DANIŞTAY İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU 2020/1815 E. , 2021/2753 K.
T.C.
D A N I Ş T A Y
İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU
Esas No : 2020/1815
Karar No : 2021/2753
TEMYİZ EDEN (DAVACI) : … Sendikası
VEKİLİ : Av. …
KARŞI TARAF (DAVALILAR) : 1- …
2- … Bakanlığı
VEKİLİ: Hukuk Müşaviri Av. …
İSTEMİN KONUSU : Danıştay İkinci Dairesinin 25/12/2019 tarih ve E:2017/1231, K:2019/7490 sayılı kararının davanın reddine ilişkin kısmının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: 16/04/2015 tarih ve 29328 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Aile Hekimliği Uygulaması Kapsamında Sağlık Bakanlığınca Çalıştırılan Personele Yapılacak Ödemeler ile Sözleşme Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik’le değişik Aile Hekimliği Ödeme ve Sözleşme Yönetmeliği’nin (Yönetmeliğin adı “Aile Hekimliği Uygulaması Kapsamında Sağlık Bakanlığınca Çalıştırılan Personele Yapılacak Ödemeler ile Sözleşme Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik” iken, dava konusu Yönetmeliğin 1. maddesiyle belirtilen şekilde değiştirilmiştir) 6. maddesinin 2. fıkrasında yer alan “dönemi iki mali yıldır” ibaresi ile aynı maddenin 3. fıkrasının, 8. maddesinin 2. fıkrasında yer alan “Sözleşmeli olarak çalıştırılan aile hekimi veya aile sağlığı elemanı, izinli veya raporlu olduğu süre içinde, 5 nci maddede belirtilen şartları taşıyan hekim ya da sağlık personeli ile anlaşarak hizmetin geçici olarak görülmesini sağlar.” ibaresi ile “bu anlaşma müdürlükçe uygun görülmesi halinde uygulanır.” ibaresinin,13. maddesinin 1. fıkrasının (g), (ğ) ve (h) bentleri ile aynı maddenin 5. fıkrasında yer alan “Birinci fıkranın (g) ve (h) bentlerine münhasır olmak üzere, aile hekimliği hizmetinin gerektirdiği hallerde görevi başında kalmasında sakınca görülen aile hekimleri ve aile sağlığı elemanları Sağlık Bakanı, Türkiye Halk Sağlığı Kurumu, vali, bakanlık sağlık denetçileri veya Türkiye Halk Sağlığı Kurumu sağlık denetçileri tarafından en fazla iki aya kadar sözleşmeleri askıya alınmak suretiyle görevden uzaklaştırılabilirler. Bu süre içinde tamamlanacak idari soruşturma neticesinde ilgililerin anılan bentlerde yer alan fiilleri işledikleri sabit görülür ise sözleşmeleri sona erdirilir, aksi halde ilgililer görevlerine iade edilir.” ibaresinin, 14. maddesinin 3 ve 5. fıkralarının, 16. maddesinin 1. fıkrası ile 19. maddesinin 1. fıkrasında yer alan “Nüfus ve coğrafi yapısı nedeniyle kayıtlı nüfusun zorunlu olarak düşük olduğu Bakanlıkça belirlenen yerlerde ilk 1.350 kişiye kadar, her gruptaki kişi sayısı o grubun katsayısıyla çarpılır ve bulunan puanlar toplanır (A). Bu toplam puan 2 katsayısıyla çarpılır (Ax2). Daha sonra, 1.351 ile 2.400 kişiye kadar kayıtlı kişiler için de her gruptaki kişi sayısıyla o grubun katsayısı çarpılır ve bulunan puanlar toplanarak (B), daha önce bulunmuş olan puana eklenir ((Ax2)+B) ve maaşa esas puan hesaplanır. Entegre sağlık hizmeti sunulan merkezlerde de, 2.400 kişiye kadar, her gruptaki kişi sayısı o grubun katsayısıyla çarpılır ve bulunan puanlar toplanır (A). Daha sonra bu toplam puan, 1,65 katsayısıyla çarpılarak (Axl,65) maaşa esas puan hesaplanır.” ibaresinin, 16. maddesinin 1. fıkrasının (ç) bendi ile aynı maddenin 2. fıkrasında geçen “Bu tetkikler için gerekli sarf malzemelerini müdürlük temin eder.“ ve “Müdürlüğün belirlediği laboratuvarlarda” ibarelerinin, 17. maddesinin, 20. maddesinin, Ek 2. maddesinin 5. fıkrasının (b) bendinin, Geçici 2. maddesinde yer alan “bu ödemeler için öngörülen artışlar yapılmaksızın, bu Yönetmelikle değiştirilen hükümlere göre ödenmesi gereken tutarlara eşitleninceye kadar.” ibaresi ile “söz konusu aile hekimleri ve aile sağlığı elemanlarının herhangi bir nedenle sözleşmesi sona erdiği takdirde yerlerine yerleşenlerin ödemeleri, bu Yönetmelikle getirilen düzenlemelere göre yapılır.” ibaresinin, Geçici 4. maddesinin ve Yönetmeliğin eki “Ek 2- Aile Hekimliği Uygulamasında Uygulanacak İhtar Puanı Cetveli”nin iptali istenilmiştir.
Daire kararının özeti: Danıştay İkinci Dairesinin 25/12/2019 tarih ve E:2017/1231, K:2019/7490 sayılı kararıyla;
Dava konusu Yönetmeliğin 6. maddesinin 2. fıkrasında yer alan “dönemi iki mali yıldır” ibaresi yönünden;
Dava konusu düzenlemeden önce aile hekimleri ve aile sağlığı elemanlarıyla yapılacak sözleşmenin süresi ve döneminin en fazla iki mali yıl olacağı yönünde düzenleme bulunmaktayken, dava konusu ile bütün aile hekimliği çalışanlarının sözleşme süresi ve döneminin iki mali yıl olarak belirlendiği ve böylece sözleşme süresi açısından birlik sağlandığı;
Dava konusu değişiklikle, aile hekimliği çalışanlarının uzun vadeli planlar yaparak aile sağlığı merkezine daha verimli yatırımlar yapabileceği, daha işe odaklı görev yapmalarının sağlanacağı, bürorasinin azalacağı ve böylece vatandaşların kesintisiz etkin ve verimli bir şekilde sağlık hizmetinden yararlanacakları göz önüne alındığında, kamu yararı ve hizmet gereklerinin gözetilmesi suretiyle yapılan düzenlemenin hukuka uygun olduğu;
Aynı maddenin 3. fıkrası yönünden;
Dava konusu düzenleme ile sözleşme süresi bitmeden naklen atanan aile hekiminin mevcut sözleşmesinin geçerli olup olmadığı (veya naklen atanan aile hekimiyle yeniden bir sözleşme imzalanıp imzalanmayacağı) yönündeki belirsizliğin giderildiği;
Hekimlerin, davalı idarece belirlenen ve ihtiyaç duyulan münhal yerlere kendi tercihleri doğrultusunda yerleştirilerek iki mali yılla sınırlı olmak üzere aile hekimliği sözleşmesi imzaladıkları ve Aile Hekimliği Uygulama Yönetmeliği’nde aile hekimlerine, bu sözleşme süresi içerisinde yer değiştirme suretiyle atanma imkanı getirildiği;
Aile hekiminin kendi istemi doğrultusunda yer değiştirme suretiyle başka bir aile hekimliği birimine atanma hakkının bulunmasının mevcut sözleşmesinin şartlarına ve süresine herhangi bir etkisi bulunmadığı, bu nedenle, aile hekimlerinin imzaladıkları sözleşme süresi içinde başka bir aile hekimliği birimine atanmaları durumunda idarelerin yeni bir sözleşme imzalama gibi bir zorunlulukları bulunmadığı anlaşıldığından dava konusu düzenlemede hukuka aykırılık bulunmadığı;
Öte yandan; aile hekimlerinin iki mali yıl ile sınırlı olmak üzere sözleşme imzalamaları ve söz konusu sözleşmelerinin kendi isteklerine istinaden yer değiştirme suretiyle atanmaları halinde de devam etmesi nedeniyle dava konusu düzenlemede iş güvencesine ve eşitlik ilkesine aykırı bir yön de bulunmadığı;
Yönetmeliğin 8. maddesinin 2. fıkrasında yer alan “Sözleşmeli olarak çalıştırılan aile hekimi veya aile sağlığı elemanı, izinli veya raporlu olduğu süre içinde, 5 nci maddede belirtilen şartları taşıyan hekim ya da sağlık personeli ile anlaşarak hizmetin görülmesini geçici olarak sağlar.” ibaresi yönünden;
Dava konusu düzenlemenin, aile hekimlerinin ve aile sağlığı elemanlarının izinli veya raporlu olduğu süre içinde aile hekimliği mevzuatı uyarınca şartları taşıyan hekim ya da sağlık personelinin geçici olarak hizmeti sağlamasına yönelik olduğu, aile hekimliği çalışanlarının izin haklarına ilişkin olmadığı;
Vatandaşların, kamu hizmeti olan ve doğrudan yaşam hakkına ilişkin sağlık hizmetlerinden kesintisiz bir şekilde faydalanmaları amacını taşıyan dava konusu düzenlemede hukuka ve hizmet gereklerine aykırılık bulunmadığı;
Aynı maddenin 2. fıkrasında yer alan “bu anlaşma müdürlükçe uygun görülmesi halinde uygulanır.” ibaresi yönünden;
Kişiye yönelik koruyucu sağlık hizmetleri ile birinci basamak teşhis, tedavi ve rehabilite edici sağlık hizmetlerini yaş, cinsiyet ve hastalık ayrımı yapmaksızın her kişiye kapsamlı ve devamlı olarak belli bir mekânda vermekle yükümlü, gerektiği ölçüde gezici sağlık hizmeti veren ve tam gün esasına göre çalışan aile hekimleri ve onlara bu hizmette yardımcı olan aile sağlığı elemanlarının en önemli kamu hizmetlerinden olan sağlık hizmetini yerine getirmeleri ve kamu görevlisi oldukları da dikkate alındığında, birtakım özellik ve niteliklere sahip olması gerektiği;
Bu nedenle bir aile hekimliği çalışanının izinli veya raporlu olduğu dönemde yerine geçecek olan personelin, ilgili mevzuatın da değerlendirilmesi suretiyle bu nitelik ve özelliklere sahip olup olmadığının Halk Sağlığı Müdürlüğünce belirlenmesinin hukuka uygun olduğu, yine vatandaşların sağlık hizmetinden etkili ve kesintisiz bir şekilde faydalanıp faydalanamayacağının Halk Sağlığı Müdürlüğünce değerlendirilmesinin de kamu yararı ve hizmet gerekleri açısından gerekli olduğu;
Öte yandan Halk Sağlığı Müdürlüğünce uygun bulmama yönünde karar verilmesi durumunda, bu işlemin idari yargı denetimine tabi olacağı;
Yönetmeliğin 13. maddesinin 1. fıkrasının (g) ve (ğ) bentleri yönünden;
Öncelikle, 5258 sayılı Aile Hekimliği Kanunu’nun 8. maddesinin 2. fıkrası ve bu fıkrada yer alan ”ve bu Kanunda belirlenen esaslar çerçevesinde bunlara yapılacak ödeme tutarları ile bu ücretlerden indirim oran ve şartları, sözleşmenin feshini gerektiren nedenler” bölümünün iptali istemiyle açılan davada Anayasa Mahkemesinin 21/02/2008 tarih ve E:2005/10, K:2008/63 sayılı kararıyla anılan ibarelerde Anayasa’ya aykırılık bulunmadığına karar verildiği, bu yönüyle sözleşmenin feshini gerektiren nedenlerin yönetmelikle belirlenmesinde 5258 sayılı Kanun’a ve hukuka aykırılık bulunmadığı belirtilerek;
Aile hekimliği çalışanlarının sözleşmelerinin feshedilebilmesi için, ilgili kişilere isnat edilen fiilleri işlediklerinin hiçbir kuşkuya yer verilmeyecek şekilde açıkça ortaya konulması gerektiği, bu hususun da ilgililer hakkında tarafsız bir soruşturmacı tarafından yürütülecek, nesnel sonuçlara varılması için lehte ve aleyhte tüm delillerin toplanacağı ve bunlar esas alınarak varılacak hukuki sonucun bildirilerek ilgili kamu personeline kendini savunması için olanak sağlanacağı bir soruşturma ile mümkün olabileceği;
Dava konusu Yönetmeliğin 13. maddesinde, ilgililerin alınan savunmaları değerlendirilerek aile hekimliği sözleşmesinin feshedileceğinin belirtildiği, bu düzenlemeden hareketle, idarelerce, disiplin soruşturması sonucuna göre, ilgililerin savunmasının alınması suretiyle dava konusu düzenlemede belirtilen fiiller nedeniyle aile hekimlerinin ve aile sağlığı çalışanlarının sözleşmelerinin feshedilmelerine yönelik işlem tesis edileceği;
Öte yandan; aile hekimliği sözleşmesinin feshedilmesine ilişkin işlemin, idari yargı denetimine açık olduğu;
Bu durumda, dava konusu düzenlemelerin 5258 sayılı Kanun’a ve hukuka uygun olduğu;
Aynı maddenin 1. fıkrasının (h) bendi yönünden;
657 sayılı Kanun’un 125. maddesinin (E) bendi belirtilerek;
Aile hekimlerinin sözleşmelerinin feshedilebilmeleri için, isnat edilen fiilleri işlediklerinin hiçbir kuşkuya yer verilmeyecek şekilde açıkça ortaya konulabilmesi amacıyla usulüne uygun bir inceleme ve soruşturma yapılması, sonrasında ilgili personelce yapılan savunmanın değerlendirilmesi gerektiği;
Dava konusu Yönetmeliğin 13. maddesinde, ilgililerin alınan savunmaları değerlendirilerek aile hekimliği sözleşmelerinin feshedileceğinin belirtildiği;
Öte yandan usulüne uygun yapılan soruşturma sonucunda ilgili personelin dava konusu düzenlemede belirtilen fiilleri işlediğinin tespit edilmesi halinde aile hekimliği sözleşmesinin feshedilebileceğinin açık olduğu, dava konusu düzenlemede ayrıca söz konusu fiillerin işlediğine yönelik kesinleşmiş bir Mahkeme kararı aranmamasında hukuka aykırılık bulunmadığı ve yine fesih işlemlerinin iptali istemiyle idare mahkemelerinde dava açılabileceği;
Aile hekimlerinin kamu görevlisi oldukları ve kamu hizmetini yerine getirdikleri dikkate alındığında Devlet memurlarının çıkarılmasına neden olan fiilleri işlemesi halinde sözleşmelerinin feshedileceğine yönelik dava konusu düzenlemenin hukuka uygun olduğu;
Aynı maddenin 5. fıkrasında yer alan “Birinci fıkranın (g) ve (h) bentlerine münhasır olmak üzere, aile hekimliği hizmetinin gerektirdiği hallerde görevi başında kalmasında sakınca görülen aile hekimleri ve aile sağlığı elemanları Sağlık Bakanı, Türkiye Halk Sağlığı Kurumu, vali, bakanlık sağlık denetçileri veya Türkiye Halk Sağlığı Kurumu sağlık denetçileri tarafından en fazla iki aya kadar sözleşmeleri askıya alınmak suretiyle görevden uzaklaştırılabilirler. Bu süre içinde tamamlanacak idari soruşturma neticesinde ilgililerin anılan bentlerde yer alan fiilleri işledikleri sabit görülür ise sözleşmeleri sona erdirilir, aksi halde ilgililer görevlerine iade edilir.” ibaresi yönünden;
Aile hekimliği çalışanlarının sözleşmelerinin feshedilmesini gerektiren durumların bulunması ve bu kişilerin görevlerinin başında kalmalarında sakınca görülmesi halinde, dava konusu düzenlemede yer alan fiillerin niteliği de dikkate alındığında, geçici bir tedbir mahiyetinde iki ay süreyle sözleşmelerinin askıya alınması ve anılan sürenin sonunda söz konusu fiillerin disiplin soruşturması sonucunda sübuta ermesi üzerine de sözleşme feshinin gerçekleştirilmesine yönelik olan düzenlemenin hukuka uygun olduğu;
Yönetmeliğin 14. maddesinin 3 ve 5. fıkraları yönünden;
Öncelikle 5258 sayılı Kanun’un 8. maddesinin 2. fıkrası uyarınca, sözleşmenin feshini gerektiren nedenlerin yönetmelikle düzenlenebileceği kuralına yer verildiği ve anılan kuralın iptali istemiyle açılan davada, Anayasa Mahkemesinin yukarıda belirtilen kararında istemin reddine karar verildiği, bu nedenle dava konusu maddedeki hususların yönetmelik ile düzenlenebileceği belirtilerek;
Dava konusu maddede, aile hekimlerinin meslekle ve etikle bağdaşmayan fillerinin bulunması durumunda sağlık hizmetlerinin önemi de dikkate alındığında bu fiillerin önlenebilmesi için belli bir yaptırım uygulanmasının öngörüldüğü, ihtar puanının sözleşme feshine neden olabilmesi için sözleşme dönemi içerisinde belli bir sayıya ulaşması gerektiği, bu durumun da aile hekiminin ihtara konu yasak fiilleri birden fazla kez ihlal etmesi ile mümkün olduğu;
Diğer taraftan ihtara konu fillin gerçekleşip gerçekleşmediğinin tespitinin ise ancak soruşturma ile mümkün olduğu, anılan maddede ilgililerin alınan savunmaları değerlendirilerek ihtar puanı verilebileceğinin belirtildiği, bu düzenlemeden hareketle, idarelerce, disiplin soruşturması sonucuna göre, ilgililerin savunmasının alınması suretiyle ihtarın uygulanabileceği ve yine ihtar puanlarına ilişkin işlemlere karşı idare mahkemelerinde dava açılabileceği;
Aile hekimliği hizmetlerinin, Devletin genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü olduğu kamu hizmetinin gerektirdiği asli ve sürekli görevlerden olduğu, hizmet sözleşmesi ile belli bir kamu hizmetini yürütmek üzere görevlendirilen aile hekimleri ve aile sağlığı elemanlarının da kamu personeli statüsünde oldukları;
Bir sözleşme dönemi geçtikten sonra aile hekimliği sözleşmesi yenilenen hekimin kamu görevlisi statüsünün devam ettiği ve önemli bir kamu hizmeti olan sağlık hizmetini yerine getirdiği, aile hekimliği sözleşme dönemi içerisinde işlenilen ihtar konusu eylemin sonradan öğrenilmesi halinde anılan dönemde kurallara uyulmamasının cezasız kalacağı ve bunun da vatandaşların sağlık hizmetinden etkin ve verimli bir şekilde faydalanmalarını engelleyeceği göz önüne alındığında, aile hekimlerinin geçen sözleşme dönemi içerisinde işlediği fiillerin belli bir sayıya ulaşması nedeniyle mevcut sözleşmesinin feshi ve bu hekimle bir yıl boyunca aile hekimliği sözleşmesi imzalanmamasının hukuka ve hizmet gereklerine uygun olduğu;
Öte yandan; fiillerin işlendiği tarihten itibaren iki yıl geçtikten sonra idarelerin ihtar puanı verme yetkisinin zamanaşımına uğradığı, bu düzenlemeyle aile hekimlerinin sürekli ihtar puanı ile cezalandırma ve sözleşme feshi tehdidiyle karşı karşıya kalmalarının engellendiği;
Buna göre aile hekimliği sözleşmesinin niteliği de dikkate alındığında, anılan düzenlemede 5258 sayılı Kanun’a ve hukuka aykırılık bulunmadığı;
Yönetmeliğin 16. maddesinin 1. fıkrası ile 19. maddesinin 1. fıkrasında yer alan “Nüfus ve coğrafi yapısı nedeniyle kayıtlı nüfusun zorunlu olarak düşük olduğu Bakanlıkça belirlenen yerlerde ilk 1.350 kişiye kadar, her gruptaki kişi sayısı o grubun katsayısıyla çarpılır ve bulunan puanlar toplanır (A). Bu toplam puan 2 katsayısıyla çarpılır (Ax2). Daha sonra, 1.351 ile 2.400 kişiye kadar kayıtlı kişiler için de her gruptaki kişi sayısıyla o grubun katsayısı çarpılır ve bulunan puanlar toplanarak (B), daha önce bulunmuş olan puana eklenir ((Ax2)+B) ve maaşa esas puan hesaplanır. Entegre sağlık hizmeti sunulan merkezlerde de, 2.400 kişiye kadar, her gruptaki kişi sayısı o grubun katsayısıyla çarpılır ve bulunan puanlar toplanır (A). Daha sonra bu toplam puan, 1,65 katsayısıyla çarpılarak (Axl,65) maaşa esas puan hesaplanır.” ibaresi yönünden;
Davalı idarelerin aile hekimlerine ve aile sağlığı elemanlarına yapılacak ödeme tutarları ile bu ücretlerden indirim oran ve şartlarını 5258 sayılı Kanun’da yer alan esaslar çerçevesinde belirleme yetkilerinin bulunduğu, anılan Kanun’un 3. maddesinin 7. fıkrasında belirtilen kriterlerin dikkate alındığı anlaşılan dava konusu düzenlemelerin hukuka uygun olduğu;
Aynı maddenin 16. maddesinin 1. fıkrasının (ç) bendi yönünden;
Dava konusu düzenlemede aile hekimine gezici sağlık hizmeti için yapılacak ödemelerde hem mesafe, hem de aile hekimine kayıtlı vatandaşların sayısının dikkate alındığı, 5258 sayılı Kanun çerçevesinde aile hekimine yönelik yapılacak ödeme tutarlarını yönetmelikle belirleme hususunda davalı idarelerin yetkilerinin bulunduğu, düzenlemenin hukuka ve 5258 sayılı Kanun’a uygun olduğu;
Aynı maddenin 2. fıkrasında geçen “Bu tetkikler için gerekli sarf malzemelerini müdürlük temin eder.“ ve “Müdürlüğün belirlediği laboratuvarlarda” ibareleri yönünden;
Halk sağlığı müdürlüğünün önemli bir kamu hizmeti olan sağlık hizmetinin en iyi ve etkin şekilde yerine getirilmesinde görev, yetki ve sorumluluğunun bulunduğu, 5258 sayılı Kanun uyarınca yine en önemli sağlık hizmetini yerine getiren aile hekimlerince talep edilen tetkik ve sarf malzemelerinin giderlerinin hak sahiplerine Halk Sağlığı Müdürlükleri tarafından ödendiği göz önüne alındığında, aile hekimlerince talep edilen tetkiklerin kamu kurumu olan Halk Sağlığı Müdürlüğünün belirlediği laboratuvarda yapılması ve tetkikler için gerekli sarf malzemelerinin anılan Müdürlükçe temin edilmesinin kamu yararı ve hizmet gerekleri ile 5258 sayılı Kanun’a ve hukuka uygun olduğu;
Yönetmeliğin 17. ve 20. maddeleri yönünden;
Aile hekimleri ve aile sağlığı elemanlarının, iradeleri ile kabul ettikleri sözleşmeyle ücret karşılığı çalıştıkları ve sözleşmeli olarak çalışmanın sağlayacağı olanakları tercih ettikleri, ancak bu görevleri yerine getirmek istememeleri halinde, sözleşmelerini sona erdirme ve/veya sözleşmenin süresinin sona ermesi üzerine yenilememenin de kendi iradelerine bağlı olduğu;
Dava konusu maddelerin, geçici aile hekimlerine ve geçici aile hekimlerine yapılacak ödemelere ilişkin bir düzenleme olduğu, asıl olarak görev yapan aile hekimliği çalışanlarının izin haklarına yönelik olmadığı;
Bir aile hekimi veya aile sağlığı elemanının, sağlık hizmetinin kesintisiz yürütülmesinin sağlanmasına yönelik olarak, izinli ve raporlu olduğu süre içinde başka bir sağlık personeli ile anlaşacağı; böyle bir anlaşmanın söz konusu olmaması durumunda ise, Halk Sağlığı Müdürlüklerinin, aynı aile sağlığı merkezindeki diğer aile hekimliği çalışanını veya kamudaki personelden birini, izne ayrılan veya raporlu aile hekimi ve aile sağlığı elemanının yerine resen görevlendireceği, dava konusu Yönetmelik’te bu şekilde resen geçici olarak görevlendirilen aile hekiminin ve aile sağlığı elemanının verimliliğinin arttırılması amacı da aldığı ücrete ilave olarak, görevlendirildiği birim için de belli oranlarda ücret alacağının düzenlendiği;
Öte yandan; dava konusu düzenlemeden önce bir aile hekimi ve aile sağlığı elemanı izinli veya raporlu olduğunda, başka bir aile hekimi ve aile sağlığı elemanı ile anlaşamaması halinde tek birimli aile sağlığı merkezi ile birden fazla birimi olan aile sağlığı merkezi arasında herhangi bir farklılık olmaksızın ilgili hekimin ve aile sağlığı elemanının ücretinden kesintiye gidilmekteyken, yeni düzenleme ile tek birimli aile sağlığı merkezlerindeki aile hekimliği çalışanlarının başka bir aile hekimi ve aile sağlığı elemanları ile anlaşmalarının zor olduğunun anlaşılması nedeniyle anılan yerlerde çalışanlar yönünden pozitif uygulama yapılarak herhangi bir kişi yerine vekalet etmese bile toplam yıllık izin süresinin ilk yedi günlük kısmı için kayıtlı vatandaşlar için kendilerine yapılan ödemelerin tamamını aldıkları;
Anılan düzenlemeler uyarınca aile hekimlerine ve aile sağlığı elemanlarının sözleşmeli olarak görev yaptıkları, ilgili kişilere temel ücretin ödendiği, davalı idarelerin aile hekimlerinin yapılacak ödeme tutarları ile bu ücretlerden indirim oran ve şartlarını belirleme yetkilerinin bulunduğu gözetildiğinde, dava konusu düzenlemenin 5258 sayılı Kanun’a ve hukuka uygun olduğu;
Yönetmeliğin Ek 2. maddesinin 5. fıkrasının (b) bendi yönünden;
1219 sayılı Tababet ve Şuabatı San’atlarının Tarzı İcrasına Dair Kanun’un Geçici 9. maddesi belirtilerek;
Sözleşmeli aile hekimi olarak görev yapanlara 01/01/2020 yılına kadar tıpta uzmanlık sınavı sonuçlarına göre, merkezi yerleştirmeye tabi olmaksızın, Tıpta Uzmanlık Kurulunca belirlenen esaslar çerçevesinde aile hekimliği uzmanı olma imkanının sağlandığı, bu bağlamda aile hekimleri hem görevlerini ifa ettikleri hem de uzmanlıklarını tamamladıkları;
1219 sayılı Kanun ile 5258 sayılı Kanun uyarınca aile hekimi olarak görev yapıp uzmanlık eğitimlerini alan tabiplerin ücretlerini yönetmelikle belirleme konusunda davalı idarelerin yetkilerinin bulunduğu; ilgili kişilere temel ücretlerinin ödendiği de göz önüne alındığında, aile hekimliği uzmanlığı eğitimi klinik rotasyonları sırasında asıl aile hekimlerine kayıtlı kişi sayısı için ödenen ücretin %70’inin verilmesinde hukuka aykırılık bulunmadığı;
Yönetmeliğin Geçici 2. maddesinde yer alan “bu ödemeler için öngörülen artışlar yapılmaksızın, bu Yönetmelikle değiştirilen hükümlere göre ödenmesi gereken tutarlara eşitleninceye kadar.” ibaresi ile “söz konusu aile hekimleri ve aile sağlığı elemanlarının herhangi bir nedenle sözleşmesi sona erdiği takdirde yerlerine yerleşenlerin ödemeleri, bu Yönetmelikle getirilen düzenlemelere göre yapılır.” ibaresi yönünden;
Dava konusu maddenin geçiş düzenlemesi niteliğinde olduğu, aile hekimliği sözleşmelerinin iki mali yıl ile sınırlı olduğu da göz önüne alındığında, dava konusu maddeyle aile hekimliği çalışanlarına ödenen ücretlerin hesabında yapılan değişiklerden önce, entegre sağlık hizmeti sunulan merkezlerde ya da nüfus ve coğrafi yapısı nedeniyle kayıtlı nüfusun zorunlu olarak düşük olduğu Bakanlıkça belirlenen yerlerde sözleşmeli olarak çalışan aile hekimlerinin ve aile sağlığı elemanlarının haklarının, Yönetmelik değişikliği ile yapılan hesaplamaya eşitleninceye kadar korunduğu, bu durumda düzenlemede hukuka aykırılık bulunmadığı;
Yönetmeliğin Geçici 4. maddesi yönünden;
Dairelerince 25/12/2019 tarih ve E:2016/12199, K:2019/7486 sayılı kararı ile söz konusu maddenin iptaline karar verildiği, bu nedenle bu istem hakkında karar verilmesine yer bulunmadığı;
Yönetmeliğin eki “Ek 2- Aile Hekimliği Uygulamasında Uygulanacak İhtar Puanı Cetveli” yönünden;
Öncelikle 5258 sayılı Kanun’un 8. maddesinin 2. fıkrası uyarınca, sözleşmenin feshini gerektiren nedenlerin yönetmelikle düzenlenebileceği kuralına yer verildiği ve anılan kuralın iptali istemiyle açılan davada, Anayasa Mahkemesinin yukarıda belirtilen kararında istemin reddine karar verildiği, bu nedenle dava konusu Cetvel’deki hususların yönetmelik ile düzenlenebileceği belirtilerek;
5258 sayılı Kanun’da, aile hekimi ve aile sağlığı elemanı tanımlarına yer verilerek;
Aile hekimliği çalışanlarının kendisine kayıtlı kişileri tanıması, onların sağlık durumları hakkında kapsamlı bilgiye sahip olması ve sahip olduğu bu bilgiler çerçevesinde görev ve sorumluluklarını en iyi şekilde yerine getirmeleri suretiyle vatandaşların sağlık hizmetini daha etkin ve verimli bir şekilde almalarının sağlanması aile hekimliği sisteminin temel amaçları arasında yer aldığı;
Diğer taraftan, aile hekimleri ve aile sağlığı elemanlarının, iradeleri ile kabul ettikleri sözleşmeyle ücret karşılığı çalıştıkları ve sözleşmeli olarak çalışmanın sağlayacağı olanakları tercih ettikleri, bu kişiler, sağlık idaresi ile imzaladıkları sözleşmelerde aile hekimliği mevzuatı uyarınca taraflarına verilen görevleri yerine getirecekleri taahhüdünde bulunduklarından, ilgili mevzuat uyarınca verilen görevleri yerine getirmekle yükümlü oldukları;
Dava konusu Cetvel’de yer alan maddeler incelendiğinde, birinci basamak sağlık hizmetleri ve koruyucu sağlık hizmetlerinin vatandaşlara en iyi ve verimli şekilde verilmesine yönelik kuralların ihlali durumlarında aile hekimlerinin ve aile sağlığı elemanlarının fiilin ağırlığına göre artan sayıda ihtar puanı verildiği görüldüğünden, kamu yararı ve hizmet gereklerine uygun olduğu;
İhtar puanlarının verilebilmesi için anılan personelin söz konusu ihtar puanına ilişkin fiili işlediğinin soruşturma ile tespit edilmesi gerektiği, nitekim davalı idarelerce de bu şeklide inceleme ve soruşturma sonrasında işlem yapılacağının belirtildiği, ayrıca ihtar puanlarına ilişkin işlemlerin yargı denetimine açık olduğu;
Aile hekimliği çalışanlarına bir sözleşme döneminde verilen ihtar puanlarının yüz puana ulaşması halinde ilgililerin sözleşmelerinin vali tarafından feshedileceğine yönelik dava konusu Yönetmeliğin 14. maddesinde yer alan ‘yüz’ ifadesinin 26/02/2016 tarih ve 29636 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Yönetmelik ile ‘iki yüz’ olarak değiştirildiği;
Dava konusu Cetvel’in 7. satırında yer alan “Görevleri ile ilgili kayıtları düzenli tutmamak veya müdürlük ya da Türkiye Halk Sağlığı Kurumuna bildirmemek” fiili ile 24. satırında yer alan “Denetimlerde işbirliği yapmamak ve/veya istenilen verileri ibraz etmemek ve/veya gerçek dışı beyanda bulunmak” fiili yönünden; fiili yönünden; Aile Hekimliği Uygulama Yönetmeliği’nin 30. maddesinin 2. fıkrasının iptali istemiyle açılan davada Dairelerince davanın reddine karar verildiği, 5258 sayılı Kanun’un 5. maddesi uyarınca aile hekimlerinin görevleri ile ilgili kayıt tutma yükümlülüğünün bulunduğu;
Sağlık hizmetinin yürütülmesi konusunda görev, yetki ve sorumluluğu bulunan davalı idarelerden Sağlık Bakanlığının, aile hekimince elektronik ve yazılı ortamda verilen bilgilerden de haraketle bir istatistik hazırladığı ve bu istatistiklerden yola çıkarak, bulaşıcı ve bulaşıcı olmayan, kronik hastalıklar ve kanser ile çocuk, yaşlı, engelli gibi risk gruplarıyla ilgili olarak izleme, sürveyans, inceleme, araştırma, bağışıklama ve kontrol çalışmaları yapma, yaşam kalitesini yükseltecek alışkanlıkları kazandırarak toplumdaki tüm bireylerin sağlığını geliştirme, hatalı beslenme alışkanlıkları, obezite, sigara ve benzeri zararlı maddelerin yol açtığı sağlık riskleri ve tehditleri ile mücadele etmek gibi görevleri yerine getirdiği açık olduğundan, aile hekiminin yerine getirmiş oldukları sağlık hizmetlerine yönelik kayıtların aile hekiminden istenilmesinin hizmetin gereği olduğu;
Öte yandan, aile hekimlerinin kendisine kayıtlı vatandaşlara yaptığı hizmetlerin ve anılan kişilerin geçirmiş olduğu hastalıkların kayıt altına almaları suretiyle koruyucu sağlık hizmetleri ile birinci basamak hizmetlerini en iyi ve verimli şekilde yerine getireceği;
Dava konusu Cetvel’de meslekle ve etikle bağdaşmayan ve aile hekimliği hizmetlerini olumsuz yönde etkileyecek durumlarda çalışanların hangi hallerde ihtar edileceğini ve bunlara uygulanacak ihtar puanlarının belirlendiği anlaşıldığından, kamu yararı ve hizmet gerekleri ile 5258 sayılı Kanun’a uygun olduğu gerekçesiyle;
-Dava konusu Yönetmeliğin Geçici 4. maddesi hakkında karar verilmesine yer olmadığına,
-Dava konusu diğer kısımlar yönünden ise davanın reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davacı tarafından, sözleşmenin süresinin yönetmelik ile düzenlenemeyeceği, sürenin iki mali yıl ile sınırlanmasının ihtar puanlarının hesaplanması bağlamında sözleşme feshini kolaylaştıracağı, kamu görevlilerinin izin hakkının kanun ile düzenlenmesi gerektiği, dava konusu düzenlemeler ile ücretsiz izin hakkının şarta bağlandığı, müdürlüğün aile hekiminin anlaştığı hekimi uygun görmemesinin gerekçelerini ortaya koyması gerektiği, düzenlemeler ile idareye geniş bir takdir yetkisi verildiği, mahkeme kararı üzerine aile hekimleri hakkında işlem tesis edilmesi gerektiği, yine ihtar puanlarının da kanunda belirlenmesi ve ölçülülük ile orantılılık ilkelerine uygun olması gerektiği, ödeme yapılırken hesaplama sisteminin değişmesi nedeniyle ücretlerin azaldığı, yine gezici aile hekimliği hizmeti verenlerden ulaşım mesafesi on kilometreden az olanların ücretlerinin azaldığı, aile hekiminin ruhsatlı her laboratuvardan hizmet alma hakkının bulunduğu, klinik rotasyondaki ücret kesintisinin ilgili kanunlarda öngörülmediği, bu nedenle düzenlemenin hukuka aykırı olduğu, ihtar puanı sisteminin hukuki niteliğinin tam olarak ortaya konulmadığı, 5258 sayılı Kanun’da herhangi bir temel çerçeve çizilmeden yönetmelik ile düzenleme yapılamayacağı, Daire kararının davanın reddine ilişkin kısmında hukuki isabet bulunmadığı, bu kısmın bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMALARI : Davalı idareler tarafından, Danıştay İkinci Dairesince verilen kararın davanın reddine ilişkin kısmının usul ve hukuka uygun bulunduğu ve temyiz dilekçesinde öne sürülen nedenlerin, kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …’UN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin reddi ile Daire kararının temyize konu kısmının onanması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 49. maddesinde yer alan;
“a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması,
b) Hukuka aykırı karar verilmesi,
c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması” sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür.
Temyizen incelenen kararın, davanın reddine ilişkin kısmı usul ve hukuka uygun olup, temyiz dilekçesinde ileri sürülen iddialar kararın temyize konu bu kısmının bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Davacının temyiz isteminin reddine,
2. Davanın yukarıda özetlenen gerekçeyle kısmen reddine, kısmen dava hakkında karar verilmesine yer olmadığına ilişkin Danıştay İkinci Dairesinin 25/12/2019 tarih ve E:2017/1231, K:2019/7490 sayılı kararının temyize konu davanın reddine ilişkin kısmının ONANMASINA,
3. Kesin olarak, 01/12/2021 tarihinde oyçokluğu ile karar verildi.
KARŞI OY
Dava; 24/12/2010 tarih ve 2010/1237 sayılı Bakanlar Kurulu kararı ile yürürlüğe konulan Aile Hekimliği Ödeme ve Sözleşme Yönetmeliği’nde 16/04/2015 tarih ve 29328 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Yönetmelik ile yapılan bazı değişikliklerin iptali istemiyle açılmıştır.
Dava konusu 24/12/2010 tarih ve 2010/1237 sayılı Bakanlar Kurulu kararı ile yürürlüğe konulan Aile Hekimliği Ödeme ve Sözleşme Yönetmeliği’nin, 30/06/2021 tarih ve 31527 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 29/06/2021 tarih ve 4198 sayılı Cumhurbaşkanı Kararı ile yürürlüğe giren Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliği’nin 28. maddesinin 1. fıkrası ile yürürlükten kaldırıldığı ve herhangi bir uygulama işleminin de dava konusu edilmediği anlaşıldığından, davaya konu edilen Yönetmelik maddelerinin uygulanma imkanı kalmamıştır.
Açıklanan nedenle, konusu kalmayan dava hakkında karar verilmesine yer olmadığına karar verilmesi gerektiğinden, Daire kararının temyize konu davanın reddine ilişkin kısmının bozulması gerektiği oyuyla, çoğunluk kararına katılmıyoruz.