DANIŞTAY İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU         2022/1096 E.  ,  2022/2746 K.
T.C.
D A N I Ş T A Y
İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU
Esas No : 2022/1096
Karar No : 2022/2746

TEMYİZ EDENLER : I- (DAVACI) : … Nolu Barosu
VEKİLİ: Av. …
II – (DAVALILAR) :
1- …
VEKİLİ: Hukuk Müşaviri …
2- … Düzenleme ve Denetleme Kurumu
VEKİLİ: Av. …

İSTEMİN KONUSU : Danıştay Onuncu Dairesinin 13/10/2021 tarih ve E:2016/735, K:2021/4719 sayılı kararının aleyhlerine olan kısımlarının temyizen incelenerek bozulması taraflarca karşılıklı olarak istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: 19/01/2016 tarih ve 29598 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Sigortacılıkta Tahkime İlişkin Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik ile değişik asıl Yönetmelik’in 13. maddesinin 7. fıkrasının ikinci cümlesinin, 14. maddesine 3. fıkrasının (c) bendi ile 6. fıkrasının, 14/A maddesinin, 16. maddesinin 12. fıkrasında yer alan “Komisyon Müdürü Müsteşarlığın belirleyeceği esaslar çerçevesinde her yıl hakemlerin başvuracakları bilirkişi listesini düzenler. Bilirkişiler bu listelerden seçilir.” cümleleri ile 13. fıkrasının ve 18. maddesinin 1. fıkrasının (ğ) bendinin iptali istenilmiştir.
Daire kararının özeti: Danıştay Onuncu Dairesinin 13/10/2021 tarih ve E:2016/735, K:2021/4719 sayılı kararıyla; davalı idarelerden Sigortacılık ve Özel Emeklilik Düzenleme ve Denetleme Kurumunun (Hazine Müsteşarlığı) usule yönelik süre itirazı yerinde görülmeyerek işin esasına geçilmiş,
5684 sayılı Sigortacılık Kanunu’nun 1. maddesinin 1. fıkrası, 30. maddesinin 8., 17., 19. ve 23. fıkraları, 1136 sayılı Avukatlık Kanunu’nun 12. ve 35. maddeleri ile 6100 sayılı Hukuk Muhakemeleri Kanunu’nun 34. maddesinde yer alan kurallar aktarılarak,
Dava konusu Yönetmelik’in 13. maddesinin 7. fıkrasının ikinci cümlesi yönünden;
Sigortacılıkta Tahkime İlişkin Yönetmelik’in 13. maddesinin, 18/04/2019 tarih ve 30749 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Sigortacılıkta Tahkime İlişkin Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik’in 4. maddesiyle daha ayrıntılı düzenlemeler getirilmek suretiyle tamamen değiştirildiği ve davanın bu kısmının konusuz kaldığı,

Dava konusu Yönetmelik’in 14. maddesinin 3. fıkrasının (c) bendi ile 14/A maddesi yönünden;
Anayasa’nın 124. maddesinde Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzelkişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabileceği hükmüne yer verildiği,
Buna göre, idari teşkilat yapısı içinde yer alan bakanlıklar ile diğer kamu kurum ve kuruluşlarının, görev alanlarına ilişkin olarak yönetmelik, yönerge, tebliğ, genelge ve talimat gibi çeşitli adlar altında düzenleme yapabileceği,
Ancak, bu düzenlemeler arasında uyulması gereken “normlar hiyerarşisi” kuramına göre, hukuk düzeninin, farklı kademede yer alan Anayasa, kanun, yönetmelik ve diğer düzenleyici işlemlerden oluşan birçok normu içerdiği ve her normun geçerliliğini bir üst basamakta yer alan normdan aldığı, normlar hiyerarşisine göre kanundan sonra gelen yönetmelik, genelge, tebliğ, talimat gibi düzenlemelerin ancak kanunda verilmiş olan hakkın kullanılmasının açıklanması ile ilgili olacağı, bu metinlerde kanun ile verilmiş olan hakkı genişletici veya daraltıcı mahiyette hükümlere yer verilemeyeceği,
Dava konusu Yönetmelik’te yapılan değişikliklerde, açıkça “avukat” ifadesine yer verilmemekle birlikte, “kanuni temsilcilik dışında tarafları temsil edebilmesi mümkün kişiler” ifadesine yer verildiği ve yine Yönetmeliğe eklenen 14/A maddesinde de, fiilen sigorta hakemliği yapmak isteyen hakemlerin, sigorta davalarını vekil sıfatıyla takip etmeyeceğine dair taahhütname vermesi gerektiğinin belirtildiği,
5684 sayılı Kanun’un 30. maddesinde, davalı idareye verilen yetkinin sigorta hakemlerinde aranacak deneyim ve bu deneyime esas teşkil eden bilginin tespitine ilişkin ölçütleri belirlemekle sınırlı olduğu, kaldı ki, 5684 sayılı Kanun’un 30. maddesinin 19. fıkrasında, kimlerin sigorta hakemliği yapamayacağının sayma yoluyla belirtildiği,
Dava konusu Yönetmelik’te yapılan değişiklik ile sigorta davalarını kanuni temsilcilik dışında vekil sıfatıyla takip edebilme konusunda yetkisi bulunan avukatların, sigorta hakemliği yapma hakkının Kanun hükmünü aşar bir şekilde sınırlandırıldığı, sigorta hakemliği yapmak isteyen avukatların, sigorta davalarında tarafları temsil etmeyeceğine yönelik taahhütname vermesini içeren bir düzenlemeye gidildiği,
Bu durumda, 5684 sayılı Kanun’da sigorta hakemliği yapamayacak kişiler açıkça sayılmasına rağmen, Kanun’un Hazine Müsteşarlığına verdiği düzenleme yetkisi aşılarak, kanuni temsilcilik dışında tarafları temsil yetkisine sahip avukatların sigorta hakemliği yapmasını kısıtlayan, sigorta hakemliği ile sigorta davaları arasında tercih yapmasını ve sigorta davalarında tarafları temsil etmeyeceği yönünde taahhütname vermesini şart koşan Yönetmelik değişikliğinde hukuka uyarlık bulunmadığı,
Dava konusu Yönetmelik’in 14. maddesinin 6. fıkrası yönünden;
5684 sayılı Kanun’un 30. maddesinin 21. fıkrasında, “Komisyonun yapısı ve görevleri ile Komisyon müdürü ve Komisyon müdür yardımcılarının nitelikleri, çalışma usûl ve esasları, raportörlerin, sigorta hakemlerinin çalışma usûl ve esasları, kararların ne şekilde düzenleneceği, Komisyona başvuru esasları, Liste tutulmasına ve bütçeye ilişkin esaslar ile katılım ücreti gibi hususlar yönetmelikle belirlenir.” hükmünün yer aldığı,
Yönetmelik’in dava konusu 14. maddesinin 6. fıkrasında, “Müsteşarlık, hakem ihtiyacının karşılanması amacıyla, uyuşmazlıkların sayısını ve türünü dikkate alarak şartları taşıyan hakemleri hayat ve hayat dışı grupları arasında aktarmaya yetkilidir.” düzenlemesine yer verildiği,
Dava konusu Yönetmelik ile “hayat” ve “hayat dışı” olarak iki gruba ayrılan hakemlerin gruplar arası aktarımı konusunda davalı idareye yetki verildiği,
Davacı Baro tarafından, davalı idareye tanınan bu yetkinin sınırlarının belirli olmadığı ve idareye keyfi bir alan bırakıldığının ileri sürüldüğü,
Dava konusu düzenleme incelendiğinde, davalı idareye verilen bu yetkinin hakem ihtiyacının karşılanması amacıyla tanındığının anlaşıldığı, uyuşmazlıkların sayısı ve türü dikkate alınarak gerekli şartları taşıyan hakemlerin “hayat” ve “hayat dışı” grupları arasında aktarılabileceğinin düzenlendiği,
Bu durumda, davalı idareye tanınan bu yetkinin sınırsız olmadığı anlaşıldığından, dava konusu düzenlemede dayanağı olan Kanun ile kamu yararı ve hizmet gereklerine aykırılık bulunmadığı sonucuna varıldığı,
Öte yandan, bu madde kapsamında tesis edilen bireysel işlemlerin dava konusu düzenlemede yer verilen şartları taşıyıp taşımadığı hususunun tespitinin ise başka davaların konusunu oluşturacağı,
Dava konusu Yönetmelik’in 16. maddesinin 12. fıkrasında yer alan “Komisyon Müdürü Müsteşarlığın belirleyeceği esaslar çerçevesinde her yıl hakemlerin başvuracakları bilirkişi listesini düzenler. Bilirkişiler bu listelerden seçilir.” cümleleri yönünden;
Yönetmelik’in 16. maddesinin 12. fıkrası “Hakem, çözümü hukuk dışında özel veya teknik bilgiyi gerektiren hallerde, taraflardan birinin talebi üzerine yahut kendiliğinden, bilirkişinin oy ve görüşünün alınmasına karar verir. Hakemler hakkındaki yasaklılık ve ret sebepleriyle ilgili kurallar, bilirkişiler bakımından da uygulanır. Bu kapsamda, hakem ve bilirkişi ile taraf ve bilirkişi arasındaki ilişki bakımından 17 nci ve 18 inci maddeler kıyasen uygulanır. Komisyon Müdürü Müsteşarlığın belirleyeceği esaslar çerçevesinde her yıl hakemlerin başvuracakları bilirkişi listesini düzenler. Bilirkişiler bu listelerden seçilir. Bilirkişiye, sarf etmiş olduğu emek ve mesaiyle orantılı bir ücret ile varsa diğer giderleri ödenir. Bu konuda, Adalet Bakanlığınca çıkarılan ve her yıl güncellenen tarifenin asliye ticaret mahkemelerinde görülecek işler için uygulanacak kısmı esas alınır. Komisyon Müdürü, Müsteşarlığın belirleyeceği esaslar çerçevesinde söz konusu tarifenin uygulanmasına ilişkin işlemleri yürütür.” hükmüne yer verildiği,
Söz konusu düzenleme 14/06/2018 tarihli ve 10/08/2021 tarihli Resmi Gazete’de yayımlanan Yönetmelik’ler ile değiştirilmiş ise de; bu değişikliklerin esasa ilişkin olmadığı, kurumların isim değişikliklerine yönelik olduğu görüldüğünden, iptal isteminin esasının incelenmesinin uygun görüldüğü,
5684 sayılı Kanun’un “Amaç ve kapsam” başlıklı 1. maddesinin 1. fıkrasında, “Bu Kanunun amacı, ülkemiz sigortacılığının geliştirilmesini sağlamak, sigorta sözleşmesinde yer alan kişilerin hak ve menfaatlerini korumak ve sigortacılık sektörünün güvenli ve istikrarlı bir ortamda etkin bir şekilde çalışmasını temin etmek üzere bu Kanuna tabi kişi ve kuruluşların, faaliyete başlama, teşkilat, yönetim, çalışma esas ve usulleri ile faaliyetlerinin sona ermesi ve denetlenmesine ilişkin hususlar ve sigorta sözleşmesinden doğan uyuşmazlıkların çözümlenmesine yönelik olarak sigorta tahkim sistemi ile ilgili usul ve esasları düzenlemektir.” hükmünün yer aldığı,
5684 sayılı Kanun’un 30. maddesinde, sigortacılıkta tahkim müessesesi düzenlenerek, sigorta ettiren veya sigorta sözleşmesinden menfaat sağlayan kişiler ile riski üstlenen taraf arasında sigorta sözleşmesinden veya hesaptan faydalanacak kişiler ile hesap arasında doğan uyuşmazlıkların çözümü amacıyla Türkiye Sigorta, Reasürans ve Emeklilik Şirketleri Birliği nezdinde Sigorta Tahkim Komisyonu oluşturulacağının kurala bağlandığı; anılan maddenin 21. fıkrasında, Komisyonun yapısı ve görevleri ile Komisyon müdürü ve Komisyon müdür yardımcılarının nitelikleri, çalışma usûl ve esasları, raportörlerin, sigorta hakemlerinin çalışma usûl ve esasları, kararların ne şekilde düzenleneceği, Komisyona başvuru esasları, Liste tutulmasına ve bütçeye ilişkin esaslar ile katılım ücreti gibi hususların yönetmelikle belirleneceği kuralının yer aldığı,
Yukarıda yer verilen Kanun hükümlerinin değerlendirilmesinden; Müsteşarlığa, Komisyonun görevleri, Komisyon müdürünün çalışma usul ve esasları konularında yönetmelikle düzenleme yapma yetkisinin verildiği, başka bir ifadeyle, bilirkişi listesinin düzenlenmesi konusunda komisyon müdürüne görev verilmesinin de 5684 sayılı Kanun’un 30. maddesinin 21. fıkrası ile Müsteşarlığa tanınan yetki kapsamında olduğu anlaşıldığından, dava konusu düzenlemede hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varıldığı,
Dava konusu Yönetmelik’in 16. maddesinin 13. fıkrası yönünden;
Yönetmelik’in 16. maddesinin 13. fıkrasında, “Tarafların avukat ile temsil edildiği hallerde, taraflar aleyhine hükmedilecek vekâlet ücreti, her iki taraf için de Avukatlık Asgarî Ücret Tarifesinde yer alan asliye mahkemelerinde görülen işler için hesaplanan vekâlet ücretinin beşte biridir.” hükmüne yer verildiği,
Söz konusu fıkranın, 5684 sayılı Kanun’un 30. maddesinin 17. fıkrasında yer alan ”Talebi kısmen ya da tamamen reddedilenler aleyhine hükmolunacak vekalet ücreti, Avukatlık Asgarî Ücret Tarifesinde belirlenen vekalet ücretinin beşte biridir.” hükmü doğrultusunda, hem başvurucu konumunda bulunan kişiyi hem de davalı konumunda bulunan sigortacılık yapan kuruluşu kapsar şekilde düzenlendiği anlaşıldığından, dava konusu düzenlemede hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varıldığı,
Dava konusu Yönetmelik’in 18. maddesinin 1. fıkrasının (ğ) bendi yönünden;
Yönetmelik’in 18. maddesinin 1. fıkrasının (ğ) bendinde, “Hakemin söz konusu davada tarafsızlığını engelleyebilecek diğer haller.” hükmüne yer verildiği,
Anayasa Mahkemesinin birçok kararında yapmış olduğu hukuk devleti tanımına göre; hukuk devletinin, eylem ve işlemleri hukuka uygun, insan haklarına saygılı, bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren, her alanda adaletli bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdüren, Anayasa’ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, Anayasa ve hukukun üstün kurallarıyla kendini bağlı sayan, yargı denetimine açık olan devlet olarak tanımlandığı,
Hukuk devletinin temel unsurları arasında “hukuki güvenlik” ve “belirlilik” ilkelerinin yer aldığı, bireyin Devlete güven duymasının, ancak hukuki güvenliğin sağlandığı bir hukuk devleti düzeninde mümkün olabileceği, Anayasa’da öngörülen temel hak ve hürriyetlerin kullanılması ve insan haklarının insan hayatına egemen kılınması için Devletin, bireylerin hukuka olan inançlarını ve güvenlerini korumakla yükümlü olduğu,
Belirlilik ilkesinin, hukuki güvenlikle bağlantılı olup bireyin hangi somut eylem ve olguya hangi hukuki müeyyidenin veya neticenin bağlandığını, bunların idareye hangi müdahale yetkisini doğurduğunu bilmesi anlamına geldiği,
5684 sayılı Kanun’un 30. maddesinin 19. fıkrasında, “Sigorta hakemleri ve raportörler tarafsız olmak zorundadır. Sigorta şirketlerinin, reasürans şirketlerinin, sigortacılık yapan diğer kuruluşların, sigorta eksperlerinin, sigorta acentelerinin ve brokerlerin ortakları, yönetim ve denetiminde bulunan kişiler ve bunlar adına imza atmaya yetkili olanlar ile tüm bu kuruluşlarda meslekî faaliyette bulunanlar ve sigorta eksperleri, sigorta acenteleri ve brokerler sigorta hakemliği yapamaz. Bu sınırlandırmalar söz konusu kimselerin eş ve çocukları için de geçerlidir. Hukuk Usûlü Muhakemeleri Kanununun 28 inci maddesi sigorta hakemleri hakkında da uygulanır.” hükmüne yer verildiği,
5684 sayılı Kanun’un atıfta bulunduğu 1086 sayılı Hukuk Usulü Muhakemeleri Kanunu’nu yürürlükten kaldıran 6100 sayılı Hukuk Muhakemeleri Kanunu’nun 34. maddesinde, hâkimin yasaklı olduğu hallerin, hakimin (dolayısıyla hakemin) reddinin mümkün olduğu hallerden farklı olarak “tahdidi” şekilde sayıldığı,
6100 sayılı Kanun uyarınca hakimin yasaklılık hallerinin; kendisine ait olan veya doğrudan doğruya ya da dolayısıyla ilgili olduğu dava, aralarında evlilik bağı kalksa bile eşinin davası, kendisi veya eşinin altsoy veya üstsoyunun davası, kendisi ile arasında evlatlık bağı bulunanın davası, üçüncü derece de dâhil olmak üzere kan veya kendisini oluşturan evlilik bağı kalksa dahi kayın hısımlığı bulunanların davası, nişanlısının davası ve iki taraftan birinin vekili, vasisi, kayyımı veya yasal danışmanı sıfatıyla hareket ettiği davalar olduğu,
Yönetmelik’in dayanağı olan 5684 sayılı Kanun’un atıfta bulunduğu 6100 sayılı Kanun’da hakimin yasaklılığına neden olan haller arasında “tarafsızlığını engelleyebilecek diğer haller” hükmüne yer verilmediği, dolayısıyla dava konusu düzenlemenin kanuni dayanaktan yoksun olduğunun anlaşıldığı,
Kaldı ki, dava konusu düzenlemede “diğer haller” denilmek suretiyle belirsiz bir ifadeye yer verildiği ve düzenlemenin bir düzenleyici işlemde olması gereken “açık ve belirgin olma” niteliğini taşımadığı, Yönetmelik’in tamamı dikkate alındığında, anılan ifadenin yine müphem kaldığı, dolayısıyla dava konusu düzenlemenin hukuk devletinin bir unsuru olan hukuki güvenlik (belirlilik) ilkesine de aykırılık teşkil ettiği,
Bu durumda, dayanağı Kanun’a aykırı olduğu ve belirsiz bir ifade içerdiği anlaşılan dava konusu düzenlemede hukuka uyarlık bulunmadığı sonucuna varıldığı gerekçeleriyle,
19/01/2016 tarih ve 29598 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Sigortacılıkta Tahkime İlişkin Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik ile değişik asıl Yönetmelik’in 13. maddesinin 7. fıkrasının ikinci cümlesi yönünden karar verilmesine yer olmadığına, dava konusu Yönetmelik’in 14. maddesinin 3. fıkrasının (c) bendinin, 14/A maddesinin ve 18. maddesinin 1. fıkrasının (ğ) bendinin iptaline, dava konusu diğer kısımlar yönünden ise davanın reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENLERİN İDDİALARI :
Davacı tarafından, dava konusu Yönetmelik’in 14. maddesinin 6. fıkrasında, hakemlerin “hayat” ve “hayat dışı” grupları arasında aktarılmasına ilişkin ilkelerinin belirlenmediği, idareye sınırsız bir yetki tanındığı, Yönetmelik’in 16. maddesinin 12. fıkrasında yer alan “Komisyon Müdürü Müsteşarlığın belirleyeceği esaslar çerçevesinde her yıl hakemlerin başvuracakları bilirkişi listesini düzenler. Bilirkişiler bu listelerden seçilir.” cümlelerinin 6100 sayılı Kanun’a aykırı olduğu, sigorta tahkim başvurusunun, sigorta ettiren veya sigorta sözleşmesinden menfaat sağlayanlar tarafından yapıldığı, dolayısıyla, 5684 sayılı Kanun’un 30. maddesinin 17. fıkrasında yer alan “talebi kısmen veya tamamen reddedilenler” ibaresinden kastedilenin başvurucular olduğu, sigorta şirketlerini de kapsama alan dava konusu Yönetmelik’in 16. maddesinin 13. fıkrasının 5684 sayılı Kanun’a aykırı olduğu ileri sürülmektedir.
Davalı idareler tarafından, avukatlık ruhsatı bulunan bir hakim nasıl ki hem hakimlik hem de avukatlık yapamıyorsa, sigorta hakemlerinin de sadece sigorta davalarıyla sınırlı olmak kaydıyla avukatlık yapmaması gerektiği, sigorta davaları hariç olmak üzere avukatlık mesleğinin yapılmasına ilişkin herhangi bir kısıtlamanın bulunmadığı, sigorta hakemliği yapılması durumunda yalnızca özel sigorta ile ilgili uyuşmazlıklarda avukatlık yapılamayacağı bunun dışındaki diğer alanlarda yapılabileceği ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMALARI :
Taraflarca, temyiz istemlerinin reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …’NIN DÜŞÜNCESİ : Temyiz istemlerinin reddi ile Daire kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, dosya tekemmül ettiğinden davalı idarelerden … Düzenleme ve Denetleme Kurumunun yürütmenin durdurulması istemi hakkında ayrıca bir karar verilmeksizin gereği görüşüldü:

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 49. maddesinde yer alan;
“a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması,
b) Hukuka aykırı karar verilmesi,
c) Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması” sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür.
Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, temyiz dilekçelerinde ileri sürülen iddialar kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.

KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Tarafların temyiz istemlerinin reddine,
2. Davanın kısmen reddine, kısmen iptale, kısmen karar verilmesine yer olmadığına ilişkin Danıştay Onuncu Dairesinin temyize konu 13/10/2021 tarih ve E:2016/735, K:2021/4719 sayılı kararının ONANMASINA,
3. Kullanılmayan … TL yürütmeyi durdurma harcının istemi hâlinde davalı idarelerden … Düzenleme ve Denetleme Kurumuna iadesine,
4. Kesin olarak, 06/10/2022 tarihinde oybirliği ile karar verildi.