarının belirlendiği ve yukarıda belirtildiği gibi davacının itiraz ettiği bu alanların (Konuklu kentsel gelişme alanı dışında) mutlaka yapılaşmaya açılacağı anlamına gelmediği, nitekim davalı idarece bu planda getirilip de aşırı bulunan kullanım kararlarının daha sonradan kaldırıldığı da görüldüğünden, bu bağlamda bu planla getirilen Konuklu dışındaki kentsel gelişme alanı kullanımlarında şehircilik ilkelerine ve planlama esaslarına ve kamu yararına aykırılık görülmediği gerekçesiyle davanın reddine karar verilmiştir.
3.5- KURULUMUZUN HUKUKİ DEĞERLENDİRMESİ
Dava konusu planın onay tarihinde yürürlükte bulunan Çevre Düzeni Planlarına Dair Yönetmeliğin “Planın niteliği” başlıklı 5. maddesinin 1. fıkrasında,
Çevre düzeni planı;
a) Kalkınma planları ve varsa bölge planlarını temel alarak rasyonel doğal kaynak kullanımını sağlayan,
b) Kirliliğin oluşmadan önce önlenebilmesi, sağlıklı çevrenin oluşturulmasına yönelik hedef, ilke, strateji ve politikaları ve bunu sağlayacak arazi kullanım kararlarını belirleyen,
c) Tarihi, kültürel ve doğal çevrenin korunması ve geliştirilmesine yönelik genel hedefleri, ilkeleri, stratejiyi ve politikaları belirleyen
ç) Karar ve hükümleriyle alt ölçekli planları yönlendiren,
d) Plan kararları açısından ekosistem bütünlüğü, arazi kullanım sürekliliğini sağlayan,
e) Planlamaya temel oluşturan verilerin farklılığından dolayı farklı mesleklerden uzmanların fiili katılımı ile hazırlanan,
f) Planlama sürecinin her aşamasında bir önceki aşamalara geri dönerek değerlendirilmelerin yapılabildiği geri beslemeli sürece sahip olan,
g) Karşılaştırılabilir, değerlendirilebilir, sorgulanabilir, geliştirilebilir ve güncellenebilir standart veri tabanına sahip olan,
ğ) Sürdürülebilir kalkınma amacına uygun olarak ekolojik ve ekonomik kararların bir arada düşünülmesini sağlamak üzere, korunması gereken alanlara ilişkin politika ve stratejileri belirleyen üst ölçekli plan niteliğini taşır.” kuralına yer verilmiştir.
Yukarıda yerilen mevzuat hükmü uyarınca, plan çerçevesindeki yerleşmeleri, sürdürülebilir kalkınma da göz önünde bulundurularak, çarpık kentsel gelişme ve nüfus artışı baskısından korumaya yönelik ilke ve stratejilerin geliştirilmesi ile plan kararları açısından ekosistem bütünlüğü ile arazi kullanım sürekliliğininin sağlanmasının, 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planının temel hedeflerinden birisi olması gerekmektedir.
Uyuşmazlıkta, dava konusu Çevre Düzeni Planının M40 sayılı paftasında Adıyaman’ın güneyinde,
M41 sayılı paftasında Adıyaman İli, Kahta’da Adıyaman-Diyarbakır yolunun güneyinde,
M42 sayılı paftasında Şanlıurfa İli, Siverek’te,
N43 sayılı paftasında Şanlıurfa İli, Viranşehir’te gelişme alanları,
042 sayılı paftasında Şanlıurfa ili, Harran’da,
M44 sayılı paftasında Diyarbakır merkezin güneyinde Dicle Nehri kenarında yerleşimlerin ihtiyacına yönelik olarak dava konusu gelişme alanlarının belirlendiği anlaşılmaktadır.
Dava konusu Çevre Düzeni Planı Açıklama Raporunda (syf 2), bölgede, “koruma-kullanma dengesini” sağlayacak genel arazi kullanım kararlarının üretilmesi, planın hedefleri arasında sayılmış, planın genel yaklaşımı olarak, kalkınma sürecinde büyük öneme sahip olan tarım arazilerinin, sulama alanları ve arazi toplulaştırma alanlarının sürdürülebilirliğini sağlamak amacıyla, ilgili Kanun ve Yönetmelikler çerçevesinde değerlendirilmesi ve korunması ilkesi ile sürdürülebilir ekonomik kalkınmada tarım sektörünün bölge için oynadığı tartışmasız rolün devamlılığını sağlayacak, tarım ve tarıma dayalı sanayinin eşgüdüm halinde desteklenmesi başta olmak üzere, istihdam yaratacak tüm kullanım alanlarına yönelik kararların, GAP ve bölge planlarındaki stratejiler ile örtüşmesi ilkesinin benimsendiği belirtilmiştir (syf 7-8).
Açıklama raporu syf 4.’de ise, “Güneydoğu Anadolu Projesi (GAP), Fırat ve Dicle Havzaları ile yukarı Mezopotamya ovalarında yer alan, Adıyaman, Şanlıurfa, Diyarbakır, Gaziantep, Kilis, Mardin, Batman, Siirt ve Şırnak illerini kapsayan; temel hedefi, bölgenin zengin su ve toprak kaynaklarının değerlendirilmesiyle, bölge halkının gelir düzeyi ve hayat standardını yükselterek, bölge ile diğer bölgeler arasındaki gelişmişlik farkını ortadan kaldırmak; kırsal alandaki verimliliği ve istihdam imkanlarını artırarak, sosyal istikrar, ekonomik büyüme gibi milli kalkınma hedeflerine katkıda bulunmak olan, çok sektörlü, entegre ve sürdürülebilir kalkınma anlayışı ile kurgulanan bölgesel bir kalkınma projesidir.
GAP Bölgesi alanı, ülke genelinde ekonomik olarak sulanabilir alanların %20’sini, Planlama Bölgesi’nin de içinde bulunduğu Fırat-Dicle Havzası ile birlikte Türkiye’nin toplam su potansiyelinin %28’ini oluşturmaktadır. Planlama Bölgesi’ni oluşturan üç il, dokuz ilden oluşan GAP Bölgesi’nin, alansal olarak yaklaşık %55’i; nüfus olarak ise yaklaşık %50’si olmak üzere, önemli bir bölümünü oluşturmaktadır. Planlama Bölgesi’nin, GAP kapsamındaki stratejik önemi ise, GAP’a endeksli yaşanan gelişme eğilimleri olmuştur.
Adıyaman, Şanlıurfa ve Diyarbakır, ekonomik ve mekansal gelişimleri ve etkileşimleri, GAP’ın başladığı 1989 yılından itibaren, GAP Bölgesi için belirlenen temel vizyon, “tarıma dayalı ihracat üssü” çerçevesinde şekillenmiş örnek illerdir. Bilindiği gibi, GAP’ın lokomotifi “tarım”, motor gücü ise, “sulama” olarak tanımlanmaktadır. Bu tanımlamalar ve GAP’ın günümüzdeki gerçekleşme düzeyi dikkate alındığında, Planlama Bölgesi’nde, Atatürk Barajı’nın yer aldığı iki ilden biri olan ve ilk büyük arazi toplulaştırmalarının yapıldığı Harran ile Ceylanpınar Ovaları’na sahip olan Şanlıurfa ili, “GAP’ın can damarı” durumuna gelmiştir.” açıklamalarına yer verilmiştir.
Bilirkişi raporundaki yukarıda yer verilen tespitler, dava konusu planın açıklama raporundaki belirlemeler göz önünde bulundurulduğunda, gelişme alanı belirlenen söz konusu bölgelerin, verimli tarım arazileri olduğu görülmekte olup, Daire kararında belirtildiği üzere, davalı idare tarafından da, bu arazilerin tamamına yakınının 3083 sayılı Kanun kapsamında sulu tarım yapılan alanlardan oluştuğu şeklinde açıklama yapılmıştır.
Dava konusu planda, bir yerleşim için tarım sektörünün, öncül sektör olarak öngörülmesi ve alanda tarım arazilerinin bulunması, bu yerleşim için gelişme alanları düzenlenmemesi anlamına gelmediği kabul edilebilir ise de, çevre düzeni planlarının yukarıda yer verilen niteliği göz önünde bulundurulduğunda, ölçeği itibarıyla bu planda, kentlerin büyüme taleplerinin ne şekilde karşılanabileceğine dair kapsamlı incelemeler yapılması ve bu incelemeler doğrultusunda alt ölçekli plan çalışmalarını yönlendirecek strateji ve politikaların belirlenmesi gerektiği açıktır.
Bu doğrultuda, tüm kullanım alanlarına yönelik kararların, GAP’ın stratejileri ile örtüşmesi ilkesinin benimsendiği dava konusu Çevre Düzeni Planı ile, bu strateji kapsamında verimli tarım topraklarının yer aldığı bölgelerde, gelişme alanlarının belirlenme gerekçelerinin dava konusu planda somut olarak ortaya konulması gerekmektedir.
Uyuşmazlıkta, sulu tarım yapılan verimli tarım arazilerine getirilen gelişme alanı kullanımlarının gerekliliği ve bu kullanıma yönelik stratejinin belirlenmesine esas analiz ve araştırmaların, planın ne araştırma raporu ne de açıklama raporunda yer aldığı, plan notlarıyla, alt ölçekli planları yönlendirecek nitelikte, bu alanların denetim altına alınmasını sağlayacak kararların getirilmediği anlaşılmaktadır.
Bu durumda, niteliği gereği plan kararları açısından ekosistem bütünlüğü, arazi kullanım sürekliliğini sağlaması gereken, dava konusu Çevre Düzeni Planının kapsamlı inceleme ve analizlere dayanmadığı anlaşılan yukarıda yer verilen gelişme alanı kararlarında şehircilik ilkelerine ve planlama esaslarına uyarlık görülmemiştir.
Öte yandan, Daire kararında, davalı idarece onaylı imar planları gözönünde bulundurularak kentsel gelişme alanlarının ayrıldığının belirtildiği gerekçesine yer verilmiş ise de, alt ölçekli imar planlarının doğrudan üst ölçekli plana aktarılması “planların kademeli birlikteliği ilkesi”ne aykırılık oluşturacağı gibi, dava konusu planın açıklama raporu syf 23.’de, bazı alt ölçekli 1/25.000 ölçekli çevre düzeni planlarının geçerliliğini yitirdiği, bu 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planının onayı ile tüm çevre düzeni planlarının yürürlükten kaldırılmış olacağı, bu plan koşulları doğrultusunda yeni plan çalışmalarının yapılması ve planların güncellenmesi gerektiğinin belirtildiği göz önünde bulundurulduğunda, davalı idarenin bu savunmasına itibar edilebilmesi mümkün görülmemiştir.
Diğer taraftan, Daire kararında, Şanlıurfa İlinin göç alması nedeniyle kentsel gelişim alanlarına ihtiyaç duyulduğu belirtilmekte ise de, dava konusu planın açıklama raporunun incelenmesinden, uyuşmazlık konusu kentsel gelişme alanların öngörüldüğü il ve ilçeler için belirlenen nüfus kabullerinin, bu hususu yansıtmadığı, kararda belirtilen göç olgusunun da ne planın nüfus kabulleri, ne de açıklama raporundaki tespitler ile desteklenmediği anlaşılmaktadır.
Dairece, Adıyaman İlinde getirilen kentsel gelişme alanlarının alanda bulunan, sanayi alanları, küçük sanayi alanları ve üniversite alanları kullanımı nedeniyle gelişme alanlarına ihtiyaç duyulduğu, alanda alt ölçekli planların ve 3194 sayılı Kanunun 18.maddesi uygulamalarının yapıldığı gerekçesine de yer verilmiş ise de, yukarıda ayrıntılarıyla belirtildiği üzere, bu hususa yönelik açıklama raporunda herhangi bir açıklama ya da tespite yer verilmemiş olup, bu haliyle dava konusu planın öngörüsüne uygun bir kullanım kararı getirildiğinden söz edilebilmesine hukuken olanak bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle, dava konusu Çevre Düzeni Planının, İtiraz 19- Konuklu beldesi hariç dava konusu gelişme alanlarına ilişkin kısmı yönünden, davanın reddine karar verilmesine dair Daire kararının bozulması gerekmektedir.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1- Davacının temyiz isteminin kısmen kabulüne,
2- Danıştay Altıncı Dairesinin temyize konu 19/12/2019 tarih ve E:2013/6171, K:2019/14724 sayılı kararının, Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca 28/02/2013 tarihinde onaylanan Adıyaman-Şanlıurfa-Diyarbakır Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planının İtiraz 19- Konuklu beldesi hariç dava konusu gelişme alanlarına ilişkin davanın reddine yönelik hüküm fıkrasının BOZULMASINA oyçokluğuyla,
3- Davacının temyiz isteminin kısmen reddine,
4- Temyize konu kararın, dava konusu planın İtiraz 16- 5.3.11 sayılı plan uygulama hükmüne ilişkin davanın reddine yönelik hüküm fıkrasının yukarıda belirtilen gerekçeyle ONANMASINA oybirliğiyle,
5- Kararın, dava konusu planın yukarıda belirtilen kısımlar dışında kalan davanın reddine yönelik hüküm fıkrasının ONANMASINA itiraz 9- yönünden oyçokluğuyla, diğer kısımlar yönünden oybirliğiyle,
6- Davalı idarenin temyiz isteminin reddine,
7- Kararın, dava konusu planın iptaline yönelik hüküm fıkrasının ONANMASINA itiraz 15- yönünden oyçokluğuyla, itiraz 5- yönünden oybirliğiyle,
8- Bozulan hüküm fıkrası yönünden yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın anılan Daireye gönderilmesine,
9- Kesin olarak, 31/03/2021 tarihinde karar verildi.
KARŞI OY
X- Adıyaman-Şanlıurfa-Diyarbakır Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planının “İtiraz 9- 5.11.4 sayılı plan hükmü-Orman alanlarında tahsis amacına uygun kullanım getirilmesi hususu”na ilişkin kısmı yönünden;
1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planının 5.11.4 sayılı plan hükmü uyarınca, orman mülkiyetinde olan ve Orman Genel Müdürlüğünce tahsisi yapılmış alanların, tahsis süresi boyunca bu planda değişiklik yapılmaksızın tahsis amacında belirtildiği şekliyle kullanılabilmesi öngörülmekte olup, söz konusu plan hükmünün, tahsise esas kullanım ile alanda Çevre Düzeni Planı ile belirlenen kararların farklı olması durumuna sebebiyet verebileceği değerlendirilmektedir.
Öte yandan, planlama bölgesi içerisindeki orman alanlarının kullanımı ya da tahsisine ilişkin kural ve koşulların yanı sıra uygulama ilke ve esaslarının üst ölçekli plan olan 1/100.000 Çevre Düzeni Planında ortaya konulması gerekmekte olup, anılan plan hükmü, planlama bölgesi içerisindeki orman alanlarının tahsisini çevre düzeni planının konusu olmaktan çıkardığı gibi alanda tahsis edilen kullanımın, üst ölçekli plan kararlarına aykırı olması sonucunu da doğurabileceği anlaşılmaktadır.
Bu itibarla, orman mülkiyetinde olup tahsisi yapılan alanlarla ilgili kullanım kararlarının üst ölçekli çevre düzeni planı çerçevesinde ve bu plan kararları doğrultusunda öngörülmesi gerekirken, bu plan kararlarından bağımsız olarak alanın kullanılmasına olanak sağlayan 5.11.4 sayılı plan hükmünde şehircilik ilkelerine. planlama esaslarına uyarlık bulunmadığı sonucuna ulaşılmaktadır.
Kaldı ki, Çevre ve Orman Bakanlığınca 01/04/2011 tarihinde onaylanan Van-Bitlis-Muş Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planında yer alan aynı nitelikteki plan hükmünün yürütmesinin durdurulmasına ilişkin Danıştay Altıncı Dairesinin 19/01/2016 tarih ve E:2011/7412 sayılı kararına yapılan itiraz, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 05/12/2016 tarih ve YD İtiraz No:2016/1247 sayılı kararıyla reddedilmiş;
02/04/2015 tarihinde askıya çıkarılan Adıyaman-Şanlıurfa-Diyarbakır Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planında yer alan aynı nitelikteki plan hükmüne yönelik yürütmenin durdurulması isteminin reddine ilişkin Danıştay Altıncı Dairesinin 05/02/2018 tarih ve E:2014/8186 sayılı kararına yapılan itiraz, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 03/04/2019 tarih ve YD İtiraz No:2019/87 sayılı kararıyla kabul edilerek, yukarıda yer verilen gerekçelerle söz konusu plan hükmünün yürütülmesi durdurulmuştur.
Açıklanan nedenlerle, dava konusu Çevre Düzeni Planının “İtiraz 9- 5.11.4 sayılı plan hükmü-Orman alanlarında tahsis amacına uygun kullanım getirilmesi hususu” yönünden, temyiz isteminin kabulü ile Daire kararının bozulması gerektiği oyuyla, kararın bu kısmına katılmıyoruz.
KARŞI OY
XX- Dava konusu 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planının “İtiraz 15- 5.17.10.1 sayılı plan hükmü”ne ilişkin kısmı yönünden;
Adıyaman-Şanlıurfa-Diyarbakır Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planının dava konusu 5.17.10.1 sayılı plan hükmünde, “Bu alanlarda, “5.1.2. Kırsal Yerleşmeler” kapsamında kalan yerleşmelere, 4.24. Tarımsal Amaçlı Yapılar tanımındaki yapılara ve zorunlu olan teknik altyapı hizmetlerine ilişkin uygulamalar dışında, yapılacak olan uygulamalarda ÇED Yönetmeliği kapsamında kalanlar için “çevresel etki değerlendirmesi olumlu” veya “çevresel etki değerlendirmesi gerekli değildir” kararının bulunması; ÇED Yönetmeliği kapsamı dışında olanlar için ise, ilgili kurum ve kuruluşların uygun görüşü ile birlikte alan için üniversitelerce hazırlanacak olan bilimsel rapor bulunması ve bakanlığın uygun görüşü doğrultusunda ilgili idarelerce işlem tesis edilir.” kuralına yer verilmiştir.
Dava konusu Çevre Düzeni Planının ölçeği itibarıyla, leke niteliğinde genel kullanım kararlarını belirleyen bir plan olduğu göz önünde bulundurulduğunda, “Doğal ve Ekolojik Karakteri Korunacak Alan” olarak gösterilen alanların sınırlarının alt ölçekli planlar ile kesinleştirileceği açık olup, bu alanlar içerisinde oluşabilecek kullanım taleplerinin bölgenin doğal ve ekolojik yapısına olabilecek etkilerinin saptanması ve buna bağlı olarak uygun görülüp veya görülmemesi hususunun alt ölçekli planlar hazırlanırken belirlenmesi gerekmektedir.
Bu doğrultuda, alt ölçekli planlar ile yapılacak olan uygulamalarda, doğal ve ekolojik alanlar içerisinde bulunan bölgelere yönelik yatırımlarda, ÇED Yönetmeliği kapsamında kalanlar için “çevresel etki değerlendirmesi olumlu” veya “çevresel etki değerlendirmesi gerekli değildir” kararının bulunması; ÇED Yönetmeliği kapsamı dışında olanlar için ise, ilgili kurum ve kuruluşların uygun görüşü ile birlikte alan için üniversitelerce hazırlanacak olan bilimsel rapor bulunması ve bakanlığın uygun görüşü doğrultusunda işlem tesis edilmesinin, dava konusu Çevre Düzeni Planının koruma-kullanma dengesinin gözetilmesi yaklaşımına uygun olduğu anlaşıldığından, alt ölçekli planları yönlendirmeye yönelik ilke ve strateji belirleyen söz konusu plan hükmünde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmaktadır.
Açıklanan nedenlerle, dava konusu Çevre Düzeni Planının “İtiraz 15- 5.17.10.1 sayılı plan hükmü” yönünden, temyiz isteminin kabulü ile Daire kararının bozulması gerektiği oyuyla, kararın bu kısmına katılmıyoruz.
KARŞI OY
XXX- Dava konusu 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planının İtiraz 19- Konuklu beldesi hariç dava konusu gelişme alanlarına” ilişkin kısmı yönünden; temyiz edilen kararla ilgili dosyanın incelenmesinden, Danıştay Altıncı Dairesince verilen kararın usul ve hukuka uygun bulunduğu, dilekçede ileri sürülen temyiz nedenlerinin kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı anlaşıldığından, temyiz isteminin reddi ile temyize konu kararın bu kısmının onanması gerektiği oyuyla, karara katılmıyoruz.