DANIŞTAY İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU         2022/1772 E.  ,  2022/3382 K.
T.C.
D A N I Ş T A Y
İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU
Esas No : 2022/1772
Karar No : 2022/3382

TEMYİZ EDEN (DAVALI) : … Büyükşehir Belediye Başkanlığı
VEKİLİ : Av. …

KARŞI TARAF (DAVACI) : …
VEKİLİ : Av. …

İSTEMİN KONUSU : … İdare Mahkemesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı ısrar kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: … Büyükşehir Belediyesi Ulaşım Dairesi Başkanlığı tarafından davacıya uygulanan 50 ceza puanı ve 300 adet en yüksek manyetik bilet ücreti karşılığı 900,00-TL para cezasının ve bu cezaya dayanak olan … tarih ve … sayılı meclis kararı ile kabul edilen Bursa Büyükşehir Belediyesi Özel Toplu Taşıma Araçları Yönetmeliği’nin 12. maddesinin (e) bendi ile aynı Yönetmelik’te EK-1 olarak düzenlenen para ve ceza puan tablosunun 14. sırasında yer alan güzergah dışı çalışmak kabahatinin ve bu kabahate karşılık 50 puan cezası ile 300 para cezası öngören düzenlemenin iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: … İdare Mahkemesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararıyla;
5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu’nun 7. maddesinin 1. fıkrasının (f) bendinde, büyükşehir ulaşım ana plânını yapmak veya yaptırmak ve uygulamak, ulaşım ve toplu taşıma hizmetlerini plânlamak ve koordinasyonu sağlamak, kara, deniz, su ve demiryolu üzerinde işletilen her türlü servis ve toplu taşıma araçları ile taksi sayılarını, bilet ücret ve tarifelerini, zaman ve güzergâhlarını belirlemek, durak yerleri ile karayolu, yol, cadde, sokak, meydan ve benzeri yerler üzerinde araç park yerlerini tespit etmek ve işletmek, işlettirmek veya kiraya vermek, kanunların belediyelere verdiği trafik düzenlemesinin gerektirdiği bütün işleri yürütmek hususlarında büyükşehir belediyesinin görevli kılındığı, anılan kanun hükmü ile büyükşehir belediyesine söz konusu görevlerin yerine getirilmesinde Yönetmelik çıkartarak düzenleme yapma yetkisi tanınmasına karşın idari yaptırım niteliğinde ceza verme yetkisinin tanınmadığı,
Bu durumda, 5216 sayılı Kanun ile verilen görevlerin yerine getirilmesi için tanınan düzenleme yetkisinin dışına çıkılarak tesis edildiği anlaşılan Bursa Büyükşehir Belediyesi Özel Toplu Taşıma Araçları Yönetmeliği’nin, Para ve Puan Ceza Tablosu’ndan suç olarak ifade edilen fiillerden bir yıl içinde aynı aracın aynı suçu 5 kez işlemesi halinde çalışma ruhsatının Encümence iptal edileceğini öngören dava konusu 12. maddesinin (e) bendi ile aynı Yönetmelik’te EK-1 olarak düzenlenen Para ve Ceza Puan Tablosu’nun 14. sırasında yer alan güzergah dışı çalışmak kabahatine karşılık öngörülen 50 puan cezası ve 300 para cezası verilmesini öngören düzenlemede ve bu düzenlemeye dayanılarak tesis edilen 50 puan cezası ve 300 adet en yüksek manyetik bilet ücreti karşılığı 900,00­TL para cezasında hukuka uyarlık bulunmadığı gerekçesiyle, dava konusu işlemlerin iptaline karar verilmiştir.
Daire kararının özeti: Danıştay Sekizinci Dairesinin 22/11/2018 tarih ve E:2012/9098, K:2018/7284 sayılı kararıyla;
5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 15. maddesi, 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu’nun 7. maddesi ile 1608 sayılı Umuru Belediyeye Müteallik Ahkami Cezaiye Hakkında 16 Nisan 1340 Tarih ve 486 Numaralı Kanunun Bazı Maddelerini Muaddil Kanunun 1. maddesine atıfta bulunularak,
1608 sayılı Kanun ile, belediyelere yetki ve görev alanları ile ilgili konularda yasak koyma ve bu yasağa uymama halinde yaptırım belirleme yetkisi verildiği,
Mezkur düzenlemeler birlikte değerlendirildiğinde, belediye sınırları içinde toplu taşıma ile ilgili olarak belediyelerin, düzenleme yapma, ceza verme görev ve yetkisinin bulunduğu sonucuna ulaşıldığı,
Dava konusu işlemin dayanağını teşkil eden ve Belediye Meclis kararı ile yürürlüğe giren Özel Toplu Taşıma Araçları Yönetmeliği’nde, özel toplu taşıma işleticilerine ilişkin kuralların yanı sıra hizmetin sunumuna ilişkin genel ilke ve kurallar ile kural ihlali halinde verilecek cezaların belirlendiği,
Söz konusu Yönetmelikte yer alan düzenlemelerde, aktarılan yasal kuralların anlam ve amacına aykırılık bulunmadığı, Yönetmelik ile belediyenin toplu taşıma hizmetini özel halk otobüsleri ve minibüsler eliyle gördürmesi nedeniyle oluşan denetim görevi kapsamında hizmetin gereğine ve mevzuata aykırı işleyişin önlenmesinin amaçlandığı, bu bakımdan, Yönetmelikte yer alan düzenlemelerin, yasal dayanağı olmayan idari yaptırım ve ceza olarak değerlendirilmesinin hukuken mümkün olmadığı,
Bu durumda, Belediye Kanunu’ndan doğan yetkinin kullanımından kaynaklanan ve bu Kanun’a aykırı olmayan Yönetmelik hükmüne göre tesis edilen işlemin esasının incelenmesi gerekirken, belediyelerin Yönetmelik ile ceza verme yetkisi olmadığından bahisle verilen Mahkeme kararında hukuka uyarlık bulunmadığı gerekçesiyle, … İdare Mahkemesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının bozulmasına karar verilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi ısrar kararının özeti: … İdare Mahkemesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararıyla;
1608 sayılı Kanun’un 1. maddesi ile, belediyelere görev alanları ile ilgili konularda yasak koyma ve bu yasağa uymama halinde ceza verme yetkisi verilmiş ise de; anılan düzenlemede açıkça belirtildiği üzere belediyenin ceza verme yetkisinin, Kabahatler Kanunu uyarınca “idari para cezası” ve “yasaklanan faaliyetin meni” yönünde işlem tesis etme yetkisi ile sınırlı olduğu, söz konusu yetkinin, “ceza belirleme yetkisi” olarak yorumlanamayacağı gerekçesi eklenmek suretiyle, dava konusu işlemin iptali yolundaki ilk kararda ısrar edilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davalı idare tarafından, Özel Toplu Taşıma Araçları Yönetmeliği’nde yer alan dava konusu kuralların, 5393, 5216 ve 1608 sayılı Kanun’lara uygun olduğu, Bursa Büyükşehir Belediyesi Meclisinin … tarih ve … sayılı kararı ile anılan Yönetmeliğin yürürlükten kaldırıldığı, bu nedenle konusu kalmayan dava hakkında karar verilmesine yer olmadığına karar verilmesi gerektiği, temyize konu kararın bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davacı tarafından, İdare Mahkemesince verilen kararın usul ve hukuka uygun bulunduğu ve temyiz dilekçesinde öne sürülen nedenlerin, kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …’NİN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü ile … İdare Mahkemesi ısrar kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY :
Davacının maliki ve işleticisi olduğu … plakalı özel halk otobüsünün, 12/04/2011 tarihinde güzergah değişikliği yaptığı, … Büyükşehir Belediyesi Ulaşım Daire Başkanlığı Toplu Taşıma Şube Müdürlüğü görevlilerince tanzim olaunan … tarih ve … sayılı rapor ile tespit edilmiştir.
Bunun üzerine, davacı hakkında Bursa Büyükşehir Belediyesi Özel Toplu Taşıma Araçları Yönetmeliği’nin ekinde yer alan, EK-1 Para ve Ceza Puan Tablosu’nun 14. sırasında yer alan “güzergah dışı çalışmak” kabahatine karşılık öngörülen 50 puan cezası ve 300 adet en yüksek manyetik bilet ücreti karşılığı davacıya 900,00.­TL para cezası uygulanmıştır.
Davacı tarafından, hakkında uygulanan 50 ceza puanı ve 300 adet en yüksek manyetik bilet ücreti karşılığı 900,00.­TL para cezası verilmesi işlemi ile bu işleme dayanak olarak gösterilen, 16/12/2010 tarih ve 1027 sayılı meclis kararı ile kabul edilen Bursa Büyükşehir Belediyesi Özel Toplu Taşıma Araçları Yönetmeliği’nin 12. maddesinin (e) bendi ile anılan Yönetmelik eki, EK-1 Para ve Ceza Puan Tablosu’nun 14. sırasında yer alan “güzergah dışı çalışmak” kabahatinin ve bu kabahate karşılık öngörülen “50 ceza puanı” ve “300 para cezası” öngören düzenlemenin iptali istemiyle temyizen incelenen dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT :
Anayasa’nın “Yönetmelikler” başlıklı 124. maddesinin birinci fıkrasında (işlem tarihindeki halinde); “Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzelkişileri, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilirler.” hükmü,
5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu’nun, “Büyükşehir ve ilçe belediyelerinin görev ve sorumlulukları” başlıklı 7. maddesinde; “Büyükşehir belediyesinin görev, yetki ve sorumlulukları şunlardır.
f) Büyükşehir ulaşım ana plânını yapmak veya yaptırmak ve uygulamak; ulaşım ve toplu taşıma hizmetlerini plânlamak ve koordinasyonu sağlamak; kara, deniz, su ve demiryolu üzerinde işletilen her türlü servis ve toplu taşıma araçları ile taksi sayılarını, bilet ücret ve tarifelerini, zaman ve güzergâhlarını belirlemek; durak yerleri ile karayolu, yol, cadde, sokak, meydan ve benzeri yerler üzerinde araç park yerlerini tespit etmek ve işletmek, işlettirmek veya kiraya vermek; kanunların belediyelere verdiği trafik düzenlemesinin gerektirdiği bütün işleri yürütmek.
p) Büyükşehir içindeki toplu taşıma hizmetlerini yürütmek ve bu amaçla gerekli tesisleri kurmak, kurdurmak, işletmek veya işlettirmek, büyükşehir sınırları içindeki kara ve denizde taksi ve servis araçları dahil toplu taşıma araçlarına ruhsat vermek.” hükmü,
“Büyükşehir belediyesi ve ilçe belediyelerinin yetkileri ve imtiyazları” başlıklı 10. maddesinde; “Büyükşehir ve ilçe belediyeleri; görevli oldukları konularda bu Kanunla birlikte Belediye Kanunu ve diğer mevzuat hükümleri ile ilgisine göre belediyelere tanınan yetki, imtiyaz ve muafiyetlere sahiptir.” hükmü,
5393 sayılı Belediye Kanunu’nun “Belediyenin yetkileri ve imtiyazları” başlıklı 15. maddesinde; “Belediyenin yetkileri ve imtiyazları şunlardır:
b) Kanunların belediyeye verdiği yetki çerçevesinde yönetmelik çıkarmak, belediye yasakları koymak ve uygulamak, kanunlarda belirtilen cezaları vermek.
f) Toplu taşıma yapmak; bu amaçla otobüs, deniz ve su ulaşım araçları, tünel, raylı sistem dâhil her türlü toplu taşıma sistemlerini kurmak, kurdurmak, işletmek ve işlettirmek.
p) Kara, deniz, su ve demiryolu üzerinde işletilen her türlü servis ve toplu taşıma araçları ile taksi sayılarını, bilet ücret ve tarifelerini, zaman ve güzergâhlarını belirlemek; durak yerleri ile karayolu, yol, cadde, sokak, meydan ve benzeri yerler üzerinde araç park yerlerini tespit etmek ve işletmek, işlettirmek veya kiraya vermek; kanunların belediyelere verdiği trafik düzenlemesinin gerektirdiği bütün işleri yürütmek.” hükmü,
1608 sayılı Umuru Belediyeye Müteallik Ahkâmı Cezaiye Hakkında 16 Nisan 1340 Tarih ve 486 Numaralı Kanunun Bazı Maddelerini Muaddil Kanun’un 1. maddesinde; “(Değişik: 23/1/2008-5728/66 md.) Belediye meclis ve encümenlerinin kendilerine kanun, nizam ve talimatnamelerin verdiği vazife ve salahiyet dairesinde ittihaz ettikleri kararlara muhalif hareket edenlerle belediye kanun ve nizam ve talimatnamelerinin men veya emrettiği fiilleri işleyenlere veya yapmayanlara belediye encümenince Kabahatler Kanununun 32 nci maddesi hükmüne göre idarî para cezası ve yasaklanan faaliyetin menine karar verilir. Bu kararda ilgili kişiye bir süre de verilebilir.
Belediye encümeni kararında belli bir fiilin muayyen bir süre zarfında yapılmasını da emredebilir. Emredilen fiilin ilgili kişi tarafından yapılmaması hâlinde, masrafları yüzde yirmi zammı ile birlikte tahsil edilmek üzere belediye tarafından yerine getirilir.
Bu madde hükümleri ilgili kanunda ayrıca hüküm bulunmayan hâllerde uygulanır.” hükmü,
5326 sayılı Kabahatler Kanunu’nun, “Kanunîlik ilkesi” başlıklı 4. maddesinde; “Hangi fiillerin kabahat oluşturduğu, kanunda açıkça tanımlanabileceği gibi; kanunun kapsam ve koşulları bakımından belirlediği çerçeve hükmün içeriği, idarenin genel ve düzenleyici işlemleriyle de doldurulabilir.
Kabahat karşılığı olan yaptırımların türü, süresi ve miktarı, ancak kanunla belirlenebilir.” hükmü,
“Yaptırım türleri” başlıklı 16. maddesinde; “Kabahatler karşılığında uygulanacak olan idarî yaptırımlar, idarî para cezası ve idarî tedbirlerden ibarettir.
İdarî tedbirler, mülkiyetin kamuya geçirilmesi ve ilgili kanunlarda yer alan diğer tedbirlerdir.” hükmü,
“Emre aykırı davranış” başlıklı 32. maddesinde; “Yetkili makamlar tarafından adlî işlemler nedeniyle ya da kamu güvenliği, kamu düzeni veya genel sağlığın korunması amacıyla, hukuka uygun olarak verilen emre aykırı hareket eden kişiye yüz Türk Lirası idarî para cezası verilir. Bu cezaya emri veren makam tarafından karar verilir.
Bu madde, ancak ilgili kanunda açıkça hüküm bulunan hallerde uygulanabilir.
1.3.1926 tarihli ve 765 sayılı Türk Ceza Kanununun 526 ncı maddesine diğer kanunlarda yapılan yollamalar, bu maddeye yapılmış sayılır.” hükmü düzenlenmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Anayasa’nın 124. maddesinde; kamu tüzelkişilerinin, görev alanlarını ilgilendiren konularda, kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelik çıkarılabileceği hükmüne yer verilmiştir.
5393 ve 5216 sayılı Kanunlar ile; toplu taşıma yapmak, bu amaçla otobüs, deniz ve su ulaşım araçları, tünel, raylı sistem dâhil her türlü toplu taşıma sistemlerini kurmak, kurdurmak, işletmek ve işlettirmek görevi belediyelere verilmiş ve belediyeler kanunlarla kendilerine verilen yetki çerçevesinde yönetmelik çıkarmak, belediye yasakları koymak ve uygulamak, kanunlarda belirtilen cezaları vermek yetki ve imtiyazlarını haiz kılınmıştır.
5326 sayılı Kanun’da; hangi fiillerin kabahat oluşturduğunun, kanunda açıkça tanımlanabileceği gibi, kanunun kapsam ve koşulları bakımından belirlediği çerçeve hükmün içeriğinin idarenin genel ve düzenleyici işlemleriyle de doldurulabileceği, kabahat karşılığı olan yaptırımların türü, süresi ve miktarının ise ancak kanunla belirleneceği düzenlenmiştir.
1608 sayılı Kanun’da; belediye meclis ve encümenlerinin kendilerine kanun, nizam ve talimatnamelerin verdiği vazife ve salahiyet dairesinde ittihaz ettikleri kararlara muhalif hareket edenlerle, belediye kanun ve nizam ve talimatnamelerinin men veya emrettiği fiilleri işleyenlere veya yapmayanlara, belediye encümenince Kabahatler Kanunu’nun 32. maddesi hükmüne göre idarî para cezası ve yasaklanan faaliyetin menine karar verileceği belirtilmiş, 5326 sayılı Kanun’un 32. maddesinde ise, yetkili makamlar tarafından adlî işlemler nedeniyle ya da kamu güvenliği, kamu düzeni veya genel sağlığın korunması amacıyla, hukuka uygun olarak verilen emre aykırı hareket eden kişiye, emri veren makam tarafından 100-TL idari para cezası verileceği düzenlenmiştir.
Dava konusu işlemin dayanağı olan … tarih ve … sayılı meclis kararı ile kabul edilen Bursa Büyükşehir Belediyesi Özel Toplu Taşıma Araçları Yönetmeliğiyle, belediye ve mücavir alan sınırları içinde özel sektör tarafından gerçekleştirilen toplu taşıma hizmetlerinin sunumuna ve işleticilere ilişkin usul ve esasların belirlendiği, ekinde yer alan Ek-1 Para ve Ceza Puan Tablosu’nda ise, hizmet sunumu sırasında ortaya çıkabilecek ihlaller ile bu ihlallere uygulanması öngörülen yaptırımların düzenlendiği görülmektedir.
Yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri ile açıklamalar birlikte değerlendirildiğinde; belediye ve mücavir alan sınırları içinde toplu taşıma yapmak, bu amaçla otobüs, deniz ve su ulaşım araçları, tünel, raylı sistem dâhil her türlü toplu taşıma sistemlerini kurmak, kurdurmak, işletmek ve işlettirmek konusunda görevli ve yetkili kılınan davalı idarenin, uhdesine tevdi edilen görev ve yetki sınırları içerisinde kural ve yasak koyma, bu kural ve yasaklara aykırı hareket edilmesi halinde ise ilgililere, idari para cezası ve faaliyetten men türünden yaptırım uygulama yetkisinin bulunduğu, buna göre dava konusu Yönetmelik ile belirlenen kabahat ve yaptırımların kanuni dayanağının bulunduğu sonucuna ulaşılmaktadır.
Bu itibarla, dava konusu işlem ve dayanağı Yönetmelik kuralı yönünden, işin esası incelenerek hukuka uygunluk denetimi yapılması gerekirken, davalı idarenin yönetmelik ile kabahat ve yaptırım belirleme yetkisinin bulunmadığından bahisle, dava konusu işlemlerin iptali yolunda verilen İdare Mahkemesi ısrar kararında hukuki isabet bulunmamaktadır.

KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Davalı idarenin temyiz isteminin kabulüne;
2. Dava konusu işlemlerin yukarıda özetlenen gerekçeyle iptaline ilişkin … İdare Mahkemesinin temyize konu … tarih ve E:…, K:… sayılı ısrar kararının BOZULMASINA,
3.Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın, … İdare Mahkemesine gönderilmesine,
4. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen günden itibaren 15 (onbeş) gün içinde karar düzeltme yolu açık olmak üzere, 24/11/2022 tarihinde oyçokluğu ile karar verildi.

KARŞI OY
X- Temyiz edilen kararla ilgili dosyanın incelenmesinden; … İdare Mahkemesince verilen ısrar kararının usul ve hukuka uygun bulunduğu, dilekçede ileri sürülen temyiz nedenlerinin kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı anlaşıldığından, davalı idarenin temyiz isteminin reddi ile … İdare Mahkemesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı ısrar kararının onanması gerektiği oyuyla, karara katılmıyoruz.