Danıştay 10. Daire Başkanlığı         2017/1236 E.  ,  2021/5979 K.
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONUNCU DAİRE
Esas No : 2017/1236
Karar No : 2021/5979

DAVACI : … Derneği
VEKİLİ : Av. …
DAVALI : … Genel Müdürlüğü
VEKİLİ : Av. …

DAVANIN_KONUSU : 01/01/2012 tarihinden itibaren ücret toplama sistemlerine uygulanan %20 oranındaki indirimin kaldırılması ile 03/01/2016 tarihinden itibaren uygulanmak üzere otoyol ve köprü geçiş ücretlerinde %16 oranında artış yapılmasına ilişkin 31/12/2015 olur tarihli “Otoyol ve Köprü Geçiş Ücret Tarifesi”nin iptali istenilmektedir.

DAVACININ_İDDİALARI : Dava konusu işlemle, otoyol ücretlerinde %16 oranında zam yapıldığı, daha önce uygulanan %20 oranındaki indirime de son verildiği, bu şekilde %38’e varan oranda fahiş bir artırım yapıldığı, Karayolları Genel Müdürlüğünün Sorumluluğu Altında Bulunan Otoyollar ile Erişme Kontrolünün Uygulandığı Karayollarında Geçiş Ücretlerinin Belirlenmesi ve Uygulanmasına İlişkin Yönetmeliğin 6. maddesinde yer alan hüküm gereğince otoyol ücret artışlarının üretici fiyat endeksi değerlerine göre yapılması gerektiği, 2015 yılı için üretici fiyat endeksinin %5.25 oranında arttığı, buna rağmen %38 oranında fiyat artışı yapılmasının hukuka aykırı olduğu, otoyol ücretlerindeki artışın nakliye giderlerini artırması nedeniyle sadece sürücüleri değil bütün tüketicileri olumsuz etkilediği, davalı idarenin kar gütme amacıyla işlem tesisi ettiği, işlemin kamu yararına aykırı olduğu ileri sürülmektedir.

DAVALININ_SAVUNMASI : Davalı idare tarafından, usule ilişkin olarak, açılan davanın Danıştay’ın ilk derece mahkemesi olarak bakacağı davalardan olmaması nedeniyle davanın görev yönünden reddi gerektiği, davanın süresinde açılıp açılmadığının resen incelenmesi gerektiği, davacının dava açma ehliyetinin de bulunmadığı; esasa ilişkin olarak, otoyol ücretlerinde en son 2012 yılında artış yapıldığı, 2012-2015 yılları arasında üretici fiyat endeksi değerlerinin kümülatif olarak %23 oranında arttığı, ancak %16 oranında artış yapıldığı, %20 oranındaki indirimin otomatik sistemin kullanılmasını teşvik etmek için uygulandığı ve alınan olumlu neticelerden sonra 03/01/2016 tarihi itibarıyla bu uygulamaya son verildiği, %38 oranında artış yapıldığı iddiasının mesnetsiz olduğu, artışın kamu yararı amacı gözetilerek yapıldığı, dava konusu işlemin hukuka uygun olduğu savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : Davalı idarenin otoyol ücret tarifesinde yaptığı artış, 6001 sayılı Karayolları Genel Müdürlüğünün Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun’un verdiği yetki çerçevesinde ve Karayolları Genel Müdürlüğünün Sorumluluğu Altında Bulunan Otoyollar ile Erişme Kontrolünün Uygulandığı Karayollarında Geçiş Ücretlerinin Belirlenmesi ve Uygulanmasına İlişkin Yönetmeliğin “Geçiş Ücretlerinin Hesaplanması” başlıklı 6. maddesindeki hükme uygun olarak belirlendiğinden davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI : …
DÜŞÜNCESİ : Dava, 3.1.2016 tarihinden itibaren uygulanmak üzere yürürlüğe konulmuş olan otoyol ve köprü geçiş ücretlerinde artış yapılmasını öngören “Otoyol ve Köprü Geçiş Ücret Tarifesi”nin iptali istemiyle açılmıştır.
Davalı İdare tarafından usüle ilişkin olarak ileri sürülen iddialar, yerinde görülmeyerek işin esasının incelenmesine geçilmiştir.
Karayolları ağının kalkınma planları, ulaştırma ana planı, stratejik plan ve programlar çerçevesinde ilgili diğer kurum ve kuruluşlarla işbirliği içinde ulusal düzeyde geliştirilerek yaygınlaştırılmasını; karayolları ve karayollarıyla ilgili altyapı, diğer yatırımlar ve hizmetlerin, ekonomik ve sosyal gelişmenin gereklerine uygun, diğer ulaşım sistemleri ile uyumlu, güvenli ve çevreye duyarlı bir şekilde yapılması ve/veya yaptırılması ve Karayolları Genel Müdürlüğünün çalışma usul ve esasları ile teşkilat ve görevlerine ilişkin hükümleri düzenlemek amacıyla yürürlüğe konulan 6001 sayılı Karayolları Genel Müdürlüğünün Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanunun 2’nci maddesinin k bendinde, “Otoyol” kavramının, yüksek standartlara sahip, trafik seyrinde asgari hız sınırlaması uygulanan, seyahat hızı yüksek ve üzerinde erişme kontrolünün uygulandığı karayolunu, ifade ettiği belirtilmiş; 14’üncü maddesinde de, otoyollar ile erişme kontrolünün uygulandığı karayollarının geçişi ücretli olacak kesimlerinin Genel Müdürün teklifi üzerine Bakan tarafından belirleneceği, bu karayollarının geçiş ücretleri ile bu ücretlerin yeniden belirlenmesinin; ücretlendirilen karayolunun mesafesi, trafik yoğunluğu, aracın cinsi, sosyal ve ekonomik faktörler dikkate alınarak çıkarılacak yönetmelikte belirtilen esas ve usullere göre Genel Müdürün teklifi üzerine Bakan onayı ile yürürlüğe gireceği kurala bağlanmış olup; söz konusu hükme dayanılarak hazırlanan ve 14.5.2012 tarih ve 28292 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Karayolları Genel Müdürlüğünün Sorumluluğu Altında Bulunan Otoyollar ile Erişme Kontrolünün Uygulandığı Karayollarında Geçiş Ücretlerinin Belirlenmesi ve Uygulanmasına İlişkin Yönetmeliğin 4’üncü maddesinin 1’inci fıkrasında, otoyollar ile erişme kontrolünün uygulandığı karayollarının geçişi ücretli olacak kesimleri Genel Müdürün teklifi üzerine, Bakan tarafından belirleneceği, bu karayollarının geçiş ücretleri ile bu ücretlerin yeniden belirlenmesinde; ücretlendirilen karayolunun mesafesinin, trafik yoğunluğunun, aracın cinsinin, sosyal ve ekonomik faktörlerin dikkate alınarak hesaplanacağı ve Genel Müdürün teklifi üzerine Bakan onayı ile yürürlüğe gireceği, hükmüne; 6’ncı maddesinde ise, geçiş ücretlerinin, araç sınıfları, kullanılan yol mesafesi, yolun trafik yoğunlukları ve yol üzerindeki büyük sanat yapıları katsayılarının da yer aldığı Ek-1’deki tabloda belirtilen formül esas alınarak hesaplanacağı ve her yıl başında yıllık ÜFE değerleri ile fiyat artışı yapılacağı düzenlenmiştir.
Yukarıda yer verilen hükümlere göre, yasada sözü edilen hallerden birinin gerçekleşmesi halinde otoyol ve köprü geçiş ücretlerinin Karayolları Genel Müdürlüğünün teklifi üzerine Bakan tarafından belirlenebileceği açıktır.
Dava konusu edilen tarife Karayolları Genel Müdürlüğünce, trafik güvenliğini sağlamak, hizmetten yararlanmayı tercih eden sürücülere zaman ve konfor kazandırmak, yatırımların maliyet ve sonrasında işletimi sırasında ortaya çıkan harcamalara yararlanıcıların katılımını sağlamak amacıyla 1.1.2012 tarihinden sonra ortaya çıkan ÜFE değerleri baz alınması ve idarenin takdir yetkisinin kullanılması suretiyle 3.1.2016 tarihinden itibaren uygulanmasının kabul edilerek İdarenin internet sitesinde ilan edilmiş olup; iptali istenilen düzenleyici işlemde, yukarıda yazılı Kanunda yer alan hükümlere uygun ve ona paralel düzenlemeler içermesi nedeniyle hukuka, kamu yararı ve hizmet gereğine aykırılık bulunmamaktadır.
Öte yandan, davacı Dernek tarafından ileri sürülen diğer iddialar da, düzenleyici işlemi kusurlandırıcı nitelikte görülmemiştir.
Açıklanan nedenle, davanın reddine karar verilmesinin uygun olacağı düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
Davalı idare tarafından, Otoyollar ile Boğaziçi ve Fatih Sultan Mehmet Köprüleri geçiş ücretlerinin yeniden düzenlenmesi gerektiğinden bahisle, bir önceki 29/12/2011 tarihli Bakan Oluru’nda yer alan ve 01/01/2012 tarihinden itibaren ücret toplama sistemlerine uygulanan %20 oranındaki indirim kaldırılarak, 03/01/2016 tarihinden itibaren uygulanmak üzere hazırlanmış olan zamlı geçiş ücret tarifesinin, Genel Müdür tarafından Bakan Oluru’na sunulması üzerine söz konusu Tarifeye Bakan (Ulaştırma ve Altyapı Bakanı) tarafından 31/12/2015 tarihinde olur verilmiş, davacı tarafından, 02/01/2016 tarihinde basından öğrenildiği belirtilerek söz konusu Tarifenin iptali istemiyle 27/01/2016 tarihinde bakılan dava açılmıştır.

İNCELEME VE GEREKÇE:
USUL YÖNÜNDEN:
2575 sayılı Danıştay Kanunu’nun 24. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendine göre Danıştay, ”Bakanlıklar ile kamu kuruluşları veya kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarınca çıkarılan ve ülke çapında uygulanacak düzenleyici işlemlere” karşı açılacak iptal davalarını ilk derece mahkemesi olarak karara bağlamaktadır.
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 2. maddesinde, idarî işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlâl edilenler tarafından açılan iptal davaları, idari dava türleri arasında sayılmış; “Dava açma süresi” başlıklı 7. maddesinin 1. fıkrasında, dava açma süresinin, özel kanunlarında ayrı süre gösterilmeyen hallerde Danıştayda ve idare mahkemelerinde altmış gün olduğu hükme bağlanmıştır.
İptali istenen, 03/01/2016 tarihinden itibaren uygulanmak üzere otoyol ve köprü geçiş ücretlerinde artış yapılmasına ilişkin 31/12/2015 olur tarihli “Otoyol ve Köprü Geçiş Ücret Tarifesi”nin ülke çapında uygulanacak bir düzenleyici işlem olduğu, bu düzenlemeye karşı açılan davanın 2575 sayılı Kanun’un 24. maddesi uyarınca Danıştay’ın görevinde bulunduğu, tüketici haklarının ve bu kapsamda ekonomik çıkarlarının korunması amacıyla kurulan davacı derneğin, üyelerinin ve tüketicilerin ortak menfaatini ihlal eden dava konusu Tarifenin iptalini istemekte menfaati bulunduğu, gerek tesis edildiği gerekse öğrenildiği tarihten itibaren 60 gün içinde 27/01/2016 tarihinde açılan davanın süresinde olduğu dikkate alındığında, davalı idarenin usûle ilişkin itirazları yerinde görülmemiştir.

ESAS YÖNÜNDEN:
İlgili Mevzuat:
Dava konusu düzenleme tarihinde yürürlükte olan haliyle 6001 sayılı Karayolları Genel Müdürlüğünün Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun’un “Amaç ve Kapsam” başlıklı 1. maddesinde, “Bu Kanun’un amacı; karayolları ağının kalkınma planları, ulaştırma ana planı, stratejik plan ve programlar çerçevesinde ilgili diğer kurum ve kuruluşlarla işbirliği içinde ulusal düzeyde geliştirilerek yaygınlaştırılmasını; karayolları ve karayollarıyla ilgili altyapı, diğer yatırımlar ve hizmetlerin, ekonomik ve sosyal gelişmenin gereklerine uygun, diğer ulaşım sistemleri ile uyumlu, güvenli ve çevreye duyarlı bir şekilde yapılması ve/veya yaptırılması ve Karayolları Genel Müdürlüğünün çalışma usul ve esasları ile teşkilat ve görevlerine ilişkin hükümleri düzenlemektir.” hükmüne; “Geçiş ücretlerinin belirlenmesi” başlıklı 14. maddesinin 1. fıkrasında, “Otoyollar ile erişme kontrolünün uygulandığı karayollarının geçişi ücretli olacak kesimleri Genel Müdürün teklifi üzerine Bakan tarafından belirlenir. Bu karayollarının geçiş ücretleri ile bu ücretlerin yeniden belirlenmesi; ücretlendirilen karayolunun mesafesi, trafik yoğunluğu, aracın cinsi, sosyal ve ekonomik faktörler dikkate alınarak çıkarılacak yönetmelikte belirtilen esas ve usullere göre Genel Müdürün teklifi üzerine Bakan onayı ile yürürlüğe girer.” hükmüne yer verilmiştir.
Anılan Kanun’a dayanılarak ve Karayolları Genel Müdürlüğünün sorumluluğu altında bulunan otoyollar ile erişme kontrolünün uygulandığı karayollarının geçişi ücretli olacak kesimlerinin geçiş ücretlerinin belirlenmesine ilişkin usul ve esasları düzenlemek amacıyla hazırlanıp 14/05/2012 tarih ve 28292 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe konulan Karayolları Genel Müdürlüğünün Sorumluluğu Altında Bulunan Otoyollar ile Erişme Kontrolünün Uygulandığı Karayollarında Geçiş Ücretlerinin Belirlenmesi ve Uygulanmasına İlişkin Yönetmeliğin 3. maddesinde, “geçiş ücreti”, ücretli karayolunu kullanmanın karşılığı olarak kullanıcı tarafından ödenmesi gereken ücret olarak tanımlanmış; “Geçiş Ücretlerinin Belirlenmesi” başlıklı 4. maddesinin 1. fıkrasında, “Otoyollar ile erişme kontrolünün uygulandığı karayollarının geçişi ücretli olacak kesimleri Genel Müdürün teklifi üzerine, Bakan tarafından belirlenir. Bu karayollarının geçiş ücretleri ile bu ücretlerin yeniden belirlenmesi; ücretlendirilen karayolunun mesafesi, trafik yoğunluğu, aracın cinsi, sosyal ve ekonomik faktörler dikkate alınarak hesaplanır ve Genel Müdürün teklifi üzerine Bakan onayı ile yürürlüğe girer.” düzenlemesine; “Geçiş Ücretlerinin Hesaplanması” başlıklı 6. maddesinin 1. fıkrasında, “Geçiş ücretleri, araç sınıfları, kullanılan yol mesafesi, yolun trafik yoğunlukları ve yol üzerindeki büyük sanat yapıları katsayılarının da yer aldığı Ek-1’deki tabloda belirtilen formül esas alınarak hesaplanır. Her yıl başında yıllık ÜFE değerleri ile fiyat artışı yapılır.” düzenlemesine yer verilmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Yukarıda yazılı mevzuat hükümlerinden de anlaşılacağı üzere, davalı idarenin, karayolunu kullanmanın karşılığı olarak kullanıcı tarafından ödenmesi gereken ücretin belirlenmesine esas teklifi Ulaştırma ve Altyapı Bakanının (mülga Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanının) onayına sunma, Ulaştırma ve Altyapı Bakanının ise, teklif üzerine söz konusu ücreti belirleme konusunda yetkili olduğu; ücretin, ücretlendirilen karayolunun mesafesi, trafik yoğunluğu, aracın cinsi (araç sınıfları), sosyal ve ekonomik faktörler dikkate alınarak yukarıda anılan Yönetmeliğin Ek-1 sayılı ekindeki tabloda yer alan formüle göre hesaplandığı ve idarenin her yıl başında yıllık üretici fiyat endeksi değerleri ile fiyat artışı yapma konusunda takdirinin bulunduğu açıktır.
Uyuşmazlıkta, otoyol ücretlerinde en son 2012 yılında artış yapıldığı ve 2012-2015 yılları arasında üretici fiyat endeksi değerlerinin kümülatif olarak %21,49 oranında olduğu dikkate alındığında, anılan Yönetmelik hükümlerinde belirlenen objektif kriterlere uygun olarak otoyol geçiş ücretlerinde %16 oranında yapılan artışın fahiş olmadığı, idarenin takdir yetkisini hizmet gerekleri doğrultusunda kullandığı sonucuna varılmıştır.
Öte yandan, davalı idarece, ücret toplama sistemlerine yönelik %20 oranındaki indirimin, otomatik sistemin kullanılmasını teşvik etmek için 01/01/2012 tarihinden itibaren uygulandığı ve alınan olumlu neticelerden sonra 03/01/2016 tarihi itibarıyla bu uygulamaya son verildiği ifade edilmiştir. Esasen mevzuatta, idareyi söz konusu indirimi yapmaya, dolayısıyla sürdürmeye zorlayıcı herhangi bir hüküm bulunmayıp uygulamanın yürürlüğe konulması ve yürürlükten kaldırılması tamamen idarenin takdir yetkisinde olan bir husustur. Anılan indirimin, kullanımı teşvik amacıyla yürürlüğe konulduğu ve bu amacın hasıl olması üzerine de yürürlükten kaldırıldığı gözetildiğinde, işlemin bu kısmında da kamu yararı ve hizmet gereklerine aykırılık görülmemiştir.
Bu durumda, 01/01/2012 tarihinden itibaren ücret toplama sistemlerine uygulanan %20 oranındaki indirimin kaldırılması ile 03/01/2016 tarihinden itibaren uygulanmak üzere otoyol ve köprü geçiş ücretlerinde %16 oranında artış yapılmasına ilişkin dava konusu işlemde hukuka ve kamu yararına aykırılık görülmemiştir.

KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. DAVANIN REDDİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam … TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,
3. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca … TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,
4. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu’na temyiz yolu açık olmak üzere, 01/12/2021 tarihinde oy birliğiyle karar verildi.